Vydání 8/2020

[11] Nejvyšší správní soud se dosud nezabýval otázkou, jak má žalovaný postupovat v případě, kdy je žadatel o mezinárodní ochranu občanem dvou států, přičemž jeden z nich je členským státem EU a druhý nikoli, a ve vztahu k druhému státu existují skutečnosti vyvolávající ve stěžovateli odůvodněné obavy z pronásledování či hrozbu vážné újmy, které zároveň znemožňují využití vnitrostátní ochrany členského státu, jehož je občanem. Kasační stížnost se tedy dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec nebo nebyly plně vyřešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu a je přijatelná. Soud proto přistoupil k meritornímu posouzení věci a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.

[12] Podle čl. 1 písm. A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. 7. 1951 ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. 1. 1967, publikované sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 208/1993 Sb. (dále jen „Ženevská úmluva“), se „­“ (zdůraznění doplněno).

[13] Podle čl. 9 věty druhé Smlouvy o Evropské unii „.“

[14] Dle Protokolu č. 24 o poskytování azylu státním příslušníkům členských států Evropské unie, který je s ohledem na čl. 51 Smlouvy o Evropské unii její integrální součástí, se státy EU navzájem považují za bezpečné země původu. Jen výjimečně může členský stát zvážit nebo přijmout k dalšímu zpracování žádost o azyl podanou občanem jiného členského státu, a to v následujících případech:

„

[15] Tento požadavek primárního práva EU pak zákon o azylu promítá do § 10a odst. 1 písm. a), dle kterého „“, který nesplňuje podmínky stanovené právem Evropské unie. Zde zákon o azylu odkazuje právě na Protokol č. 24. Pokud nastane některý z případů uvedených v písm. a) až d) jeho jediného článku, žádost nepřípustná není. Ustanovení § 10a odst. 2 zákona o azylu stanoví, že „[j]e“. Podle § 25 písm. i) zákona o azylu „.“ Důsledkem podání žádosti občanem některého z členských států EU, pokud nenastane žádný z případů, na které pamatuje Protokol č. 24, je tedy zastavení řízení bez meritorního projednání žádosti.

[16] Bezpečnou zemi původu definuje § 2 odst. 1 písm. k) zákona o azylu, implementující tento koncept ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „procedurální směrnice“). Rozumí se jí „

.“

[17] Podle § 16 odst. 2 zákona o azylu se „[j]“ Seznam zemí původu, které Česká republika považuje za bezpečné, stanoví vyhláška č. 328/2015 Sb. Podle § 2 vyhlášky Česká republika považuje za bezpečnou zemi původu i Srbsko.

[18] S ohledem na vázanost České republiky mezinárodněprávními závazky vyplývajícími z Ženevské úmluvy je nutné při výkladu zákona o azylu postupovat tak, aby byly zajištěny její cíle (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2004, čj. 5 Azs 25/2003-94, ze dne 21. 3. 2006, čj. 2 Azs 75/2005-75, či ze dne 3. 5. 2018, čj. 2 Azs 114/2018-30, č. 3751/2018 Sb. NSS). S ohledem na neexistenci mezinárodního orgánu, který by Ženevskou úmluvu jednotně vykládal, zkoumal soud při výkladu aplikovatelného ustanovení, kterým je čl. 1 písm. A odst. 2 Ženevské úmluvy, také rozsudky zahraničních soudů a tribunálů aplikujících toto ustanovení a Příručku k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků vydanou Úřadem Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (dále jen „Příručka UNHCR“).

