Vydání 7-8/2012

(...)

[8] Při přezkoumávání napadeného rozsudku zjistil rozhodující třetí senát, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu byly vysloveny rozdílné právní názory týkající se otázky, zda je správní orgán povinen posoudit důvody pro udělení doplňkové ochrany a odůvodnit v tomto směru své rozhodnutí i tehdy, rozhodl-li podle § 25 písm. i) ve spojení s § 10a písm. e) zákona o azylu o zastavení správního řízení.

[9] V rozsudku ze dne 25. 3. 2010, čj. 5 Azs 4/2010-122, vyslovil pátý senát názor, že „[k][...] “. Shodný právní názor vyslovil pátý senát i v usnesení ze dne 7. 5. 2010, čj. 5 Azs 8/2010- 43, v němž uvedl, že „[p]“. Tento právní názor zaujal také třetí senát v usnesení ze dne 22. 9. 2010, čj. 3 Azs 29/2010-63.

[10] Naproti tomu čtvrtý senát dospěl k závěru, že správní orgán je povinen zabývat se (ne)udělením doplňkové ochrany v odůvodnění svého rozhodnutí i v případě, že rozhoduje o zastavení řízení, obdobně jako je tomu v případě, je-li žádost zamítnuta jako zjevně nedůvodná. V rozsudku ze dne 23. 6. 2010, čj. 4 Azs 16/2010-47, výslovně uvedl: „[Z][...] [S] .“ Ke stejnému závěru, byť s odlišnou argumentací, dospěl také druhý senát v rozsudku ze dne 17. 9. 2010, čj. 2 Azs 14/2010-92. Názor, že správní orgán v případě zastavení řízení podle § 25 písm. i) zákona o azylu nezkoumá podmínky pro udělení doplňkové ochrany (který v dané věci zaujal krajský soud), označil za nepřípustně zjednodušující, protože přehlíží aplikační přednost mezinárodního závazku České republiky vyplývajícího z čl. 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), před vnitrostátní úpravou. Zásada se musí uplatnit při jakémkoli rozhodování ve věcech mezinárodní ochrany, tedy i tehdy, je-li takové řízení zastaveno z důvodů uvedených v § 25 zákona o azylu. I za situace, kdy je opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany nepřípustná, pokud jde o důvody azylové, neznamená to, že nemají být posuzovány také možné důvody doplňkové ochrany, protože § 10a písm. e) zákona o azylu zcela jasně hovoří o žádosti o mezinárodní ochranu, která v sobě zahrnuje nejen azyl, ale i doplňkovou ochranu.

[11] Třetí senát proto usnesením ze dne 14. 4. 2011, čj. 3 Azs 6/2011-89, předložil podle § 17 odst. 1 s. ř. s. věc k rozhodnutí rozšířenému senátu s tím, že setrvává na svém názoru vysloveném v usnesení ze dne 22. 9. 2010, čj. 3 Azs 29/2010-63, nicméně nemůže shodně rozhodnout proto, že zde existují rozhodnutí, v nichž byl vysloven opačný právní názor.

[12] Z výše uvedeného je zřejmé, že v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu došlo k odlišnému posouzení téže právní otázky. Rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu je situací předvídanou v § 17 odst. 1 s. ř. s.

[13] Nejprve se rozšířený senát zabýval přijatelností podané kasační stížnosti. Podle § 104a odst. 1 s. ř. s. nemůže být kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany odmítnuta pro nepřijatelnost pouze tehdy, přesahuje-li svým významem podstatně vlastní zájmy stěžovatele. Při posouzení přijatelnosti podané kasační stížnosti vycházel Nejvyšší správní soud ze své konstantní judikatury, zejména z rozsudku ze dne 26. 4. 2006, čj. 1 Azs 13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS.

[14] Přesahem vlastních zájmů stěžovatele, který ve věcech mezinárodní ochrany jedině vede k meritornímu projednání kasační stížnosti, je jen natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je, kromě ochrany veřejného subjektivního práva jednotlivce, nezbytné vyslovit právní názor k určitému typu případů či právních otázek. O přijatelnou kasační stížnost se může jednat mimo jiné v případě, že kasační stížnost se týká právní otázky, která je dosavadní judikaturou řešena rozdílně. Taková situace v daném případě nastala.

[15] Při meritorním posouzení sporné právní otázky vycházel rozšířený senát z následujících úvah.

