3508/2017
Místní poplatky: poplatek za užívání veřejného prostranství; územní samospráva: hospodaření s majetkem obce; vystupování obce v soukromoprávních vztazích
Místní poplatky: poplatek za užívání veřejného prostranství
Územní samospráva: hospodaření s majetkem obce; vystupování obce v soukromoprávních vztazích
k § 1903 a násl. občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.)
k zákonu č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích
Uzavřením soukromoprávní dohody o narovnání (§ 1903 a násl. občanského zákoníku z roku 2012) mezi obcí na straně jedné a soukromou osobou, která by měla platit poplatek za využití veřejného prostranství podle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, na straně druhé nelze „překvalifikovat“ soukromoprávní plnění této soukromé osoby obci (zde nájem za pozemek mající charakter veřejného prostranství, který je ve vlastnictví obce) na plnění veřejnoprávní a fakticky započíst stávající plnění soukromoprávní na plnění veřejnoprávní. Takovou dohodou o narovnání by bylo možno vyjasnit a nově ujednat závazek toliko soukromoprávní.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2016, čj. 2 Afs 102/2016-43)
Prejudikatura:
č. 1934/2009 Sb. NSS.Věc:
Městys Vojnův Městec proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o odvod za porušení rozpočtové kázně, o kasační stížnosti žalobce.Na základě výsledků daňové kontroly vyměřil Finanční úřad pro Kraj Vysočina (správce daně) žalobci rozhodnutím ze dne 23. 8. 2013 odvod za porušení rozpočtové kázně dle § 44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (dále jen „rozpočtová pravidla“), ve výši 7 363 388 Kč. Správce daně zjistil, že žalobce obdržel na základě Smlouvy o pronájmu uzavřené se společností Zvánovec a. s, zhotovitelem dotovaného projektu
„Splašková kanalizace pro obec Vojnův Městec včetně ČOV 800 EO“
částku ve výši 9 203 995 Kč za pronájem pozemků a kanceláře. Podle správce daně tento příjem vznikl v přímé souvislosti s realizací dotovaného projektu, což vedlo v konečném důsledku ke snížení celkových nákladů vykázaných příjemcem dotace
na realizaci dotovaného projektu. Žalobce však o tom v rámci finančního vypořádání poskytnuté dotace
i v závěrečném vyhodnocení dotované akce poskytovatele, Ministerstvo zemědělství, neinformoval. Tím, že žalobce deklaroval v rámci finančního vypořádání vztahů se státním rozpočtem a dále v závěrečném vyúčtování vyšší náklady, než mu ve skutečnosti vznikly, čerpal o 7 363 388 Kč vyšší dotaci, než na jakou měl nárok.Žalovaný odvolání žalobce zamítl rozhodnutím ze dne 10. 4. 2014 a potvrdil závěr správce daně o tom, že žalobce porušil rozpočtovou kázeň, jelikož nevrátil poskytovateli neoprávněně čerpané prostředky ve výši 7 363 388 Kč.
Žalobu proti tomuto rozhodnutí zamítl Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 7. 4. 2016, čj. 62 Af 45/2014-103. Krajský soud vyslovil, že žalovaný podrobně a vyčerpávajícím způsobem přezkoumal úvahu správce daně o povaze smlouvy o pronájmu, na základě které vznikl žalobci předmětný příjem, a potvrdil, že měla souvislost s dotovaným projektem. Krajský soud se ztotožnil se závěry správních orgánů ohledně smlouvy jakožto právního titulu, jenž byl důvodem pro platbu nájemného žalobci - smlouva o pronájmu byla dvoustranným soukromoprávním úkonem. Krajský soud odmítl konstrukci žalobce, že se mělo jednat o
„úkon nevědomě simulovaný, tedy předstíraný, který měl ‚zakrýt‘ jeho skutečný účel“,
jímž podle žalobce byla platba místního poplatku za užívání veřejného prostranství. Tento závěr je podpořen skutečností, že smlouvu o pronájmu schválila rada obce a úhrada nájmu byla prováděna měsíčně na základě faktur. Krajský soud svou úvahu podložil rovněž odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2007, čj. 1 Afs 73/2004-89, č. 1934/2009 Sb. NSS, které uvádí, že požadavek na správce daně obsažený v § 8 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, nemůže dopadat na případy, kdy projev a vůle jsou ve shodě, tedy na případy, kdy účastníci mají skutečný zájem učinit právní úkon, činí tak však z důvodu obcházení zákona, a tím spíše nemůže dopadat na situace, kdy si ani nejsou vědomi, že „simulují“.
