Vydání 1/2008

Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou, že Městský soud v Praze rozhodl ve věci stěžovatele odlišně než v jiné obdobné věci [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].

Obecně nutno poznamenat, že nejednota vyslovených právních názorů je jev v podstatě každému systému rozhodování o právech a povinnostech a častěji se projevuje tam, kde paralelně rozhodují o obdobných otázkách různé orgány. Tak tomu je i v obecném soudnictví a u správních soudů jako jejich součásti. Jak na úrovni prvoinstanční (tj. u krajských soudů), tak v řízení o kasační stížnosti jako v podstatě jediném opravném prostředku ve správním soudnictví se totiž může stát, že o obdobných případech budou rozhodovat různé orgány (různé senáty či různí samosoudci téhož soudu, resp. - v první instanci - i různých soudů), takže nelze zajistit, aby vždy rozhodnutí v obdobných věcech byla shodná.

Systém rozhodování o právech a povinnostech se vždy pohybuje mezi Scyllou jednotnosti, a tedy předvídatelnosti budoucího rozhodování v případech obdobných těm, které již v minulosti byly rozhodnuty, a Charybdou potřeby neustrnout na minulých názorech a možnosti judikatorních obratů a revizí. Základním prostředkem k hledání rovnováhy mezi oběma potřebami je víceinstanční rozhodování. V něm se přirozeně, ve střetu názorů soudů různých instancí i různých soudů téže instance, usměrňovaném a tlumeném opravnými prostředky a mechanismem řešení názorových střetů i uvnitř nejvyšší soudní instance, nalezne rovnováha mezi stabilitou a změnou v náhledech na sporné právní otázky.

Rozdílné rozhodování různých senátů či samosoudců krajských soudů v obdobných věcech je proto potud nežádoucí (a může způsobit nezákonnost příslušného soudního rozhodnutí pro porušení práva na spravedlivý proces zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod publikované pod č. 209/1992 Sb.; srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2006, čj. 1 Aps 2/2006-68, www.nssoud.cz), děje-li se nereflektovaně - pokud ten senát či samosoudce krajského soudu, který rozhoduje později, se argumentačně nevypořádá s dříve vysloveným právním názorem jiného senátu nebo samosoudce, třebaže je mu takový názor znám či mu být znám měl a mohl (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2004, čj. 2 Afs 47/2004-83, publikovaný pod č. 398/2004 Sb. NSS). Je-li však názorový střet reflektován, tj. jsou-li protichůdné dříve vyslovené argumenty uváženy a vyvráceny či jinak relevantně odmítnuty pozdějším rozhodnutím, funguje takovýto názorový střet zcela v souladu s mechanismem víceinstančního rozhodování, neboť iniciuje - podá-li některý z účastníků příslušného soudního řízení opravný prostředek rozhodování vyšší instance o sporné otázce (v rámci něhož budou zváženy všechny vzájemně si konkurující názory na daný problém), a tím i sjednocení judikatury, neboť napříště bude právní názor vyšší instance vázat senáty či samosoudce krajských soudů ve všech obdobných případech, ledaže by se objevily další zásadní argumenty, jež vyšší instance nevážila (ať již z nejrůznějších důvodů) a o nichž se lze rozumně domnívat, že mohou změnit právní náhled na věc (srov. k tomu podobně ohledně závaznosti judikatury Ústavního soudu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2005, čj. 2 Afs 180/2004-44, www.nssoud.cz; k metodice řešení rozporů v judikatuře Ústavního soudu, již lze obdobně užít i pro řešení rozporů v judikatuře Nejvyššího správního soudu, pak viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2005, čj. 2 Afs 37/2005-82, www.nssoud.cz).

Na okraj poznamenejme, že dalším - zcela samozřejmým - případem zjevně nežádoucího rozhodování v rozporu s prejudikaturou by bylo její vědomé ignorování, ať již z nejrůznějších důvodů; takový případ by však již mohl hraničit v některých případech s kárnou odpovědností soudce. Pro účely posouzení věci stěžovatele není žádného důvodu se jím zabývat, neboť s tímto typem případu se skutkové okolnosti projednávané věci zcela míjejí.

