Vydání 9/2021

[9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda je kasační stížnost přijatelná podle § 104a odst. 1 s. ř. s., tedy jestli svým významem podstatně přesahuje zájmy stěžovatelky, neboť se jedná o věc mezinárodní ochrany. Institut přijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany (azylu) vymezil Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 26. 4. 2006, čj. 1 Azs 13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS. Dle uvedeného rozhodnutí kasační stížnost přesahuje vlastní zájmy stěžovatele mimo jiné tehdy, jestliže „“.

[10] Stěžovatelka v žalobě mj. namítala, že žalovaný neměl zastavit řízení po nedoručení jedné výzvy. Měl rozhodnout věcně, a nikoliv zastavit řízení z procesních důvodů, jestliže mu sama navíc poskytla informace nezbytné ke zjištění skutečného stavu věci. Přestože tedy stěžovatelka v žalobě výslovně nenamítala nemožnost zastavení řízení o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany podle § 25 písm. d) zákona o azylu, měl se městský soud s ohledem na žalobní námitky zabývat tím, zda dané ustanovení vůbec dopadá na žadatele o prodloužení doplňkové ochrany. Soud ve správním soudnictví totiž i bez námitky zkoumá, zda právní předpis nebo jeho ustanovení, která byla použita a jejichž nezákonná aplikace je namítána, na věc skutečně dopadají (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 28. 7. 2009, čj. 8 Afs 51/2007-87, č. 1926/2009 Sb. NSS, věc ). Z napadeného rozsudku implicitně vyplývá, že městský soud shledal § 25 písm. d) zákona o azylu na případ stěžovatelky použitelným, neboť jej bez dalšího na věc aplikoval. Jak však bude rozvedeno dále, § 25 písm. d) zákona o azylu na věc stěžovatelky nedopadá. Použití § 25 písm. d) zákona o azylu pak mělo za následek nesprávné posouzení otázky, zda měl žalovaný o žádosti stěžovatelky o prodloužení doplňkové ochrany věcně rozhodnout. Tato otázka zároveň nebyla dosud v judikatuře Nejvyššího správního soudu řešena. Soud proto shledal kasační stížnost přijatelnou.

[11] Soud proto přistoupil k věcnému přezkumu kasační stížnosti a dospěl k závěru, že je důvodná.

[12] Zabýval se nejprve vytýkanou nepřezkoumatelností rozsudku městského soudu (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), kterou stěžovatelka spatřuje v tom, že se městský soud nevěnoval okolnostem, pro které se nedostavila k pohovoru, a že nevysvětlil, proč bylo nezbytné pohovor provést a proč nebylo možné rozhodnout věcně pouze na základě informací ze správního spisu. Ze stejných důvodů považuje za nepřezkoumatelné rovněž rozhodnutí žalovaného. Vlastní přezkum rozhodnutí je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Přezkoumá-li krajský soud rozhodnutí žalovaného, které pro chybějící odůvodnění nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatíží vadou nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2007, čj. 5 Afs 115/2006-91).

[13] Nejvyšší správní soud shledal námitku nepřezkoumatelnosti nedůvodnou. Žalovaný v rozhodnutí jednoznačně uvedl, proč považoval za nezbytné provést osobní pohovor. Konkrétně uvedl, že bylo „“. Tento důvod následně vzal v úvahu městský soud v bodě 18 napadeného rozsudku (blíže rekapitulováno výše). Nelze rovněž vytknout žalovanému, že se nezabýval okolnostmi, pro které se stěžovatelka nedostavila k pohovoru. Ze správního spisu totiž nevyplývá, že by je stěžovatelka po termínu pohovoru žalovanému jakkoliv sdělila. Poprvé je uvedla až v žalobě, přičemž městský soud se s nimi vypořádal v bodě 25 napadeného rozsudku (viz výše). Lze nicméně souhlasit se stěžovatelkou, že se městský soud a ani žalovaný nezabývali tím, zda nebylo možné rozhodnout věcně o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany. To je však dáno tím, že shledali použitelným § 25 písm. d) zákona o azylu i na řízení o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany, který věcné přezkoumání vylučuje. Nejde tudíž o rozhodnutí nepřezkoumatelná ani z tohoto důvodu.

[14] Rozhodnutí žalovaného je srozumitelné a jsou z něj seznatelné důvody, pro které žalovaný řízení o prodloužení doplňkové ochrany zastavil. Městský soud tak přezkoumal rozhodnutí, které bylo k přezkoumání způsobilé. Z napadeného rozsudku je zároveň zřejmé, jakými úvahami se městský soud při posuzování věci řídil, odůvodnění rozsudku je srozumitelné a opřené o dostatek relevantních důvodů. Je z něj patrné, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud proto rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným neshledal a přistoupil k věcnému hodnocení uplatněných námitek.