Krajský soud shrnul, že pokud žalobce tvrdí, že jako obec neznalá práva uzavřel smlouvu o nájmu pozemků, což právní řád nevylučuje, namísto výběru místního poplatku, lze pouze odkázat na zásadu ignorantia legis
non
excusat.Žalovaný dle krajského soudu dostatečně zdůvodnil, proč se správce daně podrobněji nezabýval dle žalobce sporným rozsahem využívání pronajatých pozemků pro účely dotovaného projektu. Smlouva o pronájmu příslušných pozemků však jiné využití pozemků než na dotovanou akci nepřipouštěla a žalobce nepředložil žádné důkazní prostředky, které by dokládaly změnu předmětu nájmu.
Krajský soud potvrdil závěr správních orgánů, že vznikem předmětného příjmu 9 203 995 Kč za pronájem došlo ke snížení celkových nákladů na realizaci projektu. Žalobce obdržel příjem v přímé souvislosti s realizací dotované akce na základě smlouvy o pronájmu, který však nevyčíslil a nezohlednil v rámci závěrečného vyúčtování akce. Proto byl povinen vrátit rozdíl mezi touto částkou a uvolněnou dotací (tj. 7 363 388 Kč), neboť na ni na základě pravidel pro poskytování a čerpání státní finanční podpory neměl nárok.
Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku žalobce, že správce daně neunesl své důkazní břemeno v řízení o odvodu za porušení dotační kázně. Konstatoval, že na toto řízení dopadá daňový řád, a porušitel rozpočtové kázně v něm má postavení daňového subjektu. Výše odvodu se opírá o zjištění výše neoprávněně použitých nebo zadržených prostředků. Krajský soud vyslovil, že o povaze smlouvy o pronájmu nebylo pochyb a jednalo se jednoznačně o soukromoprávní smlouvu s účelem pronájmu. Nebylo tedy důvodu, aby se správce daně ve smyslu § 8 odst. 3 daňového řádu zabýval tím, zda na příjem žalobce z pronájmu má nahlížet jako na místní poplatek za užívání veřejného prostranství.
Žalobce (stěžovatel) proti tomuto rozsudku podal kasační stížnost, v níž zpochybnil závěr krajského soudu, že se žalovaný dostatečně vypořádal s námitkami stěžovatele ohledně právní povahy příjmu ve výši 9 203 995 Kč. Uvedl, že žalovaný i krajský soud měli vycházet ze skutečného obsahu úkonu, jímž byl dle tvrzení stěžovatele výběr místního poplatku. Krajský soud se tak měl dle stěžovatele zabývat tím, zda uzavření smlouvy nebylo právním jednáním simulovaným v právním omylu, který zastřel jeho skutečný charakter veřejnoprávního aktu, konkrétně rozhodnutí o místním poplatku, které žalobce v právním omylu nesprávně zpracoval. Stěžovatel též dodal, že předmětný příjem neměl přímou vazbu na stanovení celkového procentního podílu státní
dotace
.Krajský soud se dle stěžovatele rovněž nevypořádal s námitkou, že stěžovatel posuzoval žádost zhotovitele o užívání předmětného veřejného prostranství bez ohledu na jakoukoliv možnou budoucí souvislost se sledovaným projektem a jednalo se z jeho pohledu o účelné využití obecního pozemku.
Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil se závěry v napadeném rozsudku. Vyslovil, že se dle jeho názoru krajský soud v předmětném rozsudku s žalobními námitkami vypořádal řádně a své právní závěry řádně zdůvodnil, přičemž vycházel z objektivně zjištěného a prokázaného skutkového stavu, který vyplývá z předloženého spisového materiálu. Žalovaný konstatoval, že odvod za porušení rozpočtové kázně byl předepsán z důvodu, že stěžovatel nezahrnul příjem z pronájmu do nákladů projektu, čímž navýšil cenu dotovaného díla, a porušil tak podmínku rozhodnutí o dotaci, že z poskytnutých prostředků nebude financováno více než 80 % ceny díla. Nezahrnutím daného příjmu získal stěžovatel vyšší dotaci, než na kterou měl nárok, rozdíl se proto stal neoprávněně zadrženými finančními prostředky, které byl povinen odvést do státního rozpočtu. Žalovaný zdůraznil, že dle § 44a odst. 9 rozpočtových pravidel je správa odvodů za porušení rozpočtové kázně prováděna dle daňového řádu a porušitel má postavení daňového subjektu. Na dokazování proto dopadá úprava § 92 odst. 3 až 5 daňového řádu, kde je vymezeno, která strana nese důkazní břemeno v konkrétních situacích, přičemž dle žalovaného toto ustanovení nebylo ze strany správních orgánů porušeno. Dle názoru žalovaného není pochyb o uzavření smlouvy z pronájmu, z jejíhož titulu obdržel stěžovatel platby nájemného.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [23] Namítl-li stěžovatel, že se žalovaný nedostatečně vypořádal s námitkami stěžovatele ohledně právní povahy příjmu ve výši 9 203 995 Kč od společnosti Zvánovec a.s., přičemž měl vycházet ze skutečného obsahu úkonu, jímž byl dle tvrzení stěžovatele výběr místního poplatku, pak tuto námitku shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou. Ze správního spisu vyplývá, že uvedený příjem obdržel stěžovatel na základě Smlouvy o pronájmu na stavební zakázku, evidenční číslo zakázky 208 671 (čl. 31 správního spisu v prvním stupni). Tuto smlouvu uzavřel stěžovatel se zhotovitelem dotované stavby (společností Zvánovec a.s.). Za stěžovatele je podepsána tehdejším starostou a za zhotovitele předsedou představenstva. Z obsahu této smlouvy vyplývá, že jejím předmětem byl pronájem pozemků p. č. 133/1, 47/1, 14/1, 1542/6, 841/1 a 158 pro zařízení staveniště na akci
„Splašková kanalizace pro obec Vojnův Městec, včetně ČOV 800 EO“
a dále pronájem kanceláře v prostoru domu městyse Vojnův Městec č. p. 27, přičemž cena za pronájem byla v bodu 4 smlouvy sjednána podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, v celkové výši 9 203 995 Kč a byla dle článku 5 smlouvy placena na účet stěžovatele měsíčně na základě faktur vystavených stěžovatelem jako pronajímatelem. Tato smlouva byla podle bodu 14 Zprávy o investičních akcích městyse Vojnův Městec projednána a odsouhlasena 10. 2. 2009 radními úřadu městyse Vojnův Městec. V zápisu ze zasedání rady městyse Vojnův Městec je daná smlouva jednoznačně charakterizována jako smlouva na pronájem pozemků pro zařízení staveniště na akci Splašková kanalizace pro městys Vojnův Městec včetně ČOV 800 EO a kanceláře v prostorách domu č. p. 27 (zpráva o daňové kontrole ze dne 14. 8. 2013). Stěžovatel daný příjem dle žalovaného přiznal rovněž v daňovém přiznání k dani z příjmů právnických osob za rok 2009 a 2010, což stěžovatel nerozporoval.[24] Z výše uvedeného je zřejmé, že popsané právní jednání, které založilo důvod pro platbu nájemného stěžovateli podle jím vystavených faktur, bylo smlouvou o pronájmu jako dvoustranným soukromoprávním úkonem. Pozdější tvrzení stěžovatele o odlišném charakteru daného úkonu nemůže mít na jeho povahu v době vzniku vliv. V žádném případě se proto nemohlo jednat o
„právní úkon simulovaný v právním omylu zastírajícím jeho skutečný charakter“.
Krajský soud tak v napadeném rozsudku správně vyhodnotil, že „[t]ak jako v intencích citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (čj. 1 Afs 73/2004-89) nemůže požadavek na správce daně obsažený nyní v § 8 odst. 3 daňového řádu dopadat na případy, kdy projev a vůle jsou ve shodě, tedy na případy, kdy účastníci mají skutečný zájem učinit právní úkon, činí tak však z důvodu obcházení zákona, tím spíše nemůže dopadat na situace, kdy si ani nejsou vědomi, že ‚simulují‘, jak konstruuje žalobce, respektive kdy by zvolenou vzájemnou úpravu soukromoprávních vztahů zpětně z jakýchkoli důvodů změnili. Snaží-li se tedy zpětně žalobce své pochybení, že danou částku nezohlednil při vyúčtování nákladů dotované akce, zhojit ať už tvrzením neplatnosti nájemní smlouvy či konstrukcí, že se ‚ve skutečnosti‘ jednalo o poplatek za užívání veřejného prostranství, nemůže tato jeho argumentace na zjištěném skutkovém stavu již dodatečně nic změnit.“
[25] Pro upřesnění je rovněž možné upozornit na skutečnost, že předmětná smlouva byla nadepsána jako
„smlouva o pronájmu uzavřená ve smyslu § 536 až § 565 a následujícího obchodního zákoníku č. 513/1991 Sb., v souladu se zněním pozdějších novel“,
přičemž citovaná ustanovení obchodního zákoníku obsahovala úpravu smlouvy o dílo, nikoli smlouvy o pronájmu. Správce daně však přes toto pochybení posuzoval dotčenou smlouvu v souladu s § 8 odst. 3 daňového řádu dle jejího skutečného obsahu, tj. jako smlouvu o pronájmu.[26] Nejvyšší správní soud se též zabýval námitkou stěžovatele, že motivací zvolené formy smlouvy o pronájmu byla snaha o prominutí části místního poplatku, neboť jeho plnou výši považoval stěžovatel v daném případě za nepřiměřeně vysokou, ve spojení s tím, že osoby jednající na straně stěžovatele neměly právní vzdělání a pouze špatně zvolily právní formu prominutí.
