Vydání 11/2009

Podstatou sporu v projednávané věci je posouzení právní otázky, zda placení nájemného z užívaného pozemku na Loretánském náměstí v Praze, který se nachází před budovou sídla stěžovatele a na němž má stěžovatel vyhrazena parkovací místa, osvobozuje stěžovatele jako nájemce od placení místního poplatku za zvláštní užívání tohoto pozemku jako veřejného prostranství, a zda uzavřením nájemní smlouvy došlo k vynětí této části pozemku z prostoru veřejného prostranství, a tím i k vyloučení aplikace zákona o místních poplatcích.

S ohledem na charakter posuzované věci Nejvyšší správní soud považoval za vhodné nejprve připomenout teoretická východiska, z nichž vycházel ve své argumentaci, spolu s právní úpravou dopadající na uvedený případ.

Podle teorie správního práva jsou veřejná prostranství jako materiální statek jedním z možných předmětů veřejného užívání, mezi něž patří zejména voda, pozemní komunikace, krajina, les, ovzduší, některé druhy energií a kmitočtové spektrum. Veřejným užíváním se rozumí užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídá jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů (Hendrych, D. a kol., , 5. vydání, Praha: C. H. Beck, 2003, s. 261 až 264). Veřejné užívání je možno dále rozlišit na obecné a zvláštní. Možnost obecného užívání vzniká přímo ze zákona, k jeho vzniku tedy není třeba žádného povolení. Obecné užívání současně nevylučuje z užívání veřejného statku ostatní uživatele, okruh uživatelů je neomezený. Jakmile užívání jakýmkoli způsobem omezí či vyloučí z užívání ostatní uživatele, je nutno na ně pohlížet jako na užívání zvláštní (nejde-li dokonce o užívání protiprávní).

Institut veřejného prostranství se po roce 1989 poprvé objevil v právní úpravě obsažené v zákoně o místních poplatcích (ve znění účinném od 1. 1. 1991), a to v souvislosti se zakotvením oprávnění obcí k vybírání místních poplatků. Z důvodu jednotnosti právní úpravy pak novela zákona o místních poplatcích č. 229/2003 Sb. s účinností od 1. 1. 2004 zrušila vlastní definici veřejného prostranství a v současnosti zákon toliko v poznámce pod čarou, která sama není závazným pravidlem pro interpretaci daného zákonného ustanovení, odkazuje na jedinou legální definici tohoto pojmu obsaženou v ustanovení § 34 zákona o obcích (obecní zřízení). Podle tohoto ustanovení jsou veřejným prostranstvím "".

K této definici uvádí odborná literatura následující: "." (Koudelka Z., Ondruš R., Průcha P., , Praha: Linde, 2002).

Podle ustanovení § 1 písm. c) zákona o místních poplatcích obce mohou za užívání veřejného prostranství vybírat poplatek. Poplatek za užívání veřejného prostranství se vybírá za jeho zvláštní užívání, kterým se rozumí provádění výkopových prací, umístění dočasných staveb a zařízení sloužících pro poskytování lunaparků a jiných obdobných atrakcí, umístění skládek, a užívání tohoto prostranství pro kulturní, sportovní a reklamní akce nebo potřeby tvorby filmových a televizních děl (§ 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích). Poplatek za užívání veřejného prostranství platí fyzické a právnické osoby, které veřejné prostranství shora uvedeným způsobem užívají. Sazba poplatku za užívání veřejného prostranství činí až 10 Kč za každý i započatý m2 užívaného veřejného prostranství a každý i započatý den. Za užívání veřejného prostranství k umístění prodejních nebo reklamních zařízení, lunaparků a jiných atrakcí může obec zvýšit sazbu až na její desetinásobek. Obec může stanovit poplatek týdenní, měsíční nebo roční paušální částkou (srovnej § 4 zákona o místních poplatcích).

Předmětem poplatku jsou tedy zvláštní způsoby užívání veřejného prostranství, které jsou zákonem stanoveny taxativním výčtem. Jiný způsob užívání veřejného prostranství nelze místním poplatkem zpoplatnit. Důvodem zpoplatnění je přitom omezení užívání daných prostor veřejností ve prospěch určitého subjektu a poplatek tak má vedle funkce fiskální spíše úlohu regulační.