V případě, v němž podal kasační stížnost stěžovatel, tj. ve věci sp. zn. 6 Ca 50/2005, rozhodoval Městský soud v Praze rozsudkem dne 27. 9. 2006. V obdobném, avšak odlišně posouzeném případě, na který poukazuje stěžovatel, a sice ve věci sp. zn. 11 Ca 189/2005, rozhodl Městský soud v Praze dne 31. 5. 2006 (...). Městský soud v Praze ovšem dřívější judikaturu jiného svého senátu v rozsudku, přezkoumávaném ke kasační stížnosti stěžovatele, vůbec nezmiňuje a nevypořádává se s ní.

Obecně lze mít za to, že senát, který rozhodl ve věci stěžovatele, měl a mohl vědět, že v obdobné věci rozhodl jiný senát téhož soudu zhruba o tři měsíce dříve, neboť bylo bez větších obtíží možné zjistit lustrací rejstříku správního úseku Městského soudu v Praze, že žalobce a stěžovatel vedou i další spory, mezi nimi i spor obdobné právní podstaty jako nyní projednávaný. Jinak by tomu jistě bylo, pokud by (v ostatních ohledech ) v obdobném i větším časovém odstupu rozhodovali senáty či samosoudci různých krajských soudů, neboť za neexistence celostátní strukturované databáze věcí vedených v rejstřících soudů nelze očekávat, že by se soudce jednoho krajského soudu o prejudikatuře jiného krajského soudu mohl dozvědět, ledaže by byla zveřejněna v obecně užívaných právních informačních systémech (např. ASPI) či obsažena v běžně dostupných publikovaných sbírkách rozhodnutí (např. Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) a tam při vynaložení běžného úsilí a pozornosti, kterých lze spravedlivě požadovat od profesionála v oboru práva, dohledatelná.

Na druhé straně však je řada důvodů, které ostrost závěru, že Městský soud v Praze v přezkoumávaném rozsudku mohl a měl reflektovat prejudikaturu jiného svého senátu, zásadním způsobem zmírňují:

Platí sice zásada, že , tj. že soud zná právo (jakkoli je tato zásada v moderním světě kvůli přebujelosti právní regulace ještě daleko více efemérní nežli v minulosti), přičemž právem v širším slova smyslu jsou i argumenty a vyslovené v judikatuře, takže po soudech lze spravedlivě požadovat i jejich znalost. Ovšem má-li být soudy reflektována, vyžaduje to, zejména kvůli množství vydávaných soudních rozhodnutí a obtížím s vyhledáváním relevantních názorů v takové mase pramenného materiálu, úzkou součinnost účastníků řízení, a to zvláště tehdy, jedná-li se o judikaturu jiných než nejvyšších soudních instancí. Stěžovatel namítá, že Městský soud v Praze rozhodl v jiné obdobné věci dříve jinak. Toto rozhodnutí však v předmětné věci soudu nepředestřel a neargumentoval jeho obsahem, třebaže mu písemné vyhotovení rozhodnutí bylo již 31. 5. 2006, tedy téměř čtyři měsíce před vydáním nyní přezkoumávaného rozsudku, doručeno, takže jím argumentovat nepochybně mohl, neboť je měl dostatečnou dobu k dispozici. V daném případě tedy lze v podstatné míře přičítat i stěžovateli, že právní názor obsažený v dřívějším rozsudku jiného senátu Městského soudu v Praze nebyl v přezkoumávaném rozsudku reflektován.

Dále nutno ve speciálním případě žalobce, který vede se stěžovatelem řadu soudních sporů, zohlednit, že v tomto množství případů lze stěží úplně vyloučit, přehlédne-li jeden soudní senát, že jiný senát téhož soudu v obdobné věci již zaujal určitý právní názor.

