Vydání 4/2013

Navrhovatel nesouhlasil s rozhodnutím Zastupitelstva městské části Praha 7 (dále jen "zastupitelstvo"), kterým na svém zasedání dne 23. 4. 2012 rozhodlo, že nevyhlásí místní ani o jedné ze čtyř navržených otázek v tomto znění:

"

"

Své rozhodnutí zastupitelstvo odůvodnilo odkazem na § 7 písm. d) ve spojení s § 8 odst. 3 zákona o místním referendu. Zastupitelstvo si pro rozhodnutí o vyhlášení referenda obstaralo dva odborné (nezávazné) posudky, a to od Odboru veřejné správy ministerstva vnitra a od vyučujícího správního práva na Právnické fakultě Univerzity Karlovy, doc. JUDr. Martina Kopeckého, které zamítavý postoj podpořily s odkazem na nejednoznačné znění navržených otázek.

Navrhovatel podal proti rozhodnutí zastupitelstva žalobu, kterou Městský soud v Praze usnesením ze dne 8. 6. 2012, čj. 12 A 7/2012-22, zamítl. V odůvodnění městský soud uvedl, že nepřípustnost konání místního referenda je dána § 7 písm. d) ve spojení s § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, neboť rozhodnutí v místním referendu by mohlo být v rozporu s právními předpisy pro nejasnost a neurčitost otázek. Konkrétně u otázky č. 1 městský soud uvedl, že nejasnými pojmy jsou vsuvka "", pojem "" (nelze vždy smluvně ovlivnit jejich výši) a pojem "". U otázky č. 2 městský soud odmítl termín "" (s ohledem na údajný rozpor s § 34 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze) a pojem "". U otázky č. 3 městský soud prohlásil kritéria "" a "" za nedostatečně určité, velmi obecné, značně obecné a neurčité, a to i ve spojení se slovem "". U otázky č. 4 městský soud uvedl, že není jasné, zda pojem "" zahrnuje jen práce na budově nové, nebo zda jde o architektonické práce na budově již postavené. Závěrem městský soud uvedl, že v případě odpovědi na otázku č. 2 odpovědí "" již nelze hlasovat o otázkách č. 3 a č. 4, že otázky předjímají odpověď "" a že celková formulace otázek je sugestivní.

Navrhovatel (stěžovatel) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost, ve které namítal zejména nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky. Tato nezákonnost spočívala v tom, že tvrzenou nejednoznačnost otázky nelze podle názoru stěžovatele subsumovat pod § 7 písm. d) zákona o místním referendu, jak učinil městský soud. Stěžovatel rovněž tvrdil, že městský soud chybně interpretoval § 7 písm. d) citovaného zákona v tom smyslu, že za rozpor se zákonem považoval zřejmě takový případ, kdy otázka nerespektuje zákonnou terminologii. Za rozpor rozhodnutí v místním referendu se zákonem však stěžovatel považuje pouze takový případ, ve kterém by rozhodnutí v místním referendu uložilo obci učinit určitý krok, kterým by však obec současně porušila určitou svou zákonnou povinnost.

Stěžovatel rovněž argumentoval, že městský soud chybně posoudil míru přesnosti formulace textu otázek pro místní , kterou je po přípravném výboru možno požadovat, a povahu textu těchto otázek. V důsledku toho městský soud vykládal podmínky nepřípustnosti místního referenda nepřiměřeně extenzivně, ač tyto podmínky mají být vykládány restriktivně. Z povahy zákona o místním referendu jakožto výrazu přímé demokracie a kontroly komunální politiky, jakož i z judikatury Ústavního soudu, dle názoru stěžovatele vyplývá, že zákonná omezení institutu místního referenda dle § 7 a § 8 zákona o místním referendu je třeba vykládat restriktivně. Text otázek místního referenda formuloval politickou směrnici pro zastupitelstvo, a je tedy na něj třeba klást podstatně nižší nároky na formální preciznost. Rozhodující je z hlediska textu otázek jejich srozumitelnost pro hlasující občany.

Stěžovatel se domníval, že městský soud posuzoval text otázek v rozporu s výše uvedenými zásadami, tedy nepřiměřeně přísně. Vždy, když bylo možno najít výklad, který by naznačil jiné možné chápání otázky, s odkazem na tento výklad prohlásil městský soud otázku za nejednoznačnou, nezákonnou, a tudíž nepřípustnou. Městský soud tak na text navržených otázek aplikoval pravidla, která konání místního referenda v podstatě znemožňují, a to ve dvojím ohledu. Nejprve stěžovatel zmínil lingvistický aspekt, podle něhož je vlastností jazyka, že žádný pojem a žádné spojení slov nelze formulovat tak, aby je nebylo možno napadat z pozic právního či logického formalismu, což platí zvláště v neustále se rozvíjejícím a komplikujícím právním systému moderní společnosti.

