Jestliže v průběhu řízení o udělení mezinárodní ochrany bude zjištěn některý z důvodů
uvedených v § 15 nebo
§ 15a zákona č.
325/1999 Sb., o azylu (důvody vylučující
udělení mezinárodní ochrany), rozhodne Ministerstvo vnitra o neudělení mezinárodní ochrany; není
dále povinno zjišťovat případnou existenci důvodů uvedených v § 12 (důvody udělení azylu) nebo § 14a
(udělení doplňkové ochrany) uvedeného zákona.
Prejudikatura: opačně č. 1337/2007 Sb.NSS.
Věc: Anatoliy S. (Ukrajina) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační
stížnosti žalobce.
Odůvodnění:
Dosavadní skutkový a procesní stav věci
[1] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá
zrušení rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. 4. 2007, č. j. 16 Az 12/2006 - 49,
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 9. 2006, č. j.
OAM-85/VL-07-L06-2006, o neudělení mezinárodní ochrany stěžovateli pro existenci důvodů podle
§ 15 a
§ 15a zákona č.
325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č.
283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve
znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o azylu“).
[2] V napadeném správním rozhodnutí žalovaný uvedl, že stěžovatel podal dne 19. 1.
2006 žádost o udělení mezinárodní ochrany, v níž sdělil, že v České republice žil střídavě od roku
1997 a zemi původu naposledy opustil dne 9. 6. 2003. Svou žádost odůvodnil tím, že v rámci
předvolební kampaně pomáhal stoupencům kandidáta Juščenka tak, že do obce Krivoj Rog zasílal z České
republiky propagační oranžové doplňky. V roce 2004 na Ukrajině několikrát navštívili manželku
stěžovatele příslušníci "šestého oddělení policie“ s tím, aby stěžovatel své činnosti zanechal. Na
přelomu let 2004 - 2005 kontaktovaly v České republice stěžovatele neznámé osoby, které ho napadly a
vyhrožovaly mu násilím, pokud svou činnost neukončí. Také po něm požadovaly peníze a když jim
stěžovatel nevyhověl, bylo mu telefonicky vyhrožováno, že ublíží jeho rodině na Ukrajině. Krajské
státní zastupitelství v Ústí nad Labem doručilo žalovanému žádost Generální prokuratury Ukrajiny ze
dne 14. 3. 2005 o vydání stěžovatele k trestnímu stíhání, protože existuje důvodné podezření, že se
dopustil trestného činu obchodování s lidmi, a to jako člen organizované zločinecké skupiny s
mezinárodními vazbami, která prodala více než 12 žen do nočních klubů v České republice za účelem
provozování prostituce. Žalovaný na podkladě listinných důkazních materiálů, které měl k dispozici,
neshledal, že by politický aspekt trestných činů převažoval nad jejich obecně právním charakterem.
Důvodné podezření, že se stěžovatel dopustil uvedené trestné činnosti, podporuje také informace
Bezpečnostní informační služby České republiky a Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu Služby
kriminální policie a vyšetřování. Důvodné podezření podporují, kromě materiálů zaslaných ukrajinskou
stranou a sdělení bezpečnostních složek České republiky, které podle krajského soudu není správní
orgán oprávněn zpochybňovat, i další skutečnosti. Jak žalovaný zjistil, stěžovatel se měl trestné
činnosti dopustit v letech 2001 a 2002, což nenaznačuje souvislost s jeho tvrzenými politickými
aktivitami v roce 2004. Žalovaný rovněž neshledal
relevantní
důvod pro pronásledování, když se
stěžovatel angažoval ve prospěch vítězného prezidentského kandidáta Viktora Juščenko. Současně
posoudil, zda stěžovatel splňuje důvody k udělení doplňkové ochrany a shledal důvody vylučující její
udělení podle ust. § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu.
[3] Stěžovatel v žalobě proti předmětnému rozhodnutí namítal, že žalovaný dospěl na
podkladě provedených důkazů k nesprávným skutkovým zjištěním, z nichž následně dovodil nesprávné
právní závěry. Stěžovatel žalovanému zejména vytýká, že nevyčerpal všechny možnosti, jak náležitě
zjistit skutkový stav, a dále že nedostatečně hodnotil shromážděné podklady, čímž překročil meze
správního uvážení. Žádným způsobem se nevypořádal s tvrzeními a důkazními návrhy předloženými
stěžovatelem. Proto je stěžovatel nucen podrobněji se zaměřit na okolnosti svého údajného trestního
stíhání. Skutečnosti uváděné v návrhu krajské státní zástupkyně v Ústí nad Labem, jakož i v žádosti
Generální prokuratury Ukrajiny, vykazují značné nesrovnalosti a rozpory. Zjevným rozporem je
především to, že trestní stíhání mělo být na území Ukrajiny zahájeno dne 27. 8. 2004, a přitom
stěžovatel předložil dvě potvrzení Ministerstva vnitra Ukrajiny, podle kterých nebyl ke dni 15. 4.
