Vydání 11/2017

(…)

[30] Nejprve se soud zabýval námitkami směřujícími proti výroku I. usnesení krajského soudu, tedy výroku, jímž byl zamítnut návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. Tento výrok soudu konkrétně zněl: „Jste pro krytý bazén ve městě Zubří?‘“

[31] Nejvyšší správní soud nespatřuje vadu v tom, že se ve výroku hovoří o Zubří jednou jako o obci a na jiných místech jako o městě. Jak vyplývá z článku 99 Ústavy, obce jsou základními územními samosprávnými celky. Z § 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), vyplývá, kdy je obec městem, případně městysem. Je tak zřejmé, že i město je obcí. Vzhledem k tomu, že nevznikají žádné pochybnosti, o jaký územní samosprávný celek se jedná, nelze označení „“ namísto „“ považovat za jakoukoliv vadu, natož pak takovou, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí.

[32] Stěžejní námitka však spočívá v tom, že návrh na konání místního referenda nedostatky neměl. Podle § 91a odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. se návrhem „“, a dále „“. Tímto zvláštním právním předpisem je § 57 zákona o místním referendu upravující soudní ochranu návrhu přípravného výboru. Ten ve svém prvním odstavci zakládá právo přípravného výboru domáhat se ochrany u soudu podle písm. a) tehdy, pokud „“, a podle písm. b), pokud „“. Pro tyto návrhy jsou v § 57 odst. 2 zákona o místním referendu stanoveny odlišné lhůty a v odstavci 3 i některé odlišné důsledky. To, že mezi těmito návrhy je třeba rozlišovat, již v minulosti Nejvyšší správní soud dovodil (viz např. rozsudek ze dne 8. 10. 2014, čj. Ars 5/2014-28, ve věci referenda o nakládání s odpady na území statutárního města Jihlavy). Na tom nic nemění skutečnost, že i pokud není podán návrh na určení, že návrh na konání referenda nemá nedostatky, není to procesní podmínkou pro vyhlášení místního referenda soudem, který si v takovém případě tuto otázku posoudí jako předběžnou (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. Ars 4/2014-99, č. 3148/2015 Sb. NSS, ve věci referenda o zákazu výherních automatů na území statutárního města Ústí nad Labem). Podle § 12 odst. 2 zákona o místním referendu platí: „“

[33] Prvním petitem se stěžovatel v žalobě proto jednoznačně domáhal ochrany podle § 91a odst. 1 písm. a) a § 57 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu, tedy určení, že návrh na konání referenda nemá nedostatky. Není podstatné, že se druhým petitem domáhal i druhé možné předběžné ochrany ve věcech referenda, tedy vyhlášení místního referenda soudem, v rámci které si případně mohl soud otázku nedostatků návrhu posoudit zároveň jako předběžnou. Stěžovateli nic nebránilo domáhat se určení, že návrh na konání referenda nemá nedostatky, zcela samostatnou žalobou. Jak vyplývá ze shora citovaných zákonných ustanovení, v takovém případě však soudu přísluší pouze určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, tedy to, že výzva obecního úřadu k odstranění vad podle § 12 odst. 2 zákona o místním referendu byla neoprávněná, neboť návrh neměl takové nedostatky, k jejichž odstranění by obecní úřad mohl přípravný výbor vyzvat. Soud tedy nemůže jít nad rámec oprávnění, které má podle § 12 odst. 2 obecní úřad.

[34] Jak bylo uvedeno shora, podle § 12 odst. 2 zákona o místním referendu může obecní úřad přezkoumávat návrh pouze z pohledu případné absence náležitostí dle § 10 a 11 zákona o místním referendu, případně z pohledu nesprávných či neúplných údajů. Podle § 10 jsou náležitostmi návrhu přípravného výboru označení území, na němž se má konat, znění otázky (otázek) navržených k rozhodnutí v referendu, odůvodnění návrhu, odhady nákladů, označení zmocněnce z členů přípravného výboru a údaje o členech přípravného výboru. Ustanovení § 11 zákona o místním referendu stanoví náležitosti podpisových listin, mezi které patří i znění otázky či otázek navržených k rozhodnutí v referendu.

