Vydání 10/2014

(...) Podle § 25 písm. i) zákona o azylu se řízení o udělení mezinárodní ochrany zastaví, jestliže "". Podle § 10a písm. b) zákona o azylu je "[ž]".

Příslušnost jiného členského státu Evropské unie žalovaný stanovil na základě článku 3 nařízení č. 604/2013. Toto nařízení je nejnovější součástí tzv. dublinského systému, který byl původně zakotven v tzv. Dublinské úmluvě (Úmluva o posouzení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v některém z členských států Evropského společenství) a později v nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států. Cílem celého systému je stanovit jasná a proveditelná pravidla pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl (mezinárodní ochranu). Tento systém má bránit na straně jedné tomu, aby žadatelé nebyli postupně státy Evropské unie vyhošťováni s tím, že jim nikde nebude poskytnuta ochrana, a na straně druhé tomu, aby tito nepodávali žádost postupně ve více členských státech Evropské unie se záměrem vyhledat stát s nejpříznivějším přístupem, a nezahlcovali tak systém několikanásobnými žádostmi podanými týmž žadatelem. Nutno dodat, že posledně uvedená motivace by do určité míry měla být snížena již jen tím, že postupně dochází k harmonizaci podmínek azylového řízení, podmínek pro ubytování žadatelů a zacházení s nimi, jakož i podmínek pro udělení statusu uprchlíka či osoby požívající doplňkovou ochranu.

Jak plyne z preambule nového nařízení č. 604/2013 (konkrétně z bodu 5), uplatňovaná metoda by měla být založena na objektivních a spravedlivých kritériích jak pro členské státy, tak pro žadatele o azyl. K těmto kritériím nutno v obecnosti dodat, že nerozdělují žadatele jednotlivým členským státům Evropské unie rovným dílem, respektive podle velikosti a možností těchto států, ale v závislosti na zjištění skutečností stanovených v kapitole III nařízení č. 604/2013, které zmíněná kritéria sestavená do určitého pořadí obsahuje. Na základě těchto kritérií by pak mělo být možné urychleně určit příslušný členský stát tak, aby byl zaručen účinný přístup k řízení o poskytnutí mezinárodní ochrany a aby nebyl ohrožen cíl urychleného vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu (srov. též bod 5 preambule nařízení č. 604/2013).

V rámci právních záruk zajišťuje nařízení č. 604/2013 žadateli o mezinárodní ochranu právo na podání opravného prostředku. V bodu 19 preambule se k tomu konstatuje, že by měly být stanoveny právní záruky a právo na účinný opravný prostředek, pokud jde o rozhodnutí o přemístění žadatele do příslušného členského státu, aby byla zaručena účinná ochrana jeho práv v souladu zejména s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, přičemž pro zajištění souladu s mezinárodním právem by měl účinný opravný prostředek proti takovému rozhodnutí zahrnovat jak přezkum toho, jak je uplatňováno toto nařízení, tak přezkum po právní i skutkové stránce v členském státě, do kterého je žadatel přemisťován. V čl. 27 odst. 1 nařízení č. 604/2013 se pak stanoví, že "[ž]".

Takovým opravným prostředkem je v právním řádu České republiky žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s. ř. s., kterou se žadatel může domáhat přezkoumání rozhodnutí o přemístění.

S ohledem na žalobní námitky se soud nejprve zaměřil na to, zda (a jak) se žalovaný vypořádal s otázkou, zda je s ohledem na čl. 3 odst. 2 větu druhou nařízení č. 604/2013 možné přemistění žalobce do Maďarska, jakožto státu, který byl primárně určen jako příslušný. Ačkoli je v dané věci třeba mít na zřeteli, že ohledně rozsahu přezkumu musí soud přihlížet nejen k vnitrostátní právní úpravě, ale také k požadavkům stanoveným v nařízení č. 604/2013, lze konstatovat, že soud není ve vedení této úvahy limitován. Naopak přímo z bodu 19 preambule nařízení č. 604/2013 plyne, že přezkum je třeba zaměřit i na situaci v členském státě, do kterého je žadatel přemisťován. K tomuto závěru soud dospěl i přes jistou jazykovou nepřesnost české verze nařízení č. 604/2013, tak jak byla uvedena shora. V české jazykové verzi totiž příslušný bod preambule uvádí, že přezkum musí "". Chybí zde tedy výslovné určení předmětu přezkumu, tj. toho, co má být v členském státě přezkoumáváno. Tento předmět však lze bez obtíží dovodit z anglické jazykové verze téhož bodu preambule nařízení, který v pasáži zní "" (zvýrazněno soudem). Je tedy zřejmé, že přezkum musí zahrnovat i posouzení situace v členském státě, do kterého je žadatel přemisťován (po právní i skutkové stránce). Tento požadavek přitom zjevně míří na posouzení toho, zda je namístě postup podle čl. 3 odst. 2 věty druhé nařízení č. 604/2013, tj. nepřemístění žadatele do takového členského státu z důvodů v tomto ustanovení uvedených a pokračování v posuzování kritérií stanovených v kapitole III příslušného nařízení za účelem zjištění, zda nemůže být jako příslušný určen jiný členský stát.