Konečně je pak nutno zmínit, že - jak je podrobně vyloženo dále - Městský soud v Praze se v přezkoumávaném rozsudku v určitém ohledu zabýval podstatou právního názoru, z něhož vycházel jiný jeho senát v rozsudku ve věci sp. zn. 11 Ca 189/2005, jakkoli výslovně neuvedl, že se jedná o názor vyslovený soudem (soud se ve věci sp. zn. 11 Ca 189/2005 totiž ztotožnil s právním názorem žalovaného, kterým byl stěžovatel). Uvedený právní názor soud odmítl, ovšem bez hlubšího rozboru.

K tomu, aby nereflektování prejudikatury bylo důvodem zrušení přezkoumávaného rozsudku, by navíc zásadně musela přistoupit i jeho věcná nesprávnost. Opačný postup by zpravidla byl na újmu efektivitě poskytnutí soudní ochrany, a to zejména tehdy, lze-li nedostatek spočívající v chybějící reflexi prejudikatury napravit doplněním této argumentace vyšší soudní instancí. Vzhledem k tomu, že - jak bude dále podrobně vyloženo - rozsudek Městského soudu v Praze je věcně správný a reflexi právního názoru judikatury, na který poukazuje stěžovatel, lze provést i v rozhodnutí kasační instance, není důvodu jen pro toto pochybení rozsudek Městského soudu v Praze zrušovat, a to i s přihlédnutím k dalším výše zmíněným specifickým okolnostem projednávaného případu.

Stížní námitka tedy, jakkoli jí nelze upřít v obecné argumentační rovině trefnost, není v posuzovaném případě důvodná.

Ani další stížní námitka, a sice že Městský soud v Praze posoudil nesprávně právní otázku, zda poplatek za udělení víza za účelem strpění pobytu podle § 73 zákona o azylu, v jeho znění účinném do 31. 1. 2002, je nákladem bezprostředně souvisejícím s řízením o azylu [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], není důvodná.

(...) Zákon o azylu, ve znění účinném do 31. 1. 2002, v § 34 říká, že náklady spojené s řízením (o azylu - pozn. NSS) a náklady s tímto řízením bezprostředně související nese ministerstvo. Ustanovení § 73 odst. 1 věty druhé téhož zákona pak říká, že vízum se udělí na žádost cizince, který předloží doklad o podání žaloby proti rozhodnutí o neudělení azylu nebo o zastavení řízení o udělení azylu; to neplatí, pokud cizinec na území pobývá na základě víza nebo povolení k pobytu podle zvláštního právního předpisu.

Podle položky č. 101 písm. c) Sazebníku správních poplatků (příloha zákona o správních poplatcích z roku 1992) udělení průjezdního víza jednosměrného, výjezdního víza, víza za účelem strpění pobytu na území České republiky bylo zpoplatněno částkou 200 Kč. Stejnou částkou bylo podle písm. f) téže položky zpoplatněno prodloužení platnosti víza za účelem strpění pobytu. Od poplatků podle této položky bylo osvobozeno: a) Udělení, prodloužení platnosti nebo doby pobytu na české vízum z důvodů zdravotnické pomoci. b) Udělení nebo prodloužení platnosti českého víza cizinci mladšímu 15 let. Za udělení českého víza se považuje i zapsání dítěte mladšího 15 let narozeného na území České republiky do víza zákonného zástupce. Od poplatku podle této položky je osvobozeno i prodloužení doby pobytu na české vízum pro cizince mladšího 15 let. c) Udělení českého víza na hraničním přechodu České republiky cizinci, který požádal o dočasnou ochranu, a udělení českého víza opravňujícího cizince k pobytu za účelem dočasné ochrany, o které požádal na území České republiky, včetně prodloužení jeho platnosti. Dále se v poznámce k položce č. 101 uvádí, že správní orgán nevybere poplatek, pokud provádí zpoplatňovaný úkon podle této položky z moci úřední.