2004 a 10. 2. 2005 na území Ukrajiny trestně stíhán. Usnesení o zahájení trestního stíhání datované
dne 27. 8. 2004 a potvrzení Ministerstva vnitra Ukrajiny zcela nepochybně deklarují naprosto
odlišnou skutečnost. Tento rozpor nebyl odstraněn. Stěžovatel považuje důkazní prostředky
předkládané ukrajinskou stranou za nepravdivé a v konečném důsledku za zástupné. Jeho trestní
stíhání má být vedeno pro trestný čin obchodování s lidmi, kterého se měl dopustit v letech 2001 a
2002 na území České republiky a přitom žalovaný vůbec nezkoumal, zda tato údajná trestná činnost,
spjatá zejména s nočními kluby Kitelberg a Napoleon, byla či je předmětem vyšetřování českých orgánů
činných v trestním řízení. Rovněž nebyla zkoumána ani taková zásadní skutečnost, zda uvedené noční
kluby vůbec existují. Není také zřejmé, že by ukrajinská strana požádala o objasnění jakékoli
skutečnosti související s vyšetřováním, která se vztahuje k území České republiky. Stěžovatel má za
to, že skutečným důvodem pro jeho vydání není jeho trestná činnost. Nelze přehlédnout, že se v
minulosti podílel na organizaci opozičních sil a na jejich finančním zabezpečení v Krivorožské
oblasti i na přípravě vstupu opozičního prezidentského kandidáta Viktora Juščenka do volební
kampaně. Tyto skutečnosti je stěžovatel nucen zdůraznit zejména proto, že správní orgán se v
napadeném rozhodnutí zaměřuje v podstatě výlučně na existenci důvodu pro odepření mezinárodní
ochrany. Dále stěžovatel poukazuje na to, že správní orgán se prakticky vůbec nezabývá otázkou, zda
jsou u něj splněny podmínky pro udělení mezinárodní ochrany či nikoli. Z toho dovozuje, že tyto
podmínky by jinak splnil, neboť v opačném případě by napadené rozhodnutí obsahovalo výčet důvodů,
pro které by mezinárodní ochranu nebylo možné udělit. Jedinou překážku tak správní orgán patrně
spatřuje v tom, že byly naplněny podmínky ust. § 15 a § 15a zákona o azylu. Tento závěr však
považuje stěžovatel za nesprávný.
[4] Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 30. 4. 2007, č. j. 16 Az 12/2006
- 49, žalobu zamítl, když dospěl k závěru, že pokud správní orgán v řízení o udělení mezinárodní
ochrany zjistí skutečnosti vylučující její udělení, nemusí zjišťovat, jsou-li u cizince dány důvody
pro udělení azylu, azylu za účelem sloučení rodiny, doplňkové ochrany či doplňkové ochrany za účelem
sloučení rodiny. Jestliže se pak těmito důvody nezabývá, nelze z toho dovodit, že by jinak žadateli
byla mezinárodní ochrana udělena. Lze tedy konstatovat, že správní orgán nepochybil, když se v dané
věci nezabýval důvody uvedenými v ust. § 12, § 13, § 14a a § 14b zákona o azylu. Důvody vylučující
udělení mezinárodní ochrany se uplatňují již při pouhém důvodném podezření, že zde existují. Není
tedy zapotřebí, aby správní orgán o nich nabyl jistotu, nýbrž postačí, když je dána určitá
odůvodněná míra pravděpodobnosti, že tyto důvody existují. Taková situace nastala i u stěžovatele,
neboť je zřejmé, že je na Ukrajině stíhán pro trestný čin obchodování s lidmi. V potvrzeních
Ministerstva vnitra Ukrajiny se sice uvádí, že stěžovatel není trestně stíhán, nicméně opak je
zřejmý z průběhu vydávacího řízení i korespondence ukrajinského advokáta se soudem, který o vydání
stěžovatele do ciziny rozhoduje. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani případné porušení procesních
práv stěžovatele v řízení vedeném proti němu na Ukrajině. Stejně tak není rozhodné, že pro zmíněný
skutek nebyl stěžovatel trestně stíhán českými orgány činnými v trestním řízení a nepodstatné je i
to, z jakých zdrojů vycházely zprávy Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu a Bezpečnostní
informační služby. Stěžovatelem předložené důkazy nesvědčí o zřejmé nedůvodnosti trestního stíhání a
rovněž tak nelze z ničeho dovodit jeho účelovost. Důvodné podezření ze spáchání vážného
nepolitického trestného činu stěžovatelem tak nebylo rozptýleno, a proto správní orgán nepochybil,
shledal-li důvody vylučující udělení mezinárodní ochrany. Trestný čin, pro který je stěžovatel na
Ukrajině stíhán, naplňuje skutkovou podstatu trestného činu obchodování s lidmi podle ust.