[16] Od účinnosti zákona č. 165/2006 Sb., kterým byl od 1. 9. 2006 změněn zákon o azylu, rozlišuje zákon důvody pro udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu (§ 12 až § 14) a ve formě doplňkové ochrany (§ 14a, § 14b). Obě tyto formy se liší jen hmotněprávními podmínkami, ale procesní režim mají stejný. V řízení o udělení mezinárodní ochrany je tedy třeba posuzovat obě formy odděleně. Nejdříve, zda je splněn některý z důvodů pro udělení azylu a není-li shledán, je poté třeba stejným způsobem posuzovat důvody pro udělení doplňkové ochrany.

[17] Podle současné právní úpravy může cizinec opakovaně učinit prohlášení o mezinárodní ochraně (až na zákonné výjimky) a následně podat z výše uvedených důvodů novou žádost o udělení mezinárodní ochrany bez jakéhokoliv časového limitu. Opakovaná žádost je však podle § 10a písm. e) zákona o azylu nepřípustná, neuvádí-li v ní žadatel nové skutečnosti nebo zjištění, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně ukončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany. Řízení o nepřípustné žádosti se podle § 25 písm. i) zákona o azylu zastaví.

[18] Správní orgán v průběhu řízení o opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany musí v souladu s § 10a písm. e) zákona o azylu zkoumat, zda žadatel neuvedl nové skutečnosti nebo zjištění týkající se důvodů pro udělení azylu nebo důvodů pro udělení doplňkové ochrany, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně skončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany. To tedy znamená, že přípustnost opakované žádosti je třeba posuzovat jak z pohledu možných nových skutečností a zjištění pro udělení azylu, tak z pohledu možných nových skutečností a zjištění pro udělení doplňkové ochrany. Přitom i opakovaná žádost, která formálně neuvádí nové skutečnosti či zjištění pro udělení azylu ani doplňkové ochrany, nemůže být podle názoru rozšířeného senátu považována za žádost shodnou, a tudíž nepřípustnou, jestliže se od předcházejícího pravomocného rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany zásadním způsobem změnila situace v zemi původu a tato změna by mohla zakládat opodstatněnost nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany.

[19] Odůvodnění správního rozhodnutí o zastavení řízení pro nepřípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany proto musí vždy obsahovat zdůvodněný závěr správního orgánu o tom, že 1) žadatel v opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany neuvádí žádné nové skutečnosti či zjištění z hlediska azylu nebo doplňkové ochrany, resp. 2) pokud takové skutečnosti či zjištění uvádí, pak pouze takové, které mohl uplatnit již v předchozí žádosti, a 3) že nedošlo k takové zásadní změně situace v zemi původu, která by mohla zakládat opodstatněnost nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Správnost těchto závěrů správního orgánu podléhá v plném rozsahu kognici správních soudů v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o zastavení řízení pro nepřípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany.

[20] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že správní orgán je povinen zkoumat v průběhu řízení o opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany v souladu s § 10a písm. e) zákona o azylu, zda žadatel neuvedl nové skutečnosti nebo zjištění týkající se důvodů pro udělení azylu nebo důvodů pro udělení doplňkové ochrany, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně skončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany. Přípustnost opakované žádosti je tak třeba posuzovat z pohledu možných nových skutečností a zjištění jak pro udělení azylu, tak udělení doplňkové ochrany.

[21] Obsahuje-li opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany takové nové skutečnosti nebo zjištění, je správní orgán povinen hodnotit takovou žádost jako přípustnou a meritorně o ní rozhodnout. V opačném případě řízení o nepřípustné žádosti podle § 25 písm. i) zákona o azylu zastaví. Zastavuje-li správní orgán řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, nemůže zároveň o věci samé, tedy o mezinárodní ochraně (tzn. ani o azylu, ani o doplňkové ochraně), rozhodovat.

[22] V řízení o kasační stížnosti proti rozsudku městského soudu o zamítnutí žaloby zkoumá Nejvyšší správní soud pouze správnost posouzení sporné právní otázky městským soudem, zda správní orgán je povinen zabývat se udělením mezinárodní ochrany a odůvodnit své rozhodnutí v tomto směru i v případě, rozhoduje-li podle § 25 písm. i) ve spojení s § 10a písm. e) zákona o azylu. Protože v řízení před rozšířeným senátem byla sporná věc sama, je namístě, aby v takovém případě dle § 71 odst. 2 písm. a) Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl rozšířený senát o kasační stížnosti rozsudkem.