V tomto směru však soud zjistil, že tyto úvahy v žalobou napadeném rozhodnutí obsaženy nejsou. Žalovaný v rozhodnutí příslušnou část čl. 3 odst. 2 nařízení č. 604/2013 ani neuvádí. Odkazuje-li na tento článek, cituje pouze jeho první větu; větu druhou, jejíž obsah byl již uveden shora, a větu třetí, podle níž pokud podle tohoto odstavce nelze provést přemístění do žádného členského státu určeného na základě kritérií stanovených v kapitole III ani do prvního členského státu, v němž byla žádost podána, stává se členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, příslušným členským státem, již žalovaný vynechává.

Soud je přitom toho názoru, že úvaha týkající se možností přemístění žadatele ve smyslu čl. 3 odst. 2 věty druhé nařízení č. 604/2013 v rozhodnutí o přemístění žadatele obsažena být musí. Vede jej k tomu právě ta skutečnost, že nařízení č. 604/2013 ve své preambuli výslovně žádá, aby rozhodnutí o přemístění bylo v rámci práva na účinný opravný prostředek přezkoumáváno i v tomto ohledu.

To platí i přesto, že evropský azylový systém je koncipován v kontextu umožňujícím předpokládat, že všechny smluvní státy, které se na něm podílí, ať už jde o členské státy nebo o třetí státy, dodržují základní práva, včetně práv, jejichž základem je Úmluva o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.) a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků z roku, jakož i Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, a že si členské státy mohou v tomto ohledu důvěřovat (rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 12. 2011, , C-411/10 a C-493/10, Sb. rozh., s. I-13905, bod 78). Jelikož ale nelze vyloučit, že v praxi tento systém může v určitém členském státě narazit na závažné funkční riziko, že žadatelé o azyl budou v případě přemístění do tohoto členského státu vystaveni zacházení, které je neslučitelné s jejich základními právy, přičemž v minulosti se tomu v případě některých členských států skutečně stalo (zejména šlo o Řecko), dovodila nejprve (srov. zejména výše uvedený rozsudek Soudního dvora ve věci ), že právo Evropské unie brání uplatnění nevyvratitelné domněnky, podle níž členský stát, jejž čl. 3 odst. 2 nařízení č. 343/2003 označuje za příslušný, dodržuje právo Evropské unie. Dále v uvedeném rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že článek 4 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že členské státy, včetně vnitrostátních soudů, nemohou přemístit žadatele o azyl do "" ve smyslu nařízení č. 343/2003, nemohou-li ponechat bez povšimnutí skutečnost, že systematické nedostatky azylového řízení a podmínek přijímání žadatelů o azyl v tomto členském státě představují závažné a prokazatelné důvody pro domněnku, že žadatel bude vystaven skutečnému riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu tohoto ustanovení. Soudní dvůr pak pokračoval v tom smyslu, že nelze-li přemístit žadatele do jiného členského státu Evropské unie, je-li tento stát označen podle kritérií kapitoly III tohoto nařízení za příslušný členský stát, přísluší členskému státu, který měl toto přemístění provést, aby s výhradou možnosti posoudit žádost sám, uvedené v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 343/2003, pokračoval v přezkumu kritérií uvedené kapitoly za účelem ověření, zda některé z dále uvedených kritérií umožňuje označit jiný členský stát za příslušný k posouzení žádosti o azyl. Závěrem Soudní dvůr uvedl, že je však třeba, aby členský stát, v němž se žadatel o azyl nachází, dbal na to, aby nezhoršoval situaci, kdy jsou porušována základní práva tohoto žadatele, postupem určování příslušného členského státu, který by byl nepřiměřeně dlouhý. V případě potřeby mu přísluší, aby v souladu s podmínkami stanovenými v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 343/2003 posoudil žádost sám.

Tyto závěry judikatury byly posléze promítnuty do nového nařízení č. 604/2013, konkrétně právě do jeho čl. 3 odst. 2, z jehož obsahu je zřejmé, že úvaha o tom, zda existují závažné důvody se domnívat, že v tomto členském státě dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv Evropské unie, může vést k určení jiného příslušného členského státu na základě dalších kritérií, popřípadě k tomu, že se stát, který vede řízení o určení příslušného státu, stává příslušným členským státem, tzn. může vést k jinému věcnému řešení. Z konstrukce uvedeného článku podle názoru soudu plyne členskému státu povinnost posoudit situaci v členském státě, který byl primárně určen jako příslušný, z pohledu skutečností výslovně uvedených v tomto článku. Z toho důvodu je soudu třeba tuto úvahu v rámci žalobou napadeného rozhodnutí učinit, přičemž jestliže tato úvaha v žalobou napadeném rozhodnutí v konkrétní věci chybí, trpí rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.