[35] Ačkoliv se jak v § 10, tak v § 11 zákona o místním referendu hovoří o znění otázek navržených k rozhodnutí v referendu, nevyplývá z nich, že by se měl obecní úřad zabývat tím, zda lze o navržené otázce konat. Tuto pravomoc má podle § 13 odst. 1 zákona o místním referendu totiž až zastupitelstvo obce, jemuž byl bezvadný návrh (ve smyslu § 12) předložen.

[36] Uvedený závěr vyplývá i ze stěžovatelem zmiňovaného usnesení Územní plán Běloky. Lze poukázat i na shodný závěr odborné literatury (Rigel, F. . 2011, Praha : Leges, s. 113–115). Lze jej také dovodit i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2013, čj. Ars 2/2013-59, č. 2919/2013 Sb. NSS, ve věci referenda k výstavbě obchodního zařízení v Plzni, kde soud v bodu [30] dovodil, že možnost účinně zpochybnit přípustnost položené otázky je v řízení o neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí v místním referendu dána pouze tehdy, nebyl-li v této věci podán procesně projednatelný návrh podle § 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s., tedy návrh na vyhlášení místního referenda, kterým se případně nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva podle § 13 zákona o místním referendu. Ačkoliv se Nejvyšší správní soud v dané věci touto otázkou nezabýval podrobně, neboť nebyla předmětem sporu, je zřejmé, že neměl pochybnosti, že přípustnost otázky položené v referendu se řeší právě až ve fázi rozhodování zastupitelstva o vyhlášení referenda, nikoliv ve fázi přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru obecním úřadem.

[37] Správnost tohoto závěru vyplývá i z toho, že vady návrhu ve smyslu § 12 zákona o místním referendu jsou v zásadě vždy odstranitelné (doplnění odůvodnění návrhu nebo dalších podpisů), proto je ostatně nastaven proces napravení těchto vad, který by u neodstranitelných vad nepřicházel v úvahu. Oproti tomu, pokud je shledána zastupitelstvem podle § 13 odst. 1 zákona o místním referendu nepřípustnost položené otázky, jedná se z povahy věci o neodstranitelnou vadu, neboť pro jakkoliv jinak zformulovanou otázku jsou nepoužitelné podpisové listiny, které musí znění otázky obsahovat. I proto § 13 s žádným možným odstraňováním tohoto nedostatku návrhu nepočítá.

[38] Lze tak shrnout, že při přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru podle § 12 zákona o místním referendu obecní úřad zkoumá formální náležitosti návrhu podle § 10 a § 11 zákona o místním referendu a nepřísluší mu zabývat se přípustností navržené otázky. Proto ani soud v řízení o určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky [§ 91a odst. 1 písm. a) a § 57 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu], nezkoumá přípustnost navržené otázky.

[39] Krajský soud proto pochybil, pokud návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, zamítl, ačkoliv z odůvodnění usnesení jednoznačně vyplývá, že žádné nedostatky návrhu podle § 10 a § 11 zákona o místním referendu neshledal a jedinou vytýkanou vadou byla nepřípustnost navržené otázky.

[40] Ani Nejvyšší správní soud neshledal, že by návrh takové nedostatky měl. Pro stručnost lze odkázat na vypořádání provedené krajským soudem, neboť ani odpůrce netvrdí, že by závěry krajského soudu v tomto směru byly jakkoliv chybné.

[41] S ohledem na to je namístě výrok I. napadeného usnesení krajského soudu zrušit a za použití § 110 odst. 2 písm. c) s. ř. s. přímo rozhodnout, že návrh na konání místního referenda žádné nedostatky neměl.