§ 232a zákona č.
140/1961 Sb., ve znění účinném do 31. 12.
2009, za který bylo možné uložit trest odnětí svobody od dvou do deseti let. Náleží proto tedy mezi
zvlášť závažné trestné činy ve smyslu ust. § 41 odst. 2 citovaného zákona.
[5] V kasační stížnosti podané proti tomuto rozsudku v zákonné lhůtě se stěžovatel
dovolává důvodů uvedených v ust. § 103 odst.
1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle stěžovatele není z odůvodnění napadeného rozsudku fakticky
patrno, že by se krajský soud vypořádal s jeho námitkami uvedenými v žalobě. Uvádí v něm pouze výčet
důkazů, které jsou obsahem správního spisu, ale stejně jako žalovaný, se s námitkami stěžovatele
nevypořádal. Proto je stěžovatel nucen se opětovně podrobněji zaměřit na okolnosti svého údajného
trestního stíhání. Skutečnosti uváděné v návrhu krajské státní zástupkyně v Ústí nad Labem, jakož i
v žádosti Generální prokuratury Ukrajiny, vykazují značné nesrovnalosti a rozpory. Zjevným rozporem
je, že trestní stíhání proti jeho osobě mělo být na území Ukrajiny zahájeno dne 27. 8. 2004, ale
podle potvrzení Ministerstva vnitra Ukrajiny předložených stěžovatelem nebyl ke dni 15. 4. 2004 a
10. 2. 2005 na území Ukrajiny trestně stíhán. Tento rozpor nebyl odstraněn ani doplňujícím
vyjádřením Generální prokuratury Ukrajiny. Stěžovatel má za to, že uvedená potvrzení jsou s to zcela
zřejmě zpochybnit, že jeho trestní stíhání na Ukrajině je vedeno řádným způsobem. Přesto, že trestní
stíhání má být vedeno pro trestný čin obchodování s lidmi, kterého se měl stěžovatel dopustit v
letech 2001 a 2002 na území České republiky, správní orgán vůbec nezkoumal, zda tato trestná činnost
byla předmětem vyšetřování českých orgánů činných v trestním řízení a zda ukrajinská strana požádala
o objasnění jakékoli skutečnosti související s vyšetřováním, která se vztahuje k území České
republiky. Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku výslovně připouští, že správní orgán se
nezabýval důkazy předloženými stěžovatelem, které zpochybňovaly průběh a důvodnost trestního řízení.
Již toto samo o sobě lze považovat za podstatné porušení zásady správního uvážení, jak ji stanoví
správní řád. Krajský soud však tuto vadu správního rozhodnutí neodstranil, naopak se dopustil
stejného, pro stěžovatele však závažnějšího, pochybení, pokud se s jeho námitkami řádně nevypořádal.