[27] Poplatek za využití veřejného prostranství je místním poplatkem dle zákona o místních poplatcích. Stanovování a vybírání místních poplatků patří do působnosti obce (§ 14 odst. 1 zákona o místních poplatcích), která prostřednicím obecního úřadu vykonávajícího řízení o poplatcích (§ 14 odst. 3 téhož zákona) vystupuje jako správní orgán, jehož povinností je zákonný postup (§ 2 odst. 1 správního řádu). Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 16. 7. 2009, čj. 9 Afs 86/2008-89, č. 1934/2009 Sb. NSS:
„Podstatou a důvodem platby místního poplatku za zvláštní užívání veřejného prostranství je skutečnost, že konkrétní část veřejného prostranství nelze ostatními subjekty užívat, tj. že na této části veřejného prostranství je vyloučeno jeho obecné užívání (veřejnoprávní rovina). Je-li veřejné prostranství veřejným statkem, pak poplatek za jeho zvláštní užívání představuje odvod za omezení práv ostatních uživatelů.“
Nájemní smlouva oproti tomu „zakládá nájemci oprávnění pozemky užívat namísto jeho vlastníka (rovina soukromoprávní)“.
Nejvyšší správní soud proto v citovaném rozsudku uzavřel, že poplatek za užívání veřejného prostranství a nájemné představují dva zcela odlišné instituty a z tohoto hlediska není možno hovořit o dvojí platbě za užívání téhož, jednotlivé platby pak lze označit za na sobě nezávislé. K zákonnosti postupu obce je možno citovat závěry odborné literatury komentářového typu (Kadečka, S. Zákon o místních poplatcích a předpisy související. Komentář.
1. vyd. Praha: C. H. BECK, 2005, s. 49): „Obec si pak musí být vědoma jiného právního režimu pro výběr místního poplatku jako veřejné dávky v řízení podle zákona o správě daní a poplatků (resp. daňového řádu) a režimu výběru nájmu jako soukromoprávní platby s možností vymáhání při neplacení jen občanskoprávní žalobou u soudu.“
Nelze proto namítat neodbornost osob jednajících jménem obce, do jejíž působnosti správa i výběr místních poplatků spadá.[28] Stěžovatel dále rozporoval odmítnutí jím předkládaných důkazů ze strany krajského soudu jako nesprávné a nesrozumitelné. Krajský soud dle jeho názoru neuvedl žádný
relevantní
důvod pro odmítnutí výše uvedených důkazů. V souladu s § 52 s. ř. s. „[s]oud rozhodne, které z navržených důkazů provede“,
přičemž může provést i důkazy jiné. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s právním názorem krajského soudu, který vyslovil, že považuje hodnocení skutkového stavu provedené správcem daně a žalovaným za zcela správné a že další dokazování k podpoře stěžovatelovy konstrukce nemůže na skutkovém stavu zjištěném správcem daně nic změnit. Cílem stěžovatele bylo prostřednictvím navrhovaných důkazů prokázat, že předmětný právní úkon, zakládající důvod pro plnění od zhotovitele v celkové výši 9 203 995 Kč, byl vyměřením místního poplatku, pročež předkládal především dohodu o narovnání ze dne 20. 5. 2014, kterou tvrdil možnost změny původní smlouvy o pronájmu vyhodnocené správními orgány jako soukromoprávní úkon. Na tomto místě je důležité vzít do úvahy datum uzavření prezentované dohody o narovnání, tj. 20. 5. 2014. Je nutné konstatovat, že smlouvu o pronájmu jako soukromoprávní úkon lze z vůle jejích stran prostřednictvím narovnání „nahradit novým závazkem i tak, že si strany ujednáním upraví práva a povinnosti mezi nimi dosud sporné nebo pochybné“
(§ 1903 a násl. občanského zákoníku z roku 2012). Institutu narovnání však v uvedeném případě bylo možno využít pouze do okamžiku povinnosti vyúčtování, resp. vzniku povinnosti vrátit neoprávněně zadržený obnos do státního rozpočtu, tj. do 15. 2. 2011. Pozdější snahy o změnu povahy právního úkonu lze z pohledu jeho charakteru v době od jeho vzniku do doby vzniku povinnosti vyúčtovat neoprávněně zadržené prostředky získané z jeho titulu považovat za právně bezvýznamné, krajský soud k nim tedy správně nepřihlížel. Navíc obecně vzato ani není možné uzavřením soukromoprávní dohody o narovnání „překvalifikovat“