Ustanovení § 34 zákona o azylu, v jeho znění účinném do 31. 1. 2002, nelze než chápat jako jakési základní pravidlo o nákladech procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu (těmito procedurami nutno rozumět řízení o azylu, jakož i soudní přezkum rozhodnutí v takovém řízení vydaného). Smyslem a účelem poskytnutí azylu je poskytnout útočiště těm, kdo ze zákonem vymezených důvodů, jež jsou ve své podstatě povahy politické, jsou závažným způsobem ohroženi v zemi původu. Cizinec, který podal návrh na zahájení řízení o udělení azylu (dále označován za "žadatele o azyl"), obvykle tvrdí existenci nebezpečí spojeného s jeho návratem do země původu. Zpravidla tedy je třeba pro naplnění účelu procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu, aby se žadatel o azyl nacházel v České republice a nevracel se v průběhu řízení do země původu; jinak hrozí, že účel uvedených procedur, tj. poskytnutí ochrany tomu, kdo ji potřebuje, bude zmařen následky jeho pronásledování v zemi původu. I s ohledem na takto specifikovaný smysl a účel procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu zákonodárce v podstatě jakékoli úřední úkony s těmito procedurami spojené nezpoplatňuje a naopak poskytuje žadateli o azyl dobrodiní všemožných bezplatných plnění od ubytování a stravy v azylovém středisku přes tlumočníka až po právní či psychologické poradenství. Prismatem výše uvedeného smyslu a účelu azylu a procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu je nutno nahlížet i otázku, zda je žadatel o azyl, jehož žádost byla zamítnuta a který se proti takovémuto zamítavému rozhodnutí brání žalobou ve správním soudnictví, povinen platit správní poplatek za prodloužení víza za účelem strpění pobytu podle § 73 zákona o azylu, ve znění účinném do 31. 1. 2002.

Udělením uvedeného víza je po administrativní stránce legalizován pobyt žadatele o azyl na území České republiky do rozhodnutí správního soudu v jeho věci. Ustanovení § 73 odst. 1 věty druhé zákona o azylu, ve znění účinném do 31. 1. 2002, je formulováno tak, že vízum je nutno udělit, jsou-li současně splněny dvě jednoznačné a velmi konkrétní (a ve své podstatě "jednoduché") podmínky - žadatel o azyl podal žádost a předložil předepsaný dokument (žalobu proti rozhodnutí o neudělení azylu).

Městský soud v Praze v rozsudku ve věci sp. zn. 11 Ca 189/2005, na kterou poukazoval stěžovatel, opřel své rozhodnutí o zamítnutí žaloby žalobce v skutkově a právně obdobné věci o právní názor, podle něhož sice správní poplatek za prodloužení víza za účelem strpění pobytu podle § 73 zákona o azylu je nákladem souvisejícím s řízením o udělení azylu, ovšem nikoli bezprostředně. Za kritérium pro posouzení bezprostřednosti či nebezprostřednosti souvislosti určitého nákladu a řízení o udělení azylu zde soud vzal ve své podstatě to, zda mezi nákladem a řízením o udělení azylu je dostatečně těsný vztah příčiny a následku. Fakticky zde Městský soud v Praze vycházel z koncepce tzv. adekvátní příčiny - bezprostřední souvislost nákladu a řízení o udělení azylu je dána jen tehdy, je-li mezi nimi dostatečně intenzivní vztah příčiny a následku, přičemž v pojetí Městského soudu nestačí, je-li řízení o udělení azylu jen jednou z vícero společně existujících příčin vzniku nákladu. Soud zde argumentuje, že k tomu, aby náklad vznikl, musela vedle toho, že se řízení o udělení azylu konalo, přistoupit ještě další příčina, a sice podání žaloby proti rozhodnutí vzešlému z tohoto správního řízení. V takovémto pojetí je pak nerozhodné, že žalobce má podle zákona v případě, že podal správní žalobu, právo (splní-li relativně jednoduché podmínky) po dobu trvání soudního řízení pobývat na území ČR na základě periodicky prodlužovaného víza za účelem strpění pobytu podle § 73 zákona o azylu.