Za zcela nesprávný považuje stěžovatel závěr krajského soudu, že v podané žalobě nebylo namítáno, že
by se nedopustil trestného činu mimo území České republiky. Z obsahu spisu je přitom jednoznačně
patrné jeho tvrzení, že se nedopustil vůbec žádné trestné činnosti. Pokud by krajský soud provedl
stěžovatelem navržené důkazy, bylo by nepochybně prokázáno, že se v rozhodné době trestné činnosti
mimo území České republiky nemohl dopustit. Krajský soud se v napadeném rozsudku také prakticky
vůbec nezabývá otázkou, splňuje-li stěžovatel, bez ohledu na výše uvedené, podmínky pro udělení
mezinárodní ochrany, v čemž také spočívá vada napadeného rozsudku. Proto stěžovatel navrhl, aby
rozsudek krajského soudu byl zrušen a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Postoupení věci rozšířenému senátu
[6] Čtvrtý pětičlenný senát, který podle rozvrhu práce má rozhodovat o kasační
stížnosti, při předběžném projednání dospěl k závěru, že zákon o azylu sám o sobě umožňuje
přednostní aplikaci vylučující
klauzule
(§ 15 odst. 1 zákona o azylu) před klauzulí inkluzivní (§ 12
zákona o azylu) a následné nevypořádání se s námitkami vztahujícími se k § 12 zákona o azylu, pokud
se použije § 15 odst. 1 zákona o azylu. Přitom však zjistil, že tato otázka byla dosavadní
nepublikovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu řešena odlišně nebo ne zcela jednoznačně.
[7] V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j.
6 Azs 215/2006 - 46, který se týkal obdobné
věci, byl vysloven právní názor, že
z textu § 15 zákona o azylu jednoznačně vyplývá, že
kategorický závěr krajského soudu o nevedení řízení podle § 12 je nesprávný, neboť jinak než v
řízení dle tohoto ustanovení nemohou být důvody v něm uvedeny zjištěny. Výkladem lze naopak učinit
jednoznačný závěr, že zákon o azylu předpokládá nejprve posouzení důvodů pro udělení azylu podle §
12 a teprve následně případné posouzení důvodů pro něž azyl udělit nelze. V opačném případě by totiž
výše zvýrazněná věta
(i když budou zjištěny důvody uvedené v § 12)
neměla v kontextu paragrafu žádný význam.
V dalším rozsudku ze dne 20. 6. 2007, č. j.
6 Azs 142/2006 - 58 zaujal Nejvyšší správní soud
poněkud odlišný právní názor, když vyslovil, že
v rozhodnutí stěžovatele absentuje
jakákoliv úvaha o tom, zda žalobce splňoval definiční znaky azylanta ve smyslu ustanovení § 12
zákona o azylu, či-li nic. Stěžovatel patrně nabyl při rozhodování dojmu, že je jednodušší vypořádat
se s otázkou případné aplikovatelnosti exkluzivní
klauzule
podle § 15 zákona o azylu, než přezkoumat
skutkový stav na základě výpovědí žalovaného s ohledem na azylově
relevantní
důvody pronásledování
ve smyslu ustanovení § 12 zákona o azylu. Takové kritérium při posuzování "ekonomie“ řízení by bylo
lze akceptovat, ovšem pouze za předpokladu, že nepůjde k tíži účastníka řízení. Tak tomu ovšem v
posuzovaném případě není.
Nejvyšší správní soud tudíž připustil možnost (za určitých
podmínek z důvodů procesní ekonomie, pokud toto kritérium nepůjde k tíži žadatele) nezabývat se
důvody udělení azylu ve smyslu § 12 a § 13 zákona o azylu, i když to neřekl zcela jednoznačně.
[8] Proto čtvrtý pětičlenný senát předložil rozšířenému senátu k posouzení právní
otázku, zda zákon o azylu umožňuje aplikovat ust. § 15 odst. 1 před § 12 zákona o azylu, tzn. zda v
případě žadatele o udělení mezinárodní ochrany, u něhož je důvodné podezření, že se dopustil
trestných činů uvedených v ust. § 15 písm. a) a b) zákona o azylu či činů uvedených pod písm. c)
téhož ustanovení, je nutné zabývat se zjišťováním důvodů pro udělení azylu podle § 12 a § 13 zákona
o azylu a dospěl k závěru, že nikoliv.
[9] Podle názoru předkládajícího senátu nelze ze znění § 15 odst. 1 zákona o azylu,
které stanoví, že azyl nelze udělit, i když budou zjištěny důvody uvedené v § 12 nebo § 13, avšak je
důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany se dopustil skutků
uvedených pod písm. a) až c), dovozovat, že zákon o azylu předpokládá nejprve posouzení důvodů pro
udělení azylu podle § 12 a teprve následně případné posouzení důvodů, které udělení azylu vylučují.