Druhým aspektem, který městský soud dle stěžovatele pominul, je fakt, že z povahy místního referenda jakožto textu předkládaného k hlasování občanům vyplývá nutnost zjednodušení mnohdy složitých problémů. Dle § 8 odst. 3 zákona o místním referendu totiž musí být otázka formulována jednou větou, jako otázka zjišťovací. Pouze teoreticky by bylo možné vložit do závorky vysvětlující text. Pokud má být místní o jakékoli složitější otázce možné, je třeba podle stěžovatele dodržovat následující pravidla textů navržených otázek: 1) vykládat text otázek podle úmyslu, který měl přípravný výbor, přičemž tento úmysl lze dovozovat ze všech okolností, které vyhlášení referenda doprovázely a 2) akcentovat celkový smysl otázek a jejich politickou dimenzi a nikoli jejich formálněprávní nenapadnutelnost.

Na úrovních konkrétních výtek stěžovatel tvrdil, že městský soud chybně posoudil některé dílčí otázky, a to např. zda lze či nelze ovlivnit výši úroků, co lze rozumět pojmem "", co lze rozumět pod pojmem "" ve vztahu k § 34 zákona o hlavním městě Praze, co znamenají kritéria "" a "", anebo co znamená skutečnost, že architektonicky lze řešit jak budovu nově postavenou, tak i budovu, která již postavena je.

K otázce úroků se stěžovatel vyjádřil tak, že jsou dány buď zákonem, nebo smluvně. Výše smluvních úroků je dána dohodou smluvních stran. Je pravdou, že banky nabízí i smlouvy, v nichž se výše budoucích úroků odvozuje od sazeb na finančních trzích, které mohou být proměnlivé. Takovou smlouvu by pak tedy odpůrce v případě kladného rozhodnutí o otázce č. 1 uzavřít nesměl, což je určité omezení, ovšem není to závazek k něčemu, co by bylo nemožné či protizákonné.

Pokud jde o pojem "", dospěl městský soud ke správnému závěru, že tento pojem může zahrnovat jak "", tak i "". Městský soud však z toho nesprávně dovodil, že otázka je nejednoznačná. Pokud určitý pojem zahrnuje více možností, pak je tento pojem nutno vztáhnout na všechny tyto možností. Skutečnost, že určitý pojem je širší, přece neznamená, že tento pojem je nejednoznačný.

Stěžovatel nesouhlasil ani s výhradou týkající se pojmu "". Podle něj není pravdou, že o pozemku, vůči kterému odpůrce vykonává práva a povinnosti vlastníka, není možno hovořit jako o vlastním pozemku odpůrce. Pokud odpůrce dle § 34 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze vykonává práva a povinnosti vlastníka vůči určitému majetku, pak lze o tomto majetku říci, že se jedná o jeho vlastní majetek. Stěžovatel také nesdílí názor městského soudu, že pojem "" je nejasný proto, že občanům nejsou známy jednotlivé úkony, které odpůrce dosud uskutečnil. Místní nelze nevyhlásit z toho důvodu, že občané nemají o dané problematice povědomí, protože je na politické odpovědnosti voličů, aby se o problematice informovali.

Stěžovatel rovněž odmítal, že by kritéria "" a "" byla příliš obecná. Obě kritéria jsou jasná, od sebe vzájemně ohraničitelná a mohou být upřednostněna před kritérii jinými (např. ohledy na historickou tradici, estetičnost či reprezentativnost aj.), která také mohou být brána v potaz, avšak vždy jako méně důležitá, než ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost.

Odpůrce ve svém vyjádření upozornil na § 49 zákona o místním referendu, podle něhož rozhodnutí v místním referendu je pro zastupitelstvo obce a orgány obce závazné, jinými slovy možným výsledkem místního referenda je rozhodnutí, které zavazuje orgány, jimž je jinak zákonem svěřen výkon samostatné působnosti. Jsou-li dle Ústavy (čl. 101 odst. 1, 2 Ústavy) územní samosprávné celky samostatně spravovány zastupitelstvem, pak prolomení tohoto pravidla rozhodnutím v místním referendu formou přímé demokracie musí jednoznačně určovat, co má zastupitelstvo dodržovat a čím má být ve své ústavně dané samostatnosti omezeno. Má-li být rozhodnutí v místním referendu závazné, nemůže se podle odpůrce jednat o pouhou politickou směrnici, ale o konkrétní, jasný a určitý úkol zavazující zastupitelstvo a další orgány.

Co se týče nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 995/09, jímž stěžovatel argumentoval, měl odpůrce za to, že z nálezu nevyplývá, že rozhodnutí mělo být jakousi politickou směrnicí, jak tvrdí navrhovatel a nelze v žádném případě dovodit, že by formulace otázek neměla být jednoznačná a určitá, aby mohlo být rozhodnutí z materiálního pohledu závazné. Odpůrce uzavřel, že městský soud se podle jeho názoru se všemi otázkami samostatně a podrobně vypořádal.

Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a vyhlásil místní .