[15] Stěžovatelka namítá, že řízení o prodloužení doplňkové ochrany nelze zastavit podle § 25 písm. d) zákona o azylu. Ten se totiž týká pouze žadatele o mezinárodní ochranu, nikoliv osoby požívající doplňkové ochrany. Žalovaný měl proto rozhodnout o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany věcně na základě správního spisu.

[16] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 4. 2017, které nabylo právní moci dne 25. 5. 2017, prodloužil doplňkovou ochranu stěžovatelky o dobu 24 měsíců. Stěžovatelka následně znovu požádala o prodloužení doplňkové ochrany podáním ze dne 10. 4. 2019, které bylo žalovanému doručeno 15. 4. 2019. Žalovaný předvolal stěžovatelku k pohovoru ve věci mezinárodní ochrany na 19. 6. 2020. Předvolání bylo stěžovatelce doručeno fikcí podle § 24 odst. 3 zákona o azylu dne 1. 6. 2020. Ta se k pohovoru nedostavila. Následně žalovaný řízení o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany zastavil podle § 25 písm. d) zákona o azylu.

[17] Podle § 53a odst. 4 zákona o azylu platí, že „[o].“

[18] Podle § 23 odst. 7 téhož zákona dále platí, že „[j]“.

[19] Podle § 20 odst. 1 zákona o azylu je účastníkem řízení „“.

[20] Podle § 25 písm. d) zákona o azylu platí, že „[ř]“.

[21] Podle čl. 28 odst. 1 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „procedurální směrnice“) platí, že „[e]“

[22] Podle § 2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu platí, že „[p].“

[23] Podle § 2 odst. 3 téhož zákona dále platí, že „[o].“

[24] Pohovor představuje významný nástroj pro zjištění azylově relevantních informací od žadatele o udělení mezinárodní ochrany a pro bezprostřední vnímání azylového příběhu správním orgánem. Protokol o pohovoru je proto jedním z důležitých podkladů pro rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu [§ 23c písm. b) zákona o azylu] a je na žadateli, aby se k pohovoru dostavil a v jeho rámci sdělil správnímu orgánu všechny skutečnosti, které považuje za rozhodné pro udělení mezinárodní ochrany. Pakliže se žadatel o udělení mezinárodní ochrany k pohovoru bez závažného důvodu nedostaví, je jeho jednání považováno za konkludentní zpětvzetí žádosti o mezinárodní ochranu, pro které správní orgán řízení zastaví [§ 25 písm. d) zákona o azylu ve spojení s čl. 28 odst. 1 písm. a) procedurální směrnice].

[25] Stěžovatelka podala žádost o prodloužení doplňkové ochrany v době platnosti rozhodnutí žalovaného o prodloužení platnosti doplňkové ochrany (blíže zrekapitulováno v bodě [16] tohoto rozsudku). Byla tak podle § 2 odst. 3 zákona o azylu osobou požívající doplňkové ochrany až do doby nabytí právní moci rozhodnutí žalovaného o této žádosti. Je proto vyloučeno, aby byla současně považována za žadatele o mezinárodní ochranu ve smyslu § 2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu, jestliže jí svědčilo pro ni výhodnější právní postavení osoby požívající doplňkové ochrany. Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval tím, zda § 25 písm. d) zákona o azylu nelze analogicky použít i na řízení o žádosti osoby požívající doplňkové ochrany o její prodloužení. Pakliže by jej nešlo použít, nemohl žalovaný řízení zastavit pro nedostavení se k pohovoru a byl povinen rozhodnout o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany věcně.

[26] Požádá-li osoba požívající doplňkové ochrany o prodloužení doby, na kterou jí byla doplňková ochrana udělena, je žalovaný oprávněn obdobně jako s žadatelem o udělení mezinárodní ochrany i s touto osobou provést pohovor, je-li to nezbytné ke zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti [§ 53a odst. 4 ve spojení s § 23 odst. 7 a s § 20 odst. 1 písm. c) zákona o azylu]. Účelem pohovoru v případě žádosti o prodloužení doplňkové ochrany tak je zjistit, zda nadále hrozí osobě požívající doplňkové ochrany vážná újma podle § 14a zákona o azylu nebo zda nenastaly důvody pro odejmutí doplňkové ochrany podle § 17a zákona o azylu, jestliže správní orgán má důvodné pochybnosti o stavu věci zejména s ohledem na případné změny poměrů v zemi původu. Osobě požívající doplňkové ochrany je při pohovoru dána možnost pochybnosti správního orgánu rozptýlit ve prospěch případného prodloužení doplňkové ochrany. Je proto v jejím zájmu, aby se pohovoru zúčastnila. Zákon o azylu však výslovně neřeší následky spojené s nedostavením se této osoby na pohovor, jako tomu je v případě žadatele o udělení mezinárodní ochrany (viz bod [24] tohoto rozsudku).

