Vydání 12/2016

Žalobce podal dne 1. 3. 2016 žádost o udělení mezinárodní ochrany. Na území České republiky se žalobce nacházel bez cestovního dokladu či jiného dokladu totožnosti. Cestovní doklad podle svého vyjádření ztratil v roce 2010 v Maroku. Z Ghany vycestoval v únoru 2010 přes Burkinu Faso, Mali, Alžírsko a Maroko do Španělska, kde strávil rok, a v prosinci 2011 odcestoval do Francie, kde zůstal další čtyři roky. V prosinci 2015 odcestoval do Německa a dne 27. 2. 2016 přicestoval na území České republiky. Dne 4. 3. 2016 žalobce podepsal čestné prohlášení o totožnosti. Dne 30. 3. 2016 žalovaný rozhodl podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu o zajištění žalobce za účelem spolehlivého zjištění nebo ověření jeho totožnosti. Podle § 46a odst. 5 zákona o azylu byla doba zajištění stanovena do 21. 6. 2016, tedy na 110 dnů.

Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Brně žalobu, ve které namítal, že totožnost osvědčil čestným prohlášením, a žalovaný to v odůvodnění vůbec nezohlednil. Žalovaný odůvodnil napadené rozhodnutí pouze tím, že žalobce správnímu orgánu nepředložil žádný doklad prokazující jeho totožnost, a tudíž nemohla být spolehlivě zjištěna nebo ověřena jeho totožnost. Dotčené ustanovení zákona o azylu však umožňuje zajištění žadatele pouze v případě, že správní orgán provádí úkony, které vedou ke zjištění nebo ověření totožnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany a je k tomu nutné omezení svobody žadatele. Napadené rozhodnutí je dále nepřezkoumatelné ve vztahu k posouzení možnosti uložení zvláštního opatření. Z odůvodnění správního orgánu ve vztahu k nedostatečnosti uložení zvláštního opatření vyplývá, že žalovaný se rozhodl omezit žalobce za účelem zajištění jeho účasti na řízení. Tímto popisuje žalovaný důvody, které mohou vést k zajištění žadatele, nikoliv však podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu, ale podle § 46a odst. 1 písm. f) téhož zákona. Žalobce také rozporoval stanovení doby zajištění v délce 110 dnů, neboť žalovaný měl stanovit délku trvání zajištění s ohledem na předpokládanou délku úkonů, které mají vést ke zjištění a ověření totožnosti. Žalovaný však vycházel při určení doby trvání zajištění ze zcela odlišných důvodů zajištění, než které uvedl ve výroku. Rozhodnutí žalovaného je podle žalobce vnitřně rozporné a nepřezkoumatelné.

Krajský soud rozsudkem ze dne 18. 5. 2016, čj. 41 Az 6/2016-22, žalobu zamítl. V odůvodnění krajský soud uvedl, že v daném případě je nesporné, že žalobce nedisponuje žádným věrohodným dokladem, kterým by byla bez jakýchkoliv pochybností spolehlivě prokázána jeho totožnost. Krajský soud se následně vyjádřil k ústavní konformitě dotčeného ustanovení zákona o azylu. Konstatoval, že v případě § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu jde o zajišťovací institut, který umožňuje pro případ, že by skutečná identita žadatele o udělení mezinárodní ochrany, která vyjde šetřením najevo, neodpovídala tomu, co o sobě žadatel tvrdí, či je o něm jinak známo správnímu orgánu, adekvátně reagovat. Krajský soud dospěl k závěru, že právní úprava je ústavně konformní a žalovanému není důvodu vytýkat, že ji aplikoval. Dále uvedl, že pokud nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele, žalobce není chráněnou osobou, které by nebylo možno uložit povinnost setrvat v přijímacím středisku. Byly tedy splněny podmínky pro vydání napadeného rozhodnutí.

Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Krajský soud podle stěžovatele pochybil, když neshledal rozhodnutí nezákonným z důvodu nesprávné aplikace § 46a odst. 1 písm. a) a § 46a odst. 5 zákona o azylu v souvislosti s § 3, § 50 odst. 3 a § 68 odst. 3 správního řádu, kteréžto kladou na správní orgán požadavek zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti v rozsahu nezbytném vzhledem ke konkrétním okolnostem případu dle § 2 odst. 4 správního řádu. Krajský soud se zároveň nevypořádal se všemi žalobními body, což způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Stěžovatel uvedl, že krajský soud nereagoval na námitky, že žalovaný již neprovádí žádné úkony za účelem zjištění totožnosti stěžovatele. Nevypořádal se s námitkami ve vztahu k odůvodnění neuložení zvláštního opatření žalobci místo zajištění a nevypořádal se s námitkou směřující do stanovení délky trvání zajištění.