V rozsudku, jenž je předmětem kasační stížnosti, o níž Nejvyšší správní soud rozhodl tímto rozsudkem, Městský soud v Praze naopak vyšel z teze, že okolnost, že k tomu, aby vznikl náklad v podobě správního poplatku za prodloužení víza za účelem strpění pobytu podle § 73 zákona o azylu, musí vedle samotné existence řízení o udělení azylu přistoupit i to, že proti správnímu rozhodnutí, ve které toto řízení vyústilo, je podána správní žaloba, není okolností rozhodnou pro závěr, že souvislost takového nákladu a řízení o udělení azylu není bezprostřední, nýbrž méně úzká. Soud se přiklonil k závěru, že rozhodná je zde realizace práva žadatele o azyl na soudní projednání jeho žaloby v jeho přítomnosti, k čemuž je nutno, aby taková osoba legálně pobývala na území České republiky; ostatně i k tomu podle soudu slouží fakticky automatické odkladné účinky různých opravných prostředků v různých fázích procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu.

Z výše nastíněných výkladových alternativ sporné právní otázky se Nejvyšší správní soud, veden zejména ohledem na smysl a účel procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu, jak byly výše nastíněny, přiklání k té, k níž se přihlásil Městský soud v Praze v rozsudku přezkoumávaném nyní ke kasační stížnosti stěžovatele. Procedury spojené s rozhodováním o azylovém statutu, jakkoli se člení do různých fází, v nichž rozhodují různé orgány (dokonce orgány dvou státních mocí), mohou naplnit svůj smysl a účel jen tehdy, bude-li zvrat v náhledu těchto orgánů na azylový žadatele o azyl mít svůj efekt i tehdy, dojde-li k němu v některé z velmi pozdních fází těchto procedur, typicky v řízení o kasační stížnosti, v němž dojde ke zrušení zamítavého rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti správnímu rozhodnutí, jímž byla zamítnuta žádost o azyl. Vzhledem k fatální hrozbě, kterou může pro žadatele o azyl představovat návrat do země původu, je proto v daném případě nutno, jakkoli jde ve správním soudnictví o výjimku, dát přednost tomu, že "skutečné" účinky zamítavého správního rozhodnutí nastanou ve věcech azylových až tehdy, jsou-li neúspěšně vyčerpány všechny dostupné prostředky soudní ochrany proti nim (resp. uplynou-li marně lhůty pro jejich uplatnění). Toho lze dosáhnout pouze tehdy, umožní-li se žadateli o azyl pobyt na území ČR po celou dobu trvání soudního řízení. V této logice je pak uvažovat o správních poplatcích vynaložených v souvislosti se zajištěním legálního pobytu žadatele o azyl na území ČR po dobu trvání řízení ve správním soudnictví jako o poplatcích majících k řízení o žádosti o azyl vzdálenější vztah nežli správní poplatky, jejichž placení by připadalo v úvahu po dobu trvání správního řízení o žádosti o azyl.

Ustanovení § 34 zákona o azylu, ve znění účinném do 31. 1. 2002, proto nelze chápat jinak než jako generální osvobození žadatele o azyl od všech správních poplatků, které by měly být po dobu jeho pobytu na území ČR, včetně pobytu v průběhu soudního řízení ve věci přezkumu zamítavého správního rozhodnutí o jeho žádosti o azyl, od něho požadovány za účelem zajištění zákonnosti tohoto pobytu podle předpisů cizineckého práva. V tomto smyslu bylo uvedené ustanovení zvláštním předpisem ve vztahu k položce č. 101 písm. c) a f) Sazebníku správních poplatků (příloha zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích) a doplňovalo výluky z placení správních poplatků tam uvedené. Znamená to tedy, že poplatek za udělení či prodloužení víza za účelem strpění pobytu se u žadatele o azyl vůbec nevybere, z čehož přirozeně vyplývá i to, že Ministerstvo vnitra není povinno žádnému dalšímu orgánu takový poplatek uhradit.

Městský soud v Praze tedy posoudil rozhodnou právní otázku v případě přezkoumávaném ke kasační stížnosti stěžovatele zcela správně, a proto stížní námitka není důvodná.