Při použití čistě jazykového výkladu se sice nutnost posouzení důvodů pro udělení azylu "vnucuje“,
avšak pomocí systematického výkladu nelze než dospět k závěru, že zákon odkazuje na důvody uvedené v
§ 12 nebo § 13 zákona o azylu především proto, aby bylo jasné, že i v případech, kdy jsou zjištěny
důvody uvedené v těchto ustanoveních, nemůže být žadateli azyl udělen, nabude-li správní orgán
zároveň se zjištěním těchto skutečností, nebo až po jejich zjištění, důvodné podezření, že cizinec,
který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, se dopustil skutků uvedených v § 15 odst. 1 písm.
a) až c) zákona o azylu. Skutečnosti uvedené v § 15 odst. 1 zákona o azylu mohou být správním
orgánem zjištěny kdykoli v průběhu řízení, tedy jak před, tak i po posouzení otázky, zda má být
žadateli udělena mezinárodní ochrana ve formě uvedené v § 12 a §13 zákona o azylu. Pokud by totiž
věta
"i když budou zjištěny důvody uvedené v § 12 nebo 13“
nebyla v § 15 odst. 1
zákona o azylu obsažena, nebylo by zřejmé, jak postupovat v případech, kdy správní orgán v průběhu
řízení o udělení mezinárodní ochrany zjistil jak skutečnosti uvedené v § 12 a § 13 zákona o azylu,
tak i skutečnosti uvedené v § 15 odst. 1 a 2 zákona o azylu.
[10] Správnosti výše uvedeného výkladu nasvědčuje podle názoru předkládajícího
senátu i text Úmluvy o postavení uprchlíků z roku 1951 (dále jen "Úmluva“) čl. 1 písm.A (2) a písm.
F.
Posouzení věci rozšířeným senátem
[11] Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (dále jen "Úmluva“), stejně
jako zákon o azylu, obsahuje exkluzivní klauzuli, která vylučuje jednotlivce z požívání mezinárodní
ochrany přesto, že jinak splňuje podmínky pro udělení azylu. Exkluzivní
klauzule
(vylučující
doložka) obsažená v čl. 1 F Úmluvy totiž
stanoví, že Úmluva jako celek se nevztahuje na osoby v tomto článku vymezené. Na tyto osoby se tedy
nevztahují ani články týkající se zásady
(zákaz vyhoštění a
navrácení podle čl. 33). Ačkoliv je v
čl. 1 F Úmluvy vysloveno, že se tato
nevztahuje na osoby v tomto článku vymezené, je tento princip ještě posílen zněním
čl. 33 odst. 2 Úmluvy, ve kterém je
uvedeno, že výhody, tj. zákaz vyhoštění a navracení, nemohou být požadovány uprchlíkem, který z
vážných důvodů může být považován za nebezpečného v zemi, ve které se nachází.
[12] Základní účel Úmluvy, stejně jako zákona o azylu, spočívá nepopiratelně v
poskytnutí mezinárodní ochrany osobám, jimž domovský stát takovou ochranu odepřel nebo nemohl
poskytnout. Jedná se o ochranu poskytovanou osobám, které byly pronásledovány nebo se takového
pronásledování důvodně obávají. Úmluva však neslouží k ochraně osob, které jsou pachateli činů
vyjmenovaných v čl. 1 F. Na tyto osoby se mezinárodní ochrana nevztahuje, protože jednak musí být
jejich činy potrestány a jednak stát, v němž taková osoba žádá o azyl, musí být chráněn před rizikem
ze strany takových osob.
[13] Čl. 1 A (2) Úmluvy
obsahující inkluzivní klauzuli má svůj odraz v ust. § 12 písm. b) zákona o azylu, zatímco
čl. 1 F Úmluvy obsahující exkluzivní
klauzuli má svůj odraz v § 15 odst. 1 zákona o azylu, v němž je vymezeno jednání, které tuto
klauzuli naplňuje.
[14] Ačkoliv zákon o azylu je koncipován tak, že reflektuje Úmluvu, Úmluvu o
ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "ÚLP“), a po novelizaci zákonem č.