Stěžovatel měl dále za to, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, zda žalovaný pochybil, když stěžovatele zajistil podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu pouze z toho důvodu, že stěžovatel nepředložil správnímu orgánu žádný doklad, který by potvrzoval jeho totožnost. Stěžovatel měl zároveň za to, že již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zrušení rozhodnutí správního orgánu. Stěžovatel osvědčil totožnost čestným prohlášením a dále uvedl, že svůj cestovní pas ztratil v Maroku v roce 2010 a žádný jiný doklad nemá k dispozici. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2012, čj. 7 Azs 7/2012-39, ze kterého plyne, že správní orgán je povinen zabývat se též čestným prohlášením o totožnosti. Stěžovatel dále poukázal na body 14 a 25 Doporučení Úřadu Vysokého komisaře k zajišťování cizinců. Správní orgán nezdůvodnil, z jakých důvodů neshledává osvědčení totožnosti čestným prohlášením za dostatečné. Dále stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2016, čj. 5 Azs 8/2016-32, z něhož vyplývá, že žadatele o mezinárodní ochranu dle čl. 8 odst. 3 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen "nová přijímací směrnice"), je možné zajistit pouze v případě nutnosti spolehlivě zjistit nebo ověřit jeho totožnost a jen po dobu, kdy toto zjišťování nebo ověřování probíhá. Z rozhodnutí není zřejmé, zda takové ověřování a zjišťování probíhá, a zároveň nelze zjistit, zda byla splněna podmínka, že jej není možné konat bez omezení stěžovatele na svobodě. Stěžovatel měl za to, že v jeho případě již nebyla splněna ani podmínka legitimního účelu, neboť vyvinul veškeré úsilí k prokázání svých tvrzení a jeho identitu nelze již více zjistit. V případě stěžovatele je důvodné se domnívat, že k zabezpečení jeho účasti v řízení ve věci mezinárodní ochrany bylo dostatečné uložení zvláštního opatření, a to s ohledem na jeho chování, kdy se sám dostavil do přijímacího střediska a požádal o mezinárodní ochranu. Správní orgán neodůvodnil, proč neshledal zvláštní opatření dostačujícím. Stěžovatel svým chováním nezavdal žádnou příčinu, která by ospravedlňovala postup správního orgánu dle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu.

Stěžovatel dále uvedl, že k jeho námitkám ohledně absence zdůvodnění postupu správního orgánu krajský soud uvedl, že postup byl ústavně konformní, neboť v situaci, kdy není spolehlivě zjištěna totožnost, zákon umožňuje osobu zajistit. Takto postavený výklad nelze podle stěžovatele přijmout, neboť § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu uvádí možnost zajištění osoby jako krajní. Ke zvážení použití mírnějších prostředků se krajský soud nevyjádřil vůbec a v této části je podle stěžovatele rozhodnutí nepřezkoumatelné. Další pochybení spatřoval stěžovatel v délce zajištění na 110 dní. Žalovaný měl stanovit délku zajištění s ohledem na délku trvání úkonů, které mají vést ke zjištění a ověření totožnosti žalobce. Žalovaný však stanovil dobu trvání zajištění za tím účelem, aby omezil svobodu žalobce po dobu celého řízení ve věci mezinárodní ochrany, přestože zákon takovýto důvod zajištění bez dalšího neumožňuje.

Postup žalovaného nemá podle stěžovatele oporu v zákoně a skutečnost, že vycházel ze zcela odlišných důvodů zajištění, než které uvedl ve výroku svého rozhodnutí, zakládá vnitřní rozpornost a nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Reakce krajského soudu je nepřípadná, když se omezil na konstatování, že zákonem stanovená maximální doba zajištění je přiměřeně dlouhá, a tedy ústavně konformní. Námitka stěžovatele nicméně směřovala ke konkrétnímu případu žadatele, neboť není zřejmé, proč byla stanovena téměř celá zákonná doba. Zajištění a stanovení doby zajištění od sebe nelze oddělovat, odůvodnění soudu je proto i v této části dle stěžovatele nepřezkoumatelné.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že má v řízení o mezinárodní ochraně povinnost zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, přičemž pro účely tohoto řízení je nezbytné spolehlivé zjištění totožnosti a státní příslušnosti žadatele o mezinárodní ochranu. Vzhledem k tomu, že v současné fázi řízení nemohla být spolehlivě zjištěna nebo ověřena totožnost stěžovatele, neboť ten nepředložil žádný doklad potvrzující jeho totožnost a s výjimkou čestného prohlášení ani neposkytl žádné jiné , které by byly schopny podpořit tvrzení o totožnosti jmenovaného, žalovaný nepovažoval v případě stěžovatele za dostatečné uložení zvláštního opatření ve smyslu § 47 zákona o azylu. Stěžovatel k tomu znovu připomenul migrační historii stěžovatele. Popsané dlouhodobé jednání stěžovatele je dle názoru správního orgánu zcela v protikladu s požadavkem kladeným na podání důvěryhodného vysvětlení neexistujících dokladů. K námitce maximální doby zajištění žalovaný uvedl, že trvá na tom, že jeho závěr stran stanovení doby trvání zajištění byl dostatečným způsobem odůvodněn, v odůvodnění rozhodnutí jsou uvedeny zcela konkrétní a specifické okolnosti případu žalobce, které svědčí pro závěr, že se žalovaný od maximální doby určené zákonem o azylu neodchýlil. V dalším vyjádření k doplnění kasační stížnosti žalovaný stručně uvedl, že uložením zvláštního opatření dle § 47 zákona o azylu se zabýval a dospěl k závěru, že v případě stěžovatele nelze účinně uplatnit zvláštní opatření.

Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.