soukromoprávní plnění na plnění veřejnoprávní a fakticky započíst stávající plnění soukromoprávní na plnění veřejnoprávní. Narovnáním by bylo možné pouze vyjasnit a nově ujednat soukromoprávní vztahy v rámci sféry soukromého práva (zde např. ujednat, že pozemky se poskytnou zhotoviteli stavební zakázky bezúplatně - samozřejmě s výhradou, že takový postup by připouštěly právní předpisy upravující hospodaření s majetkem obcí). Veřejnoprávní povinnosti zhotovitele musí být pak stanoveny orgánem nadaným k tomu příslušnou pravomocí a způsobem předvídaným veřejným právem. Vyměřit poplatek za zábor veřejného prostranství (a případně jej zcela či zčásti prominout, a to jen z důvodů, s nimiž příslušná veřejnoprávní úprava počítá) je tedy třeba nezávisle na obsahu a povaze soukromoprávních ujednání.[29] Stěžovatel rovněž namítl nepřezkoumávání rozsahu využití předmětných pozemků pro dotovanou akci. V této souvislosti je nutno připomenout, že smlouva o pronájmu příslušných pozemků jejich jiné využití než na akci
„Splašková kanalizace Vojnův Městec včetně ČOV“
nepřipouštěla, přičemž stěžovatel k ní nepředložil žádný dodatek ke smlouvě či jiný důkazní prostředek, který by upravoval předmět nájmu. Cena nájmu byla ve smlouvě stanovena paušálně. Z těchto podkladů jednoznačně vyplývá využití daných pozemků pouze pro dotovanou akci. Co se týče možnosti dokazování opaku, povinnost prokazovat spočívala v uvedeném případě na stěžovateli. Řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně v souladu s § 44a odst. 9 rozpočtových pravidel (ve znění účinném v rozhodné době, nyní § 44a odst. 11) podléhá úpravě obsažené v daňovém řádu, kdy porušitel má postavení daňového subjektu. Na dokazování se tak použijí ustanovení § 92 odst. 3 až 5 daňového řádu, podle nichž má stěžovatel povinnost tvrdit rozhodné skutečnosti (zde skutečnosti rozhodné pro to, na jakou částku z titulu dotace
má právo) a prokazovat svá tvrzení.[30] V této souvislosti lze citovat rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2015, čj. 4 Afs 91/2015-28:
„K aplikaci § 92 odst. 5 písm. d) daňového řádu, jež stanoví, že
‚[s]právce daně prokazuje skutečnosti rozhodné pro posouzení skutečného obsahu právního jednání nebo jiné skutečnosti‘, [...] nutno podotknout, že tato přichází v úvahu až za situace, kdy daňový subjekt po přenesení důkazního břemene zpět na něj jednoznačně prokáže, že sporný deklarovaný výdaj skutečně nastal. V opačném případě se má za to, že daňový subjekt důkazní břemeno ve smyslu § 92 odst. 3 a 4 daňového řádu neunesl, a správce daně tak není nadále povinen prokazovat výše zmíněné skutečnosti ve smyslu § 92 odst. 5 písm. d) daňového řádu (obdobně viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2013, čj. 7 Afs 47/2013-30, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2015, čj. 3 Afs 23/2014-38). Nejvyšší správní soud proto neshledal důvodnou ani námitku [...], že správce daně a potažmo krajský soud nebraly v úvahu skutečný obsah právního jednání, který byl zastřen stavem formálně právním. Jak vyplývá ze shora uvedeného, za okolností posuzovaného případu nebyl správce daně povinen prokazovat skutečnosti pro posouzení skutečného obsahu právního jednání.“
[31] S ohledem na to, že stěžovatel žádné důkazy k podložení své argumentace nenabídl, lze hodnocení správními orgány i soudem považovat na správné. Uvedenou námitku stěžovatele tak Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako nedůvodnou. (...)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.