165/2006 Sb. i směrnici Rady
2004/83/ES ze dne 29. 4. 2004 (dále jen
"kvalifikační směrnice“), je v některých případech ochrana žadatelů o mezinárodní ochranu obsažena
pouze v jednom z těchto právních předpisů. Z toho pro rozhodovací praxi vyplývá, že Úmluva, ÚLP,
kvalifikační směrnice a zákon o azylu představují rozdílné vrstvy ochrany garantované žadatelům o
mezinárodní ochranu. Výsledná úroveň ochrany poskytované žadatelům o mezinárodní ochranu v České
republice odpovídá "nejvyššímuspolečnému jmenovateli“ ochrany práv garantovaných v těchto čtyřech
"vrstvách“. Jednu "vrstvu“ ochrany tudíž nelze bez dalšího vykládat jako důvod pro snížení úrovně
jiné vrstvy. I kdyby tedy byl přijat názor, že ani Úmluva ani kvalifikační směrnice, natož pak ÚLP,
nevyžaduje posuzování inkluzivní
klauzule
/čl.
1 A (2) Úmluvy a § 12 písm. b) zákona o azylu/ před klauzulemi vylučujícími
(čl. 1 F Úmluvy a § 15 odst. 1 zákona o
azylu), není možné automaticky konstatovat, že zákon o azylu rovněž nestanoví povinnost posuzovat
přednostně inkluzivní klauzuli, protože tuto povinnost nestanoví ani Úmluva ani kvalifikační
směrnice.
[15] Při hledání odpovědi na otázku, zda má být při aplikaci vnitrostátního práva
přednostně posuzována exkluzivní
klauzule
před klauzulí inkluzivní, je nutné zdůraznit, že Úmluva
ani unijní právo takovému postupu nebrání.
[16] Zákon o azylu upravuje důvody pro udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu
(§ 12), azylu za účelem sloučení rodiny (§ 13), humanitárního azylu (§ 14), doplňkové ochrany (§
14a), doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny (§ 14b) a důvody vylučující udělení mezinárodní
ochrany (§ 15 a §15a). Žádost o udělení mezinárodní ochrany je oprávněn podat každý cizinec, jenž
učinil prohlášení o mezinárodní ochraně, tzn. učinil projev vůle, z něhož je zřejmé, že hledá v
České republice ochranu před pronásledováním nebo před hrozící vážnou újmou. Podaná žádost je vždy
primárně posuzovaná z hlediska možnosti udělení azylu, a nejsou-li shledány důvody pro jeho udělení,
poté také z hlediska možnosti udělení doplňkové ochrany. Podáním žádosti vzniká cizinci právo
setrvat na území České republiky do doby ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany. Je-li žádost
zamítnuta, může cizinec postupně využít dva prostředky k ochraně (žalobu a kasační stížnost). Řízení
o udělení mezinárodní ochrany je v českém právním řádu hlavním nástrojem ochrany cizince před
refoulement.
[17] Ve správním řízení o udělení mezinárodní ochrany, které je zahájeno podle ust.
§ 10 odst. 1 zákona o azylu podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany, správní orgán primárně
zkoumá, zda žadatel splňuje důvody taxativně stanovené v ust. § 12 zákona o azylu. Ale i v případě,
že jsou tyto důvody zjištěny, nelze azyl udělit, jsou-li zde skutečnosti taxativně vymezené v ust. §
15 zákona o azylu. Tyto skutečnosti naplňující exkluzivní klauzuli se mohou objevit v různém stadiu
řízení o udělení mezinárodní ochrany. I když ale správní orgán v průběhu správního řízení zjistí
okolnosti nasvědčující důvodnosti aplikace ust. § 15 zákona o azylu, nemůže to automaticky, bez
dalšího, vést k vyloučení žadatele o udělení mezinárodní ochrany z azylové procedury. V žádném
případě totiž nelze důvody vymezené v ust. § 12 a § 15 zákona o azylu zkoumat izolovaně, protože
skutkové okolnosti ve smyslu citovaných ustanovení se mohou prolínat.
[18] Protože pro řízení o udělení mezinárodní ochrany se podle ust.
§ 9 zákona o azylu použije zákon č.
500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen "správní řád“), s výjimkou taxativně stanovených ustanovení, je správní orgán povinen
postupovat v souladu s ust. § 50 správního
řádu. Kromě správního řádu jsou procesní ustanovení obsažena i v zákoně o azylu, kde je mimo jiné v
ust. § 23 odst. 1 upraven speciální
procesní institut, jímž je pohovor se žadatelem o azyl, který provádí pověřený pracovník
ministerstva za účelem zjištění všech skutečností rozhodných pro vydání rozhodnutí o udělení azylu s
výjimkou případu, kdy lze řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavit z důvodu nepřípustnosti
žádosti. Výpověď žadatele o udělení mezinárodní ochrany je v každém případě významným podkladem pro
rozhodnutí o žádosti. Specifikum řízení o udělení mezinárodní ochrany vyžaduje získávání značného
množství údajů, např. o situaci ve státě, kde žadatel o udělení azylu před příchodem na území České
republiky pobýval, údaje o jeho politické orientaci, o rodinných vztazích, vazbách k jiným osobám
atd. Žadateli tak musí být vždy dána možnost vyjádřit se ke všem rozhodným skutečnostem, a to ve
smyslu ust. § 36 odst. 3 správního řádu,
tzn. i možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.
