Vydání 11/2009

(...) Lze tedy shrnout, že otec a bratr nezletilé stěžovatelky v řízení o udělení mezinárodní ochrany, jakož i v následném řízení před krajským soudem, resp. Nejvyšším správním soudem, úspěšní nebyli, zatímco v případě matky se - na základě rozhodnutí krajského soudu - stala její žádost o udělení mezinárodní ochrany předmětem opakovaného posuzování ze strany správního orgánu a právě z této skutečnosti stěžovatelka dovozuje, že stejně tak tomu mělo být i v jejím případě, tj. že rozhodnutí správního orgánu o její žádosti měl krajský soud zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení. Argumentuje přitom tím, že spadá do personálního rozsahu Úmluvy, podle níž je nutno sledovat nejlepší zájem dítěte, jenž měl být v daném případě zohledněn, neboť důsledkem zamítavého rozsudku krajského soudu je nutnost vycestovat z území České republiky, ačkoli řízení ve věci její matky dosud nebylo ukončeno. To znamená, že by došlo k nucenému oddělení nezletilé stěžovatelky od její matky, které v daném případě nenastalo jen díky tomu, že stěžovatelka podala kasační stížnost, což jí garantuje další pobyt na území České republiky - na základě víza za účelem strpění pobytu (§ 78b zákona o azylu) - po dobu řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem. (...)

Předložená kasační stížnost tak Nejvyššímu správnímu soudu předestírá k rozhodnutí otázku přednostní aplikace Úmluvy o právech dítěte, na jejímž základě stěžovatelka volá po naplnění nejlepšího zájmu dítěte, jakož i zásady jednoty rodiny, a požaduje zrušení napadeného rozhodnutí krajského soudu, které s danou zásadou dle jejího názoru nekonvenuje a zjevně není v nejlepším zájmu dítěte, neboť v důsledku tohoto rozhodnutí hrozí, že se nezletilá bude muset sama bez doprovodu rodičů vrátit do Sýrie.

V této souvislosti Nejvyšší správní soud předesílá, že žádosti o udělení mezinárodní ochrany jsou v případě rodinných příslušníků zpravidla vzájemně provázané a dotýkají se rodiny jako celku. Postavení dítěte žádajícího o mezinárodní ochranu se přitom ve většině případů odvíjí od postavení rodičů žádajících o udělení mezinárodní ochrany. V případě stěžovatelky, která se narodila na území České republiky a důvody své žádosti o mezinárodní ochranu odvozovala od důvodů svých rodičů, kterým byly žádosti o azyl příslušnými správními orgány zamítnuty, tak bylo na místě i v jejím případě legitimně očekávat zamítavé rozhodnutí správního orgánu. K tomu také poměrně rychle po podání žádosti stěžovatelky došlo (dne 10. 7. 2007) a z tohoto pohledu je nutné vnímat přezkum krajského soudu, který byl výše uvedenými skutečnosti zásadně limitován.

Správní soudnictví je formou soudní kontroly veřejné správy. Krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumává napadené rozhodnutí správního orgánu, přičemž však svou činností nenahrazuje prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy. Soudní přezkum správních rozhodnutí je koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivních veřejných práv, který při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Jedná se totiž o kasační kontrolu správního rozhodnutí soudem, a proto je pro soud rozhodující objektivně existující skutkový a právní stav v době vydání napadeného rozhodnutí. Vycházeje z této procesní zásady, která je pro český model správního soudnictví, založený na retrospektivnosti náhledu na předchozí správní řízení, určující, proto Nejvyšší správní soud sdílí postup krajského soudu, který napadené rozhodnutí nezrušil a nevrátil zpět správnímu orgánu s poukazem na (novou) skutečnost spočívající v tom, že na základě žaloby již bylo takto zrušeno rozhodnutí správního orgánu ve věci matky stěžovatelky, jejíž případ byl vrácen danému správnímu orgánu k dalšímu řízení.

Skutečnost, že matka stěžovatelky se svojí žalobou u krajského soudu uspěla a správní orgán je ve vztahu k její žádosti o mezinárodní ochranu povinen pokračovat v řízení (v intencích zrušovacího rozsudku), totiž z hlediska přezkumu prováděného krajským soudem nemůže sama o sobě obstát a nelze ji považovat za důvod pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí správního orgánu o neudělení mezinárodní ochrany rovněž v případě stěžovatelky. Teprve byla-li by matka nezletilé stěžovatelky v dalším řízení před správním orgánem úspěšná, tj. bylo-li by shledáno, že je v zemi původu pronásledována, resp. byl-li by shledán její odůvodněný strach z pronásledování v zemi původu nebo hrozba nebezpeční vážné újmy, mohla by v novém řízení o udělení mezinárodní ochrany uspět i její nezletilá dcera.

Ostatně v tomto smyslu jsou také koncipovány obě formy mezinárodní ochrany, a sice azyl za účelem sloučení rodiny (§ 13 zákona o azylu) a doplňková ochrana za účelem sloučení rodiny (§ 14b zákona o azylu), dle kterých se rodinnému příslušníkovi azylanta, jemuž byl udělen azyl podle § 12 nebo § 14 zákona o azylu, resp. rodinnému příslušníkovi osoby požívající doplňkové ochrany v případě hodném zvláštního zřetele, udělí azyl, resp. doplňková ochrana, i když v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude v jeho případě zjištěn důvod pro udělení azylu, příp. doplňkové ochrany. Udělení některé z forem mezinárodní ochrany nezletilé stěžovatelce podle § 13 či § 14b zákona o azylu by proto bylo v souzené věci možné jen v případě existence pravomocného rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany její matce, jež by představovalo novou skutečnost ve smyslu § 10a písm. e) zákona o azylu, dle kterého je jinak opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany nepřípustná, ledaže cizinec uvede nové skutečnosti nebo zjištění, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně ukončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany.