[42] V prvé řadě se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s poukazy stěžovatele na článek 22 Listiny základních práv a svobod a na obecnou interpretační zásadu ve věcech ochrany základních práv a svobod, z čehož v hraničních případech vyplývá povinnost upřednostnit konání referenda. Omezení jeho konání je proto třeba vykládat restriktivně a naopak šířeji interpretovat možnosti pro jeho konání (viz stěžovatelem zmiňovaný nález Zcizení pozemků Bystročice a rozsudek ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 4/2012-47, č. 2760/2013 Sb. NSS, ve věci neplatnosti referenda ve Chvalovicích, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, ve věci neplatnosti referenda v Břežanech).

[43] Východiskem pro posuzování určitosti otázek pokládaných v referendu je zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2012, čj. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013 Sb. NSS, ve věci , ve kterém Nejvyšší správní soud učinil mimo jiné následující závěry: „Tak nám zabili Ferdinandareasonable person“

[44] Z judikatury Nejvyššího správního soudu také vyplývá, že při posuzování určitosti otázky položené v referendu se přihlíží k místním reáliím, a tedy srozumitelnosti otázky pro konkrétní osoby oprávněné hlasovat v referendu. Lze při tom přihlížet i k veřejné diskusi o tématu a kampani v souvislosti s referendem, jakož i dalším místním reáliím (viz např. bod [57] rozsudku ve věci , rozsudek ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 3/2012-27, ve věci , nebo bod [30] rozsudku ze dne 13. 11. 2013, čj. Ars 3/2013-29, ve věci ). Stejně formulovaná otázka tak v jednom případě s ohledem na konkrétní místní poměry může být nejednoznačná, zatímco v jiném případě tomu tak nebude.

[45] O nejednoznačnosti by se v souvislosti s nyní položenou otázkou dalo hovořit například tehdy, pokud by se v obci diskutovalo o výstavbě několika krytých bazénů s různými investory, nebo by se v místě nacházelo více krytých bazénů a byla vedena diskuse, který z nich má být zbourán, či naopak rekonstruován. Z rozsudku ve věci je ostatně namístě citovat konkrétní závěry, neboť se velmi blíží nyní posuzované věci: „“

[46] Jak bylo uvedeno shora, navržená otázka v nyní posuzované věci zněla: „“. V rozsudku Plavecký bazén Brušperk zněla položená otázka v referendu: „“. Jediným rozdílem je tak výslovné uvedení, že bazén mělo stavět město, a to, že je užito sloveso „“. Ani v jednom z uvedených znaků však soud žádný zásadní rozdíl neshledává. Vzhledem k tomu, že všem obyvatelům města Zubří musí být zřejmé, že krytý bazén v současnosti nemají, nelze opaku dosáhnout jinak, než jeho výstavbou. Pokud jde o druhý rozdíl, pak je pravda, že by zřejmě bylo přesnější, pokud by bylo specifikováno, že investorem má být město Zubří, byť případně i prostřednictvím jím ovládaných osob, nicméně i tato otázka musí být, jak vyplývá z doložených podkladů, osobám oprávněným k hlasování v místním referendu zcela zřejmá.

[47] K tomu soud uvádí, že s ohledem na specifickou povahu přezkumu rozhodnutí krajského soudu ve věci místního referenda Nejvyšší správní soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu je v době jeho rozhodování (viz body [20] až [22] rozsudku ze dne 22. 1. 2015, čj. Ars 7/2014-126, č. 3477/2016 Sb. NSS, ve věci referenda o poloze nádraží v Brně). S ohledem na to tak mohl vyjít i z dokumentů a skutečností, které neměl v době svého rozhodování k dispozici krajský soud. Navíc nelze přehlédnout, že otázka určitosti položené otázky byla krajským soudem posouzena nad rámec sporu účastníků, a proto k ní nesměřovala ani jejich argumentace. Toto posouzení Nejvyšším správním soudem je přípustné a pro účastníky není překvapivé, neboť se k této otázce oba v řízení o kasační stížnosti vyjadřovali a měli k tomu výslovně i příležitost při ústním jednání nejen v rámci provádění dokazování k této otázce (viz obdobně závěry k rušení usnesení krajského soudu z důvodu nepřezkoumatelnosti vyslovené v části III.B rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2016, čj. Ars 4/2015-45, č. 3414/2016 Sb. NSS, ve věci neplatnosti referenda k územnímu plánu obce Černolice).