Je současně třeba uvést, že uvedené závěry platí jak pro případy, kdy půjde o přemístění žadatele ve smyslu definice uvedené v čl. 2 písm. c) nařízení č. 604/2013 (tím je státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, kteří učinili žádost o mezinárodní ochranu, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto), tak v případě, kdy půjde o jinou osobu uvedenou v čl. 18 odst. 1 písm. c) a d) nařízení č. 604/2013. Pro opak lze sice argumentovat, a to výslovným zněním bodu 5 preambule, který stanoví požadavky na rozsah přezkumu rozhodnutí o přemístění a v té souvislosti výslovně zmiňuje toliko "" (viz citace shora). Naproti tomu však ale nelze pominout úzkou provázanost mezi azylovým řízením a řízením o navrácení. Postačí poukázat například na bod 8 preambule směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, v němž se uvádí, že "[u]" (pozn. zvýrazněno soudem).

Proto i když bude tato jiná osoba přemisťována pouze za účelem navrácení [a to ve smyslu čl. 24 odst. 4 nařízení č. 604/2013, podle něhož pokud osoba uvedená v čl. 18 odst. 1 písm. d) tohoto nařízení, jejíž žádost o mezinárodní ochranu byla zamítnuta konečným rozhodnutím v jednom členském státě, se nachází bez povolení k pobytu na území jiného členského státu, může posledně jmenovaný členský stát buď požádat druhý členský stát o přijetí dotčené osoby zpět, nebo provést řízení o navrácení v souladu se směrnicí 2008/115/ES], je podle názoru soudu zapotřebí vypořádat se kompletně s čl. 3 odst. 2 nařízení č. 604/2013.

Nad rámec nutného odůvodnění soud konstatuje, že trvání na odlišování těchto dvou situací by mohlo znamenat nepřiměřené prodlužování postupu určování příslušného členského státu, které, jak bylo shora uvedeno, považuje Soudní dvůr za nežádoucí. Dokladem toho je i souzená věc. Žalovaný totiž ve vyjádření zdůrazňuje, že v dané věci je Maďarsko příslušné v souladu s čl. 18 odst. 1 písm. d) nařízení č. 604/2013, přičemž odkaz na toto ustanovení pak obsahuje i tzv. z maďarské strany doručená žalovanému dne 10. 2. 2014. Dále žalovaný zdůrazňuje, že v České republice nebyla podána žádná nová žádost. V rozhodnutí žalovaného ale není odkaz na toto konkrétní ustanovení, jehož aplikace by znamenala, že žalobce byl přemisťován pouze za účelem navrácení ve smyslu čl. 24 odst. 4 nařízení č. 604/2013. Žalovaný zde odkazuje pouze v obecnosti na článek 18 nařízení č. 604/2013, přičemž dodává, že Maďarsko je povinno žalobce přijmout zpět na své území a dokončit posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu, z čehož nelze dovodit, že žádost žalobce již byla pravomocně ukončena a bude následovat pouze případné řízení o navrácení.

V návaznosti na shora uvedený závěr o nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů si soud nutně musel položit otázku, zda je namístě z tohoto důvodu žalobou napadené rozhodnutí bez dalšího zrušit a věc žalovanému vrátit k dalšímu řízení. V běžných případech by tomu tak vždy bylo, neboť jednak platí, že posouzení určité sporné otázky v prvé řadě přísluší správnímu orgánu, a také platí, že žalovaný nemůže důvody svého rozhodnutí (byť třeba i správné) doplňovat až ve vyjádření k žalobě, a tím dodatečně napravovat případné vady svého rozhodnutí.

K této úvaze soud vedla specifika rozhodované věci. Jak ze samotného nařízení č. 604/2013, tak z judikatury Soudního dvora týkající se problematiky dublinského systému (viz výše uvedený rozsudek ve věci , případně též rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 12. 2013, , C-394/12, bod 58), plyne, že cílem tohoto systému je urychleně určit příslušný členský stát tak, aby byl zaručen účinný přístup k řízení o poskytnutí mezinárodní ochrany a aby nebyl ohrožen cíl urychleného vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu (srov. bod 5 preambule citovaného nařízení). Je tedy dán zjevný zájem na rychlém určení příslušného členského státu, který se odráží například také v čl. 29 odst. 2, podle kterého pokud k přemístění nedojde během šestiměsíční lhůty, příslušnému členskému zanikne jeho povinnost převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět a příslušným státem se stává dožadující členský stát.

Požadavek na rychlé vyřízení věci reflektuje ovšem také vnitrostátní právní úprava, která návrhy a žaloby ve věcech mezinárodní ochrany řadí mezi věci projednávané přednostně (§ 56 odst. 3 s. ř. s.). Právě s ohledem na tuto skutečnost a na to, že soud vyřízení této věci upřednostnil i ve vztahu k ostatním žalobám ve věci mezinárodní ochrany, dospěl soud k závěru, že není dán závažný důvod k odchýlení se od standardních zásad přezkumného soudního řízení, jak byly uvedeny shora, neboť se nelze domnívat, že by zrušení věci a její vrácení k dalšímu projednání žalovanému nutně znamenalo nemožnost provést případné přemístění žalobce v souladu s nařízením č. 604/2013 ve stanovené šestiměsíční lhůtě. (...)