Vydání 1/2014

Žalobce byl dne 20. 5. 2013 zajištěn orgány cizinecké policie a téhož dne s ním bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění z důvodů uvedených v § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9 a § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Rozhodnutím ze dne 20. 5. 2013 pak Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, odbor cizinecké policie, zajistila žalobce za účelem správního vyhoštění podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců.

Dne 24. 5. 2013 učinil žalobce prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu podle § 3 zákona o azylu.

Žalovaný poté dne 27. 5. 2013 vydal rozhodnutí, podle něhož je žalobce podle § 46a odst. 1 písm. c) a § 46a odst. 2 zákona o azylu povinen setrvat v zařízení pro zajištění cizinců v Bělé pod Bezdězem – Jezové až do vycestování, maximálně však do 25. 9. 2013. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný uvedl, že žalobce byl dne 31. 7. 2008 odsouzen rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 k trestu vyhoštění z území České republiky se stanovením doby, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států EU, na 5 let. Tento rozsudek nabyl právní moci dne 11. 11. 2008. Současně byl žalobce zařazen do evidence nežádoucích osob s platností od 11. 11. 2008 do 11. 11. 2013. Navzdory rozhodnutí o vyhoštění však žalobce území členských států EU neopustil. V rámci řízení o správním vyhoštění uvedl, že po zamítnutí jeho odvolání odcestoval a pobýval na území Itálie, Francie a Německa, ač v žádné z těchto zemí neměl povolen pobyt. Do České republiky se vrátil dne 19. 5. 2013 z Francie bez platného víza, protože se podle svého vyjádření domníval, že mu již vypršela doba, po kterou mu byl uložen trest vyhoštění. Dne 20. 5. 2013 byl žalobce na území ČR zajištěn a umístěn v zařízení pro zajištění cizinců v Bělé pod Bezdězem – Jezové. Žalovaný dospěl k závěru, že by žalobce mohl svým chováním představovat nebezpečí pro veřejný pořádek v rámci České republiky, který již opakovaně narušil svým nelegálním pobytem, nerespektováním rozsudku soudu o vyhoštění z území České republiky a cestováním do jiných členských států EU bez potřebných povolení a dokladů. Z tohoto důvodu žalovaný shledal, že jsou splněny podmínky podle § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu pro uložení povinnosti setrvat po dobu řízení o mezinárodní ochraně v zařízení pro zajištění cizinců.

Žalobce proti rozhodnutí žalovaného podal žalobu u Krajského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 4. 7. 2013, čj. 44 A 23/2012-17, zamítl. Krajský soud shledal nedůvodnou žalobcovu námitku, že postup žalovaného je v rozporu s čl. 5 odst. 1 Úmluvy, z důvodu neurčitosti pojmů „“ podle § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu a nepředvídatelnosti aplikace tohoto ustanovení. Podle krajského soudu jsou podmínky zbavení osobní svobody v tomto ustanovení formulovány jasně a uplatňování tohoto ustanovení není nepředvídatelné. Krajský soud upozornil na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS, jež se ovšem týká užití pojmu veřejný pořádek v § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, a na nyní posuzovanou věc tak nelze podle názoru krajského soudu závěry rozšířeného senátu použít. Pojem veřejný pořádek podle krajského soudu není přesně definován, jedná se o tzv. neurčitý pojem správního práva. Při jeho užití je tedy třeba tento pojem vyložit. Podle krajského soudu se veřejným pořádkem rozumí stav, kdy jsou zachovávány nejen právní normy, ale i další normy chování společnosti, s jejichž dodržováním většina společnosti souhlasí, a souhlasí i s tím, aby jejich porušení bylo sankcionováno. Veřejný pořádek znamená dodržování pravidel, na nichž leží společenský řád naší společnosti. Každému členu zdejší společnosti je zřejmé, že porušením rozhodnutí správního orgánu nebo soudu anebo porušením právních norem se vystavuje nebezpečí postihu. Nemusí být nutně obeznámen s konkrétní sankcí, ale každému je známo, že takovým jednáním se vystavuje nebezpečí sankce. Krajský soud shledal nedůvodnou i námitku týkající se nedostatečného odůvodnění rozhodnutí žalovaného v souvislosti s tím, že z něj není zřejmé, jakým způsobem souvisí zajištění s jeho vyhoštěním, což je podle žalobce jediný důvod, který přichází v daném případě v úvahu pro omezení jeho osobní svobody z hlediska čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy. Podle soudu odůvodnil žalovaný své rozhodnutí dostatečně. Důvod zbavení osobní svobody žalobce je třeba podřadit pod čl. 5 odst. 1 písm. b), nikoliv písm. f) Úmluvy. Jedná se o zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby proto, že se nepodrobila rozhodnutí vydanému soudem podle zákona, nebo proto, aby bylo zaručeno splnění povinnosti stanovené zákonem. Žalobce se nepodrobil rozsudku, kterým mu byl uložen trest vyhoštění.

Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. V prvé řadě namítl, že závěr krajského soudu o určitosti a předvídatelnosti § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu nemůže z hlediska požadavku zákonnosti zbavení osobní svobody podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy obstát. Podle jeho názoru je použití neurčitých právních pojmů problematické, pokud jejich naplnění má být podmínkou pro přiznání, nebo naopak omezení či odepření některého ze základních práv. Pojem veřejný pořádek použitý v citovaném ustanovení nemůže proto být použit jako samostatné kritérium, jehož splnění rozhoduje o tom, zda cizinec může požívat práva na osobní svobodu podle čl. 5 Úmluvy. V této souvislosti se stěžovatel dovolával judikatury Evropského soudu pro lidská práva (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22. 7. 2010, , stížnost č. 12186/08), podle níž je nutné, aby podmínky, podle kterých může dojít ke zbavení osobní svobody, byly jasně definovány a aby zákon samotný byl předvídatelný ve své aplikaci. Není-li pojem „“ jasně definován, je třeba, aby existovala dostatečně přesná , jež umožní předvídat, kdy ke zbavení osobní svobody může dojít (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26. 4. 1979, , stížnost č. 6538/74, Series A, č. 30, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 9. 1998, , stížnost č. 24838/94, Reports 1998-VII). správních soudů týkající se pojmu veřejný pořádek je však podle stěžovatele nejednotná a tato nejednotnost nebyla odstraněna ani výše uvedeným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 4/2010-151, na které poukázal již krajský soud. Za nesprávnou považuje stěžovatel i úvahu krajského soudu o tom, že si stěžovatel musel být vědom toho, že pobytem na území ČR bez víza porušuje předpisy, za což mu hrozí sankce. Otázkou totiž je, zda v době, kdy učinil prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu, bylo předvídatelné, že bude nucen strpět povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců z důvodu uvedeného v § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Závěr, že § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu není dostatečně jasný a přesný, vyplývá dle názoru stěžovatele i z unijního práva. Podle článku 7 odst. 1 stávající přijímací směrnice se žadatelé o azyl mohou volně pohybovat na území hostitelského členského státu nebo na území, které jim tento stát vymezí. Na základě článku 7 odst. 2 a 3 stávající přijímací směrnice mohou členské státy omezit osobní svobodu žadatele nebo ho zbavit svobody z důvodů veřejného pořádku. Tato ustanovení byla do českého právního řádu transponována právě § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu, avšak tato transpozice je podle stěžovatele nedostatečná. Z judikatury Soudního dvora EU vyplývá, že obsah směrnice musí být promítnut do vnitrostátního předpisu natolik jasně, přesně a transparentně, aby jednotlivci byli schopni zjistit rozsah svých práv a povinností. Pokud jde o použití pojmu veřejný pořádek za účelem práv přiznaných unijním právem, Soudní dvůr v minulosti konstatoval, že členské státy si sice samy určují požadavky vyplývající z veřejného pořádku, nicméně takovéto určení není jednostranné a podléhá kontrole orgánů EU. Derogační opatření navíc musí být slučitelná s obecnými principy unijního práva, včetně principu právní jistoty. V této souvislosti stěžovatel poukázal zejména na rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 3. 2000, , C-54/99, Recueil, s. I-01335. Stěžovatel poukázal dále i na skutečnost, že v daném případě mohla kvalifikovat jeho jednání jako ohrožení, narušení či jiný zásah do veřejného pořádku již Policie České republiky, nejprve v souvislosti s rozhodováním o správním vyhoštění, následně v souvislosti s rozhodováním o jeho zajištění. Ani v jednom případě však jeho jednání za narušení či ohrožení veřejného pořádku považováno nebylo. Stěžovatel tedy nemohl předvídat, že v případě podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany přikročí žalovaný k jeho zajištění právě z tohoto důvodu.

Druhá stížní námitka se týká otázky, zda zbavení osobní svobody stěžovatele spadá pod některý z důvodů stanovených v čl. 5 odst. 1 Úmluvy. Stěžovatel v žalobě vycházel z toho, že jeho zajištění spadá pod písm. f), naopak krajský soud vyslovil závěr, že se jedná o důvod uvedený v písm. b), tj. zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby proto, že se nepodrobila rozhodnutí vydanému soudem podle zákona, nebo proto, aby bylo zaručeno splnění povinnosti stanovené zákonem. Krajský soud v této souvislosti poukázal na rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1, kterým byl stěžovateli uložen trest vyhoštění na 5 let. S tímto názorem stěžovatel nesouhlasí. V daném případě stěžovatel nebyl zajištěn za účelem jeho vyhoštění, nýbrž z důvodu obavy z narušování veřejného pořádku, ke kterému by mohlo dojít v průběhu řízení o mezinárodní ochraně. Mezi výkonem trestu vyhoštění a zbavením svobody stěžovatele tedy neexistuje žádná souvislost. Zajištění stěžovatele nelze odůvodnit ani druhou částí čl. 5 odst. 1 písm. b) Úmluvy, která stanoví možnost omezení zbavení osobní svobody proto, aby bylo zajištěno splnění povinnosti stanovené zákonem. K zajištění stěžovatele došlo podle § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu z důvodu, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. Povinnost dodržovat veřejný pořádek je však povinností natolik neurčitou a co do obsahu nepředvídatelnou, že její porušení ze strany jednotlivce nebo vynucování ze strany státních orgánů nelze považovat za důvod ke zbavení osobní svobody. To podle stěžovatele potvrzuje i ESLP (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, , stížnost č. 5100/71, Series A, č. 22).

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.