[48] V prvé řadě je třeba poukázat na , které k tématu, byť s jinak položenou otázkou, proběhlo na základě rozhodnutí zastupitelstva odpůrce v červnu roku 2017. Konkrétně byla položena otázka: „“ Jak poukázal ve vyjádření ke kasační stížnosti odpůrce, oprávněným osobám byl v souvislosti s tímto referendem distribuován leták a informační materiál k projektu multifunkčního centra, ze kterých je zřejmé, že jeho velmi významnou součástí je krytý bazén, i to, že projekt multifunkčního centra v této podobě je postupně obyvatelům prezentován již od června 2015. Je taktéž zřejmé, že investorem má být odpůrce. S tímto referendem související leták odpůrce poukazuje na to, že nelze spojovat rozhodnutí o lékařském domě.

[49] Stěžovatelem zmiňovaná petice z dubna 2016 výslovně nehovoří o krytém bazénu, ale dává do protikladu na jedné straně možnost rekonstrukce a zprovoznění venkovního koupaliště a oproti tomu záměr výstavby multifunkčního centra. Je tedy zřejmé, že smyslem je zejména řešení plaveckého vyžití ve městě Zubří. Zároveň poukazuje na nekoncepčnost pro město a nereálnost investičních a provozních nákladů, tedy zjevně nákladů města jako investora. Mezi stranami není sporné, že petici podepsalo okolo 20 % obyvatel města. Obdobně je v článku v Zuberských novinách č. 1/2017 poukazováno na rozdíly mezi rekonstrukcí venkovního koupaliště a výstavbou multifunkčního centra ve spojení s nároky na rozpočet města. Výslovně je také poukazováno na nutnost postavit lékařský dům a domov pro seniory, tedy zjevně i v situaci, že by se zbytek multifunkčního centra (zejména tedy krytý bazén) nerealizoval. Článek v Zuberských novinách č. 2/2017 jasně staví do kontrapozice krytý bazén v rámci multifunkčního areálu a venkovní koupaliště, včetně poukazu na náklady spojené s výstavbou a s provozem krytého bazénu pro město. Za řešení je považováno vyhlášení referenda, kde by se rozhodovalo buď o stavbě krytého bazénu, která bude mít za následek i zbourání kuželny, nebo finančně méně náročnou rekonstrukci venkovního koupaliště, s čímž souvisí možnost stávající kuželnu ponechat. Mezi stranami není sporné, že Zuberské noviny jsou distribuovány do všech domácností v Zubří.

[50] Z odůvodnění návrhu na konání místního referenda je zcela zřejmé, že stěžovatel spojuje rozhodování v místním referendu s otázkou výstavby krytého bazénu v rámci výstavby multifunkčního centra a zároveň i obecně poukazuje na vysoké náklady spojené s provozem krytého bazénu, aniž by byl spojen s čímkoliv dalším. Výslovně upozorňuje na zásadní dopad na rozpočet města jak při výstavbě, tak při provozu krytého bazénu. Ačkoliv odůvodnění návrhu podávaného přípravným výborem se povinně nezveřejňuje na úřední desce obecního úřadu, na rozdíl od odůvodnění vyhlášení referenda přímo zastupitelstvem (viz § 14 zákona o místním referendu), lze z něj také vycházet. Jednak je možné odůvodnění přípravného výboru zveřejnit společně s usnesením o vyhlášení místního referenda zastupitelstvem podle § 13 odst. 2 zákona o místním referendu a tím jej zpřístupnit široké veřejnosti, navíc lze považovat za vysoce pravděpodobné, že shodně s odůvodněním návrhu na konání referenda bude přípravný výbor argumentovat i v kampani k referendu. Nedává tak příliš smysl odlišovat věc v rozsudku . Tam byla hodnocena platnost uvedeného referenda v souvislosti s určitostí předložené otázky mimo jiné i s ohledem na kampaň před referendem. S ohledem na nevyhlášení referenda ještě z povahy věci kampaň v užším smyslu proběhnout nemohla, nicméně i s ohledem na odůvodnění lze předpokládat, jak bude pravděpodobně vedena.