[19] Dospěje-li ale v průběhu řízení o udělení mezinárodní ochrany správní orgán na
základě provedeného dokazování k závěru, že byly prokázány ve smyslu ust. § 15 zákona o azylu
okolnosti vylučující udělení azylu, není zde racionálního důvodu, aby se poté dále zabýval důvody
podle ust. § 12 zákona o azylu. I kdyby totiž byla jejich existence prokázána, nelze žadateli azyl
udělit. Jakmile zjistí správní orgán okolnosti nasvědčující možné aplikaci § 15 zákona o azylu, je
nutné, aby při pohovoru žadateli kladl otázky mající vztah jak k § 15, tak i § 12 zákona o azylu,
což umožní komplexní posouzení žádosti a zabrání situacím, aby po případném zrušení rozhodnutí
správního orgánu aplikujícího § 15 zákona o azylu bylo nutné začít řízení v podstatě od samého
začátku. Při aplikaci § 15 zákona o azylu je ale nezbytné postupovat restriktivně, neboť § 12 a § 15
zákona o azylu se velmi úzce prolínají, a to jednak proto, že důvodné podezření o existenci
skutečností ve smyslu ust. § 15 zákona o azylu se může objevit v kterékoli fázi správního řízení, a
jednak proto, že skutečnosti uváděné žadatelem o udělení mezinárodní ochrany ve smyslu § 12 zákona o
azylu mohou být současně skutečnostmi relevantními pro posouzení z hlediska § 15 zákona o azylu.
Důvodem vylučujícím udělení mezinárodní ochrany ve smyslu § 15 zákona o azylu by tedy např. nemohlo
být obvinění žadatele ze sice nepolitického trestného činu, které by se ovšem nezakládalo na
reálných důkazech a bylo by proti žadateli vzneseno státními orgány v zemi jeho původu účelově jako
součást jeho pronásledování z azylově relevantních důvodů uvedených v § 12 zákona o azylu (např. pro
zastávání určitých politických názorů). Správní orgán musí tedy vždy pečlivě posuzovat, zda je tu
skutečně důvodné podezření, že byl spáchán některý z činů uvedených v § 15 zákona o azylu a zda se
nejedná o vykonstruované obvinění. Rovněž musí postavit najisto, že ve skutečnosti nejde o politický
trestný čin, který by podle právního řádu České republiky a jiných demokratických zemí trestný
nebyl, a byl by naopak projevem uplatňování základních práv a svobod jednotlivce, za něž nesmí být
nikdo postižen. Proto je třeba na § 15 zákona o azylu pohlížet optikou § 12 zákona o azylu.
Rozhodne-li ale správní orgán o neudělení azylu z některého důvodu uvedeného v § 15 zákona o azylu,
není třeba se již v rozhodnutí zabývat důvody podle § 12 zákona o azylu, pokud nemají vztah k § 15
zákona o azylu.
[20] Tento závěr je v souladu i s
čl. 1 F Úmluvy, z něhož nelze dovodit,
že by mělo smysl v každém případě trvat na zjišťování a posuzování inkluzivní
klauzule
. Takový
postup (vždy nejprve posuzovat splnění inkluzivní
klauzule
) totiž za situace, kdy lze mimo
jakoukoliv pochybnost učinit závěr, že jsou splněny podmínky pro aplikaci vylučující
klauzule
, nemá
žádný praktický význam a je také v rozporu se zásadou procesní ekonomie. Správní orgán by tak
vlastně zbytečně zjišťoval skutečnosti rozhodné pro udělení azylu za situace, kdy přes naplnění
inkluzivní
klauzule
, nebude možno žadateli o udělení mezinárodní ochrany udělit azyl. Použití
exkluzivní
klauzule
nelze v žádném případě podmiňovat předcházejícím zjišťováním splnění podmínek
naplňujících inkluzivní klauzuli v případě, že okolnosti ve smyslu § 12 a § 15 zákona o azylu jsou
zcela rozdílné a naprosto oddělitelné. Nic samozřejmě nebrání tomu, aby žadateli o udělení
mezinárodní ochrany byl podle vnitrostátního práva poskytnut vyšší standard, než mu poskytuje
Úmluva, avšak v případě otázky přednosti aplikace inkluzivní
klauzule
před exkluzivní, by takový
"nadstandard” stejně neměl na konečné rozhodnutí správního orgánu žádný vliv a pouze by zbytečně
zatěžoval a prodlužoval správní řízení.