[27] Ze samotného textu § 25 písm. d) zákona o azylu totiž vyplývá, že se zastavení řízení pro nedostavení se k pohovoru týká pouze žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Zákon o azylu navíc důsledně rozlišuje mezi žadatelem o udělení mezinárodní ochrany a osobou požívající doplňkové ochrany. To je zřejmé i ze samotného § 25 tohoto zákona, který v jednotlivých písmenech rozlišuje, zda se zastavení řízení týká žadatele o udělení mezinárodní ochrany, nebo všech účastníků řízení ve smyslu § 20 odst. 1 zákona o azylu, a tedy i osoby požívající doplňkové ochrany. Ostatně zákon o azylu v tomto směru také rozděluje přestupky fyzických osob v § 93 podle jednotlivých účastníků řízení, přičemž porušení povinnosti dostavit se k pohovoru podle § 23 odst. 4 zákona o azylu je přestupkem toliko v případě žadatele o udělení mezinárodní ochrany, nikoliv osoby požívající doplňkové ochrany [srov. § 93 odst. 3 písm. b) a § 93 odst. 5 zákona o azylu]. Již tyto skutečnosti tak nasvědčují tomu, že zákon o azylu spojuje nepříznivé procesní a sankční následky s nedostavením se k pohovoru pouze s žadatelem o udělení mezinárodní ochrany.

[28] Tomuto závěru svědčí i unijní úprava. Procedurální směrnice v případě řízení o odnětí statusu mezinárodní ochrany, jímž je ve smyslu čl. 2 písm. o) této směrnice mj. rozhodnutí příslušného orgánu o zamítnutí prodloužení platnosti statusu doplňkové ochrany, zakotvuje povinnost členského státu zajistit, aby dotyčná osoba měla příležitost, aby při osobním pohovoru nebo v písemném prohlášení uvedla důvody, proč by jí neměl být mezinárodní ochrany odňat [čl. 45 odst. 1 písm. b) procedurální směrnice]. S její neúčastí na pohovoru na rozdíl od shora uvedeného čl. 28 odst. 1 písm. a) procedurální směrnice nespojuje žádné nepříznivé procesní následky (tedy například v podobě zastavení řízení). Současně podle čl. 19 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“) prokazuje v jednotlivém případě členský stát, který doplňkové ochrany přiznal, že dotyčná osoba přestala být osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu. V této souvislosti má dotyčná osoba pouze povinnost v souladu s čl. 4 odst. 1 kvalifikační směrnice sdělit všechny významné skutečnosti a poskytnout všechny související dokumenty, které má k dispozici [§ 53b písm. a) zákona o azylu]. Důkazní břemeno však leží primárně na příslušném členském státu.

[29] Procesní aktivita na straně osoby požívající doplňkové ochrany je tak s ohledem na rozložení důkazního břemene v řízení o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany podstatně nižší než v případě řízení o žádosti o mezinárodní ochranu, ve kterém je to naopak žadatel o udělení mezinárodní ochrany, kdo musí tvrdit skutečnosti odůvodňující její udělení (zejména v průběhu osobního pohovoru). V tomto směru je tak i v souladu s unijní úpravou, pokud zákon o azylu nespojuje s nedostavením se osoby požívající doplňkové ochrany na pohovor závažný procesní následek, kterým je zastavení řízení bez věcného projednání žádosti. Je totiž primárně na správním orgánu, aby s ohledem na čl. 19 odst. 4 kvalifikační směrnice prokázal, že důvody pro prodloužení doplňkové ochrany již netrvají. Z čl. 45 odst. 1 písm. b) procedurální směrnice zároveň vyplývá, že účast osoby požívající doplňkové ochrany na pohovoru je koncipována jako její právo, nikoliv jako povinnost. Nevyužití práva tak pro ni sice může mít nepříznivé důsledky v tom směru, že se připraví o možnost vyjádřit se osobně k tomu, proč by jí neměl být mezinárodní ochrany odňat, ale není důvod jí sankcionovat i procesně.