[51] Ze shora uvedeného plyne, že běžné oprávněné osobě ve městě Zubří je zřejmé, že předmětem navržené otázky je to, zda má odpůrce vybudovat v rámci plánovaného multifunkčního centra i krytý bazén, potažmo zda má vůbec budovat krytý bazén. Je zřejmé, že hlavním předmětem sporu ve městě je to, zda se má odpůrce v rámci možností snažit pouze o obnovu venkovního koupaliště (byť mu takový závazek i v případě negativní odpovědi na položenou otázku plynout nebude), nebo zda má jít ještě (či samostatně) cestou budování nového krytého bazénu, byť případně v rámci širšího záměru multifunkčního centra. Již z navržené otázky je zřejmé, že spor není primárně veden ohledně dalších uvažovaných částí multifunkčního centra (například domova pro seniory, venkovního koupaliště nebo lékařského domu), ale právě o výstavbu krytého bazénu. Případná negativní odpověď v referendu tak nijak nebude bránit odpůrci v tom, aby případně realizoval jiné části multifunkčního centra. Stejně je závěr, který soud vyvodil z písemných důkazů, vnímán i stěžovatelem, tedy iniciátorem místního referenda. Není důvod se domnívat, že by byly oprávněné osoby zmateny v tom, zda hlasují pouze o krytém bazénu, nebo o celém multifunkčním centru, jak tvrdí odpůrce, neboť v tomto směru je otázka zcela jednoznačná. Je samozřejmě možné, že ekonomickým či technickým důsledkem nemožnosti výstavby krytého bazénu bude i nemožnost realizace některých, nebo i všech dalších, součástí multifunkčního centra. To však nijak nesouvisí s neurčitostí otázky, zejména když vysvětlování důsledků rozhodnutí v referendu může být předmětem kampaně před referendem.

[52] Pro přípustnost otázky není podstatné, jestli je výstavba krytého bazénu svázána se zcela konkrétním projektem, nebo jde o obecné odmítnutí výstavby krytého bazénu. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v bodu [31] rozsudku , v referendu lze hlasovat i ohledně obecných záměrů jako je výstavba blíže nespecifikované školky, zdravotnického zařízení nebo dětského hřiště. Je tedy zřejmé, že směřuje k odmítnutí výstavby krytého bazénu jak samostatně, tak i v rámci multifunkčního centra. Na tomto závěru nic nemění poukaz krajského soudu na rozsudek . V něm Nejvyšší správní soud pouze uvedl, že jak s ohledem na zvolený název, tak i s ohledem na znalosti místních je zřejmé, že otázka pro místní se týká právě realizace projektu, na který pod uvedeným názvem obec požádala o dotaci. Tím však soud nijak nevylučoval, že by nemohlo být i o obecném záměru. To, zda bude otázka vztažena ke konkrétnímu projektu, nebo bude obecnější, je na úvaze přípravného výboru či zastupitelstva.