[21] Je ovšem nezbytné zdůraznit, že v žádném případě nemůže být rozhodnutí o
neudělení mezinárodní ochrany pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany překvapivé. Skutečnosti,
které správní orgán považuje ve smyslu § 15 zákona o azylu za
relevantní
, musí být žadateli o
udělení mezinárodní ochrany předestřeny, aby se k nim mohl vyjádřit a případně navrhnout doplnění
dokazování.
[22] I v případě, že nebude žadateli udělena mezinárodní ochrana, nezůstane bez
ochrany, protože mu může být ochrana poskytnuta podle zákona č.
326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pobytu cizinců), který upravuje primární
prostředky úpravy oprávnění cizího státního příslušníka dlouhodobě pobývat na území České republiky
z jiných než azylově relevantních důvodů. Režim povolování pobytu cizinců na území České republiky
je třeba považovat za základní a obecný nástroj úpravy pobytu cizích státních příslušníků v
případech, kdy nejsou dány podmínky stanovené zvláštními předpisy, typicky v zákoně o azylu.
Citovaný zákon respektuje zásadu
non
-refoulement, neboť stanoví, že rozhodnutí o správním vyhoštění
cizince lze vydat pouze na základě závazného stanoviska Ministerstva vnitra, které posuzuje, zda je
takové vycestování možné, tj. zda se na takového cizince nevztahují důvody znemožňující vycestování
(§ 120a ve spojení s § 179 zákona o pobytu cizinců). Není-li takové vycestování možné, policie tuto
skutečnost uvede v rozhodnutí o správním vyhoštění a cizinci udělí vízum k pobytu nad 90 dnů za
účelem strpění pobytu na území České republiky. Ustanovení § 179, které upravuje důvody znemožňující
vycestování cizince, obdobně jako důvody pro udělení doplňkové ochrany dle § 14a zákona o azylu,
sice obsahuje v odst. 3 a 4 také obdobné výluky, jaké jsou obsaženy v § 15a zákona o azylu, ovšem
ani cizinec, na kterého by se tyto výluky vztahovaly, by nebyl navrácen do státu, kde by mu hrozila
vážná újma. V takovém případě policie umožní cizinci vyhledat si nejdéle do 60 dnů přijetí v jiném
státě. Pokud cizinec doloží, že přijetí v jiném státě nezískal, umožní mu policie podat žádost o
udělení víza za účelem strpění pobytu na území České republiky (§ 179 odst. 5 zákona o pobytu
cizinců).
[23] Vzhledem k tomu, že smyslem zákona o azylu je poskytnout ochranu osobám jiných
států, které jsou vystaveny pronásledování z azylově relevantních důvodů nebo jež mají z takového
pronásledování důvodnou obavu, je i účelem doplňkové ochrany poskytnout žadateli o udělení
mezinárodní ochrany, jenž byl v řízení podle zákona o azylu z různých důvodů neúspěšný, ochranu před
návratem do státu, v němž by byl vystaven negativnímu jednání pocházejícímu nebo připsatelnému
tomuto státu. Proto závěry vyslovené v tomto usnesení platí i pro ust. § 14a a § 15a zákona o
azylu.
[24] Rozšířený senát proto uzavřel, že bude-li v řízení o mezinárodní ochrany
naplněn některý z důvodů dle § 15 nebo § 15a, rozhodne Ministerstvo vnitra o neudělení mezinárodní
ochrany a není povinno zjišťovat případnou existenci důvodů dle § 12 a § 14a zákona o azylu.
[25] Vzhledem k tomu, že předmětem posouzení rozšířeného senátu byla toliko dílčí
právní otázka, která mohla být vyřešena samostatně, rozšířený senát podle ust. § 71 odst. 1
Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu vrátil věc k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu.
V Brně dne 7. září 2010
JUDr. Josef Baxa