Prostor, jenž splňuje zákonné znaky veřejného prostranství, je veřejným prostranstvím ze zákona (). Příslušná obecně závazná vyhláška, jíž obec zpoplatňuje užívání veřejného prostranství, pouze deklaruje již existující stav (k tomu srovnej nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02, publikovaný pod č. 211/2005 Sb.: ""). Obec je tedy při označení veřejného prostranství na svém území vázána shora citovanou zákonnou definicí veřejného prostranství obsaženou v ustanovení § 34 zákona o obcích, za zásadní lze přitom považovat, že při vymezování veřejného prostranství je nezbytné vycházet z jeho podstaty, tj. že se jedná o prostranství, jehož užívání je určeno široké veřejnosti.

Zpoplatnění zvláštního užívání se nemusí týkat všech veřejných prostranství. Je proto nutné v obecně závazné vyhlášce provést přesnou specifikaci veřejných prostranství pro zvláštní užívání dle § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích zpravidla uvedením názvu místa nebo jinou charakteristikou jeho umístění v obci, aby byla vyloučena záměna a současně nebyla narušena právní jistota občanů. K míře konkrétnosti určení míst (veřejného prostranství) se ve svých rozhodnutích vyjádřil také Ústavní soud, který z hlediska ochrany právní jistoty občanů považuje za nutné, aby "" (srovnej zejména nález Ústavního soudu ze dne 21. 9. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 50/03, publikovaný pod č. 567/2004 Sb.).

Zákon o místních poplatcích dále v žádném ze svých ustanovení nestanoví, že by veřejným prostranstvím mohly být jen pozemky ve vlastnictví státu nebo obce. Veřejným prostranstvím tak mohou být i pozemky ve vlastnictví jiných subjektů, než jsou stát nebo obec, může jít i o vlastnictví soukromé, podmínkou je jejich veřejná přístupnost bez omezení (Pelc, V., , 2. aktualizované vydání, Praha: Linde, a.s., 2004, s. 61).

Je-li pozemek splňující zákonné znaky veřejného prostranství ve vlastnictví obce a chce-li jakýkoli subjekt toto veřejné prostranství užívat způsobem, který spadá do režimu zvláštního užívání, nelze vyloučit, aby byl užíván na základě nájemní smlouvy uzavřené mezi obcí a subjektem, který má zájem tento pozemek užívat. Nájemní vztah svým charakterem spadá do roviny soukromoprávní, jedná se o závazkový právní vztah upravený občanským zákoníkem. V případě obce, která, rozhodne-li se, že pozemek pronajme na základě nájemní smlouvy, schvaluje nájemní smlouvu rada obce v samostatné působnosti [§ 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích].

Mezi účastníky řízení je v této souvislosti sporné, zda v případě uzavření nájemní smlouvy a placení sjednaného nájemného je stěžovatel jako nájemce nadále povinen hradit také místní poplatek za zvláštní užívání veřejného prostranství (zde za vyhrazení parkovacích míst před budovou sídla stěžovatele na Loretánském náměstí), či zda vznikem nájemního vztahu dochází k vynětí předmětné části pronajatého pozemku z veřejného prostranství, a tedy i k vyloučení aplikace zákona o místních poplatcích a vyhlášky hlavního města Prahy.

Při řešení této otázky se Nejvyšší správní soud ve shodě se závěry městského soudu přiklonil k výkladu, že souběh plateb nájemného a místního poplatku za užívání veřejného prostranství má své právní i faktické opodstatnění. Vycházel přitom z následujících úvah:

Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, v předmětné věci je nutno důsledně odlišovat hledisko soukromoprávní a veřejnoprávní. Nájemní smlouva a na jejím základě vzniklý nájemní vztah zakládá nájemci oprávnění pozemky užívat namísto jeho vlastníka (rovina soukromoprávní). Podstatou a důvodem platby místního poplatku za zvláštní užívání veřejného prostranství je skutečnost, že konkrétní část veřejného prostranství nelze ostatními subjekty užívat, tj. že na této části veřejného prostranství je vyloučeno jeho obecné užívání (veřejnoprávní rovina). Je-li veřejné prostranství veřejným statkem, pak poplatek za jeho zvláštní užívání představuje odvod za omezení práv ostatních uživatelů. Je tedy zřejmé, že poplatek za užívání veřejného prostranství a nájemné představují dva zcela odlišné instituty a z tohoto hlediska není možno hovořit o dvojí platbě za užívání téhož. Shodné závěry se objevují také v dřívější judikatuře správních soudů, např. v rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 9. 9. 1998, čj. 10 Ca 154/98-21, v němž tento vyslovil, že "".

Pokud tedy pozemek splňující zákonné znaky veřejného prostranství zároveň není ve vlastnictví subjektu, který jej užívá, může tomuto subjektu vyvstat povinnost platit za jeho užívání vlastníkovi nájemné, a to i v případě, že tímto vlastníkem je obec, která tak (stejně jako jakýkoli jiný vlastník) naplňuje své oprávnění vyplývající jí z vlastnického práva. Nikomu, ani obci, totiž nelze upírat možnost poskytnout vlastní věc jinému za úplatu na základě řádně uzavřené nájemní smlouvy. V opačném případě by došlo k porušení zásady rovnosti vlastnického práva. Pozemek mající charakter veřejného prostranství tak případně lze užívat i na základě uzavřené nájemní smlouvy mezi obcí jako pronajímatelem a jiným subjektem jako nájemcem, tato smlouva však nemůže mít vliv na povinnost subjektu platit místní poplatek za užívání veřejného prostranství obci.

Ke shodným závěrům dospěla i odborná literatura komentářového typu (Kadečka, S. . 1. vydání. Praha: C. H. BECK, 2005, s. 49), z níž zdejší soud považuje za vhodné ocitovat následující: ""

Uzavřením nájemní smlouvy tak pronajatý prostor neztrácí charakter veřejného prostranství, a je-li užíván zvláštním způsobem, s nímž zákon o místních poplatcích spojuje vybírání místního poplatku, byla městská část prostřednictvím svého úřadu oprávněna tento poplatek stěžovateli vyměřit. V daném případě pak platby nájemného představují příjem rozpočtu hlavního města Prahy jako vlastníka pozemku, kdežto platby místního poplatku představují příjem rozpočtu městské části, která vykonává správu místních poplatků.

Nejvyšší správní soud rovněž považuje za důležité podotknout, že při posuzování předmětné věci si byl vědom závěrů, k nimž dospěl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02, publikovaném pod č. 211/2005 Sb. V tomto rozhodnutí Ústavní soud vyjádřil, že "."

V praxi se proto v obecně závazných vyhláškách obcí objevují ustanovení, která vlastníky či spoluvlastníky pozemků částečně nebo úplně od povinnosti platit poplatek osvobozují. To je i případ vyhlášky hlavního města Prahy č. 24/2003 Sb. HMP, která v § 5 písm. c) stanoví, že poplatek se vedle osvobození vyplývajícího ze zákona neplatí "

Dle názoru zdejšího soudu však shora uvedené závěry není možno bez dalšího aplikovat také na osoby nájemců veřejného prostranství. Nájemní vztah je na rozdíl od práva vlastnického jako práva věcného závazkovým právním vztahem existujícím a zavazujícím pouze jeho smluvní strany. Jak již bylo uvedeno výše, vlastnické právo všech vlastníků (tedy i obcí) má stejný zákonný obsah a ochranu. Vlastnické právo je ovládáno zásadou rovnosti - má stejnou ochranu a stejné ústavní, resp. zákonné záruky. Ani obci tak nelze upírat možnost poskytnout vlastní věc někomu za úplatu. Bude-li ovšem veřejné prostranství nájemcem užíváno zvláštním způsobem, kdy dojde k omezení či vyloučení jeho obecného užívání ostatními subjekty, pak užívání pozemku na základě nájemní smlouvy bude bez vlivu na povinnost subjektu platit vedle nájemného také místní poplatek.