[53] Nelze se ztotožnit s úvahami krajského soudu, že by mělo hrát roli to, zda se jedná či nejedná o objekt běžné občanské vybavenosti. Takové kritérium v zákoně o místním referendu vůbec není obsaženo. Není důvod, proč by se obyvatelé obce nemohli například vyjádřit k výstavbě obchodu v jejich obci. V místním referendu lze obecně řešit jakékoliv otázky, které patří do samostatné působnosti obce (§ 6 zákona o místním referendu), kromě těch, které jsou zákonem výslovně z rozhodování v referendu vyloučeny (§ 7 zákona o místním referendu). Je samozřejmě obvyklé, že v referendu jsou rozhodovány pouze takové otázky, které zásadnějším způsobem ovlivňují život obce jako územní samosprávné . Nicméně je právě na tomto společenství, aby si také určilo, které otázky považuje za natolik podstatné, aby o nich hlasovalo v referendu, byť by se třeba vnějšímu pozorovateli mohlo zdát, že se jedná o otázky menší důležitosti či zcela bezvýznamné. Nad rámec nosných důvodů rozhodnutí však Nejvyšší správní soud poznamenává, že investice v řádu desítek miliónů a další miliónové náklady na její provoz u města s počtem obyvatel okolo 5 500 samozřejmě mohou zásadně ovlivnit kvalitu života obyvatel. Logickým důsledkem takové investice totiž musí být omezení jiných investic a zpravidla i úvěrové zatížení obce a s ním související omezení investic i v dalších letech.

[54] Rozhodně ani nelze souhlasit s tím, že by záporná odpověď na položenou otázku vylučovala i výstavbu bazénu realizovanou soukromým investorem na jeho pozemku, či snad dokonce i výstavbu bazénů „“. Již z položené otázky, která hovoří o bazénu v jednotném čísle, je zřejmé, že se má jednat o konkrétní jeden bazén, a tedy nikoliv o jakékoliv běžně stavěné soukromé bazény u rodinných domů na území odpůrce. Jak bylo také rozvedeno shora, ze všech dokumentů je zřejmé, že se má rozhodovat o krytém bazénu, jehož investorem a provozovatelem by byl odpůrce, potažmo jím ovládané osoby. Negativní výsledek referenda by tedy neukládal odpůrci činit úkony v samostatné působnosti proti výstavbě krytého bazénu, který by měl zájem realizovat ryze soukromý investor.

[55] Nejvyšší správní soud neshledal ani jiné důvody podle § 6, § 7 a § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, pro které by nebyla položená otázka přípustná. Odpůrce pouze tvrdí, že na otázku nelze odpovědět „“ nebo „“, nicméně to dovozuje pouze z toho, že je položená otázka neurčitá, s čímž se soud neztotožnil. Na otázku jednoznačně odpovědět lze.

[56] S ohledem na to, že Nejvyšší správní soud neshledal, že by navržená otázka byla nepřípustná, bylo namístě zrušit výrok II. usnesení krajského soudu. Nebyl také dán žádný důvod pro vrácení věci krajskému soudu, a Nejvyšší správní soud proto v souladu § 110 odst. 2 písm. c) s. ř. s. výrokem III. tohoto rozsudku zároveň vyhlásil místní o stěžovatelem navržené otázce. Výrokem IV. určil termín jeho konání v souladu s návrhem přípravného výboru na konání referenda, který má ve smyslu § 15 zákona o místním referendu přednost před ostatními možnými termíny (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014-41, ve věci referenda o zákazu provozování loterií a sázkových her ve městě Štětí).

[57] Stěžovatelův návrh, aby se Nejvyšší správní soud vyjádřil k oprávněnosti zastupitelstva vyhlásit s otázkou, která vylučuje znění otázky vyplývající z návrhu přípravného výboru, který byl podán před jednáním daného zastupitelstva, směřuje ke zcela akademickému posouzení bez jakýchkoliv dopadů na projednávanou věc. Stěžovatelem zmiňované již dne 17. 6. 2017 proběhlo a není sporu o tom, že bylo pro nízkou účast oprávněných osob neplatné. Konání referenda požadovaného stěžovatelem tak jednoznačně nebrání ani § 7 písm. h) zákona o místním referendu. V rozsudku ve věci v tomto směru Nejvyšší správní soud konstatoval: „“ Nejvyšší správní soud proto nevidí žádný důvod se i v této věci od uvedených závěrů odchýlit a poskytovat obecný výklad zákona o místním referendu bez právních účinků na nyní projednávanou věc.