[30] Vyplývá-li proto z § 25 písm. d) zákona o azylu, že se zastavení řízení pro nedostavení se k pohovoru týká pouze žadatele o udělení mezinárodní ochrany, nelze nepřípustně rozšiřovat použití tohoto důvodu pro zastavení řízení analogicky na osobu požívající doplňkové ochrany, jestliže zákon o azylu a ani procedurální směrnice s tímto nepříznivým následkem vylučujícím věcný přezkum žádosti o prodloužení doplňkové ochrany u osoby požívající doplňkové ochrany nepočítají.

[31] Nejvyšší správní soud proto na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že § 25 písm. d) zákona o azylu je třeba vykládat tak, že se vztahuje pouze na žadatele o udělení mezinárodní ochrany, jak také předpokládá čl. 28 odst. 1 písm. a) procedurální směrnice, a nikoliv také na osobu požívající doplňkové ochrany.

[32] Pakliže by zákon o azylu výslovně umožňoval zastavit řízení i v případě osoby požívající doplňkové ochrany v řízení o žádosti o její prodloužení, bylo by sporné, zda by takováto zákonná úprava byla vůbec v souladu s čl. 5 procedurální směrnice, dle kterého „[č]“. Zákon o azylu totiž nemůže stanovit přísnější úpravu pro řízení o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany, než kterou stanoví procedurální směrnice obecně pro řízení o odnětí mezinárodní ochrany. Jelikož je však § 25 písm. d) zákona o azylu v současném znění evidentně v souladu s procedurální směrnicí, soud se touto otázkou nezabýval.

[33] Nejvyšší správní soud si je v této souvislosti vědom svého rozsudku ze dne 21. 5. 2014, čj. 2 Azs 32/2014-25, ze kterého implicitně vyplývá, že soud shledal § 25 písm. d) zákona o azylu použitelným i v případě zastavení řízení o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany. Nicméně druhý senát rozhodoval v této věci podle zákona o azylu ve znění účinném do 17. 12. 2015, který osobu požívající doplňkové ochrany definoval v § 2 odst. 7 jako cizince, který„“. Tato definice tak neřešila, jak se nahlíží na cizince, který podal v době platnosti rozhodnutí o udělení nebo prodloužení doplňkové ochrany žádost o prodloužení doplňkové ochrany. Z důvodové zprávy k zákonu č. 314/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, současně vyplývá, že § 2 odst. 3 zákona o azylu ve znění účinném od 18. 12. 2015 „.“ V době, kdy rozhodoval druhý senát, tak bylo sporné, zda žadatel o prodloužení doplňkové ochrany má postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany, nebo osoby požívající doplňkové ochrany. Tato otázka sice nebyla v dané věci předmětem sporu, druhý senát si ji při vědomí shora citovaného usnesení však zjevně implicitně vyložil tak, že daný cizinec měl postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany, neboť žádost o prodloužení doplňkové ochrany se svou povahou fakticky blíží žádosti o mezinárodní ochranu. Novelou zákona o azylu však zákonodárce jednoznačně stanovil, že osoba požívající doplňkové ochrany, která podala žádost o její prodloužení, postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany nemá, nýbrž zůstává nadále osobou požívající doplňkové ochrany až do právní moci rozhodnutí o této žádosti. Jelikož Nejvyšší správní soud rozhoduje v nyní projednávané věci za změněné právní úpravy, která jednoznačně vyřešila právní postavení osoby požívající doplňkové ochrany při podání žádosti o její prodloužení, neshledal rozhodující senát důvod předložit věc k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, přestože jeho závěry jsou odlišné od závěrů implicitně plynoucích z rozsudku sp. zn. 2 Azs 32/2014.

[34] Jelikož Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že řízení o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany nelze zastavit podle § 25 písm. d) zákona o azylu, pakliže se osoba požívající doplňkové ochrany nedostavila na pohovor, je nadbytečné, aby se dále zabýval tvrzenými okolnostmi, pro které se stěžovatelka k pohovoru nedostavila, jakož i otázkou, zda měl případně žalovaný stěžovatelku předvolat k pohovoru více než jednou. Zároveň by bylo předčasné zabývat se tvrzenými důvody, pro které by měla být doplňková ochrana stěžovatelce prodloužena, jestliže předmětem přezkumu před správními soudy bylo rozhodnutí žalovaného o zastavení řízení.

[35] Městský soud zatížil napadený rozsudek nezákonností tím, že shledal § 25 písm. d) zákona o azylu použitelným na případ stěžovatelky, která měla právní postavení osoby požívající doplňkové ochrany. Nejvyšší správní soud proto rozsudek městského soudu zrušil spolu s rozhodnutím žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, ve kterém bude na něm, aby se žádostí stěžovatelky o prodloužení doplňkové ochrany věcně zabýval.