Stěžovatelkou presumovanou obavu ohledně jejího dalšího pobytu na území České republiky po dobu, po kterou bude vedeno řízení o udělení mezinárodní ochrany s její matkou, jakož i následně po dobu případného řízení před správními soudy, nelze podřadit pod žádný ze zákonem uznaných důvodů udělení mezinárodní ochrany. Smyslem práva azylu, jakož i doplňkové ochrany, není poskytnout žadateli ochranu před čímkoliv. Důvody pro poskytnutí azylu či doplňkové ochrany jsou zákonem vymezeny poměrně úzce a nepokrývají celou škálu případných porušení lidských práv a svobod, která jsou jak v mezinárodním, tak ve vnitrostátním kontextu uznávána. Institut mezinárodní ochrany je aplikovatelný v omezeném rozsahu, a to pouze na základě zákonem uznaných důvodů, jimiž je chráněna toliko nejvlastnější existence lidské bytosti a práva a svobody s ní spojené.

Nad rámec výše uvedeného je však třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud v žádném případě nezpochybňuje stěžovatelkou citovaná ustanovení Úmluvy z roku 1989 (čl. 3 a čl. 9), kterou je Česká republika vázána (čl. 10 Ústavy); citovaná Úmluva byla publikována sdělením federálního ministerstva zahraničních věcí č. 104/1991 Sb. a pro Českou a Slovenskou Federativní Republiku vstoupila v platnost dne 6. 2. 1991, přičemž po jejím zániku do ní sukcedovala Česká republika. Jakkoli je zájem dítěte dle čl. 3 citované Úmluvy předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí a státy, které jsou smluvní stranou Úmluvy, jsou povinny zajistit, aby dítě nemohlo být odděleno od svých rodičů proti jejich vůli (čl. 9 Úmluvy), nelze tyto principy samy o sobě podřadit pod další, nad rámec zákonem o azylu stanovené důvody pro udělení mezinárodní ochrany a správní soud nemá žádnou zákonnou možnost žalobou napadené rozhodnutí s odvoláním na výše uvedené principy zrušit. Po dobu, kdy nebude postaven na jisto osud matky nezletilé, bude proto na příslušných správních orgánech, aby respektovaly shora uvedené články Úmluvy, a případné nucené vycestování nezletilé ve shora uvedeném smyslu pečlivě zvažovaly. Nezletilé, bude-li to v jejím zájmu, je třeba správními orgány umožnit další pobyt v České republice. V tomto ohledu se přitom nabízí např. využití ustanovení § 79 odst. 5 zákona o azylu, dle kterého Ministerstvo vnitra může výjimečně povolit poskytnutí stravy a ubytování v azylovém zařízení nezletilému rodinnému příslušníku, u něhož bylo řízení o udělení mezinárodní ochrany ukončeno, pokud jeho zákonný zástupce je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany.

Závěrem považuje Nejvyšší správní soud za nutné poznamenat, že ochrana zájmů dítěte a zásada respektování integrity rodiny představují koncept, který je reflektován rovněž v komunitárním právu souvisejícím s azylovou problematikou; srov. např. tzv. kvalifikační směrnici, celým názvem směrnici Rady 2004/83/ES ze dne 29. 4. 2004, o minimálních požadavcích na kritéria a statut státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti jako uprchlíků nebo jako osob, které z jiných důvodů potřebují mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany, jenž hovoří jak o zásadě "", tak také o zachování celistvosti rodiny (čl. 23). Obdobně se zásadou sjednocení rodiny pracuje rovněž Příručka k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků (kapitola VI.), jakož i další dokumenty vydané Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (např. Uprchlické děti: Směrnice pro ochranu a péči), jež přes svůj doporučující charakter představují referenční rámec v souzené věci. V neposlední řadě je třeba připomenout i směrnici Rady 2003/86/ES ze dne 22. 9. 2003, o právu na sloučení rodiny, která řeší danou problematiku ve vztahu k cizincům, včetně uprchlíků, a vychází obecně z toho, že opatření týkající se sloučení rodiny by měla být přijata ve shodě se závazkem chránit rodinu a respektovat rodinný život obsaženým v mnoha nástrojích mezinárodního práva.

V tomto směru lze připomenout např. Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950 a na ni navazující bohatou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, kterou by bylo možné vztáhnout i na posuzovanou věc s tím, že nepřijetí, vrácení nebo vypovězení nezletilé cizinky ze země, v níž pobývá její matka, může znamenat narušení jeho práva na rodinný život a zakládat porušení čl. 8 citované Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, publikované pod sdělením federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.; srov. např. rozsudek ze dne 1. 12. 2005, ve věci , stížnost č. 60665/00, rozsudek ze dne 21. 6. 1988, ve věci , stížnost č. 10730/84, nebo rozsudek ze dne 28. 5. 1985, ve věci , stížnosti č. 9214/80, 9473/81, a 9474/81. (...)