[19] Mezinárodní ochrana může být žadateli poskytnuta pouze za situace, kdy tuto ochranu není schopen či ochoten vykonávat stát, jehož je žadatel občanem; národní ochrana má před mezinárodní ochranou vždy přednost, pokud je žadateli dostupná. Za předpokladu, že má žadatel více občanství, musí dle čl. 1 písm. A odst. 2 Ženevské úmluvy dojít k selhání ochrany ze strany všech států, jichž je žadatel občanem. Pokud by mu země jeho původu, vůči níž netvrdí skutečnosti zakládající oprávněné obavy z pronásledování či hrozbu z vážné újmy, neposkytla efektivní ochranu na takové úrovni, jaké se jí dostává ostatním občanům, nebrání to prohlášení dané osoby za uprchlíka. Zpravidla by měl žadatel o takovou ochranu požádat, a teprve v případě jejího odmítnutí či absence reakce je možné ji shledat neefektivní. Je na žadateli, aby prokázal, že ta ze zemí jeho původu, vůči níž netvrdí skutečnosti zakládající oprávněné obavy z pronásledování či hrozbu z vážné újmy, mu ochranu neposkytne {Příručka UNHCR, bod 106 a 107; rozsudek Imigrační a azylové komory Vyššího soudu Spojeného království ve věci KK a další [(2011) UKUT 92 (IAC)]}; rozsudek Státní rady Nizozemského království ze dne 18. 7. 2014 ve věci X (201404877/1/V2); rozsudek Imigračního tribunálu Nového Zélandu ze dne 4. 5. 2011 ve věci AB [(2011) NZIPT 800014]; rozhodnutí Rady imigračních odvolání USA ze dne 3. 5. 2013 ve věci B-R- [26 I&N Dec. 119 (BIA 2013).

[20] Neefektivní je také taková ochrana, která je reálně nedosažitelná. Je nutné proto posoudit také reálnou možnost využití ochrany země původu, vůči které stěžovatel netvrdí skutečnosti zakládající oprávněné obavy z pronásledování či hrozbu vážné újmy.

[21] Na nutnost posuzování reálné využitelnosti vnitrostátní ochrany země původu poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 2. 2020, čj. 7 Azs 267/2019-19, č. 3999/2020 Sb. NSS, stejný závěr pak potvrdil i v rozsudku ze dne 13. 2. 2020, čj. 5 Azs 457/2019-21. V obou případech byli žadatelé, obdobně jako v projednávaném případě, umístěni ve vazbě za účelem vydání k trestnímu stíhání do jednoho ze států jejich původu, vůči němuž tvrdili skutečnosti zakládající oprávněné obavy z pronásledování či hrozbu vážné újmy. Ani jedna ze zemí původu v daných případech nebyla členskou zemí EU, a soud se v těchto rozsudcích proto nezabýval výkladem § 10a odst. 1 písm. a) zákona o azylu. Soud vyložil § 16 odst. 1 písm. d) téhož zákona („.“); toto ustanovení rovněž vychází z čl. 1 písm. A odst. 2 Ženevské úmluvy. Z těchto důvodů závěry vyslovené v tomto rozsudku soud analogicky použije i na projednávaný případ. V obou věcech soud konstatoval, že v případě osoby disponující občanstvím států A a B může být dostačující uvedení důvodů zakládajících oprávněné obavy z pronásledování či hrozbu vážné újmy pouze ve vztahu ke státu A, pokud zároveň žadatel s ohledem na to, v jaké se nachází situaci, z těchto důvodů nemůže využít ochranu státu B. V takovém případě není nezbytné, aby žadatel uplatňoval svá tvrzení výslovně vůči oběma státům, neboť důvody uvedené ve vztahu pouze k jednomu ze států mu reálně znemožňují využití ochrany ze strany obou těchto států.

[22] Stěžovatel se nachází ve vazbě za účelem jeho vydání k výkonu trestu odnětí svobody v Srbsku. Městský soud i Vrchní soud v Praze již rozhodly o přípustnosti jeho vydání, následně ministryně spravedlnosti rozhodne, zda se vydání povoluje či nikoli. Stěžovatel je tedy plně v rukou českých orgánů a nemůže využít ochrany Chorvatska. Ve výkonu trestu odnětí svobody v Srbsku zároveň spatřuje důvody pro udělení azylu nebo doplňkové ochrany, neboť se domnívá, že by během výkonu trestu byl ohrožen jeho život. V projednávaném případě tak tvrzené důvody pro udělení mezinárodní ochrany vztahující se k Srbsku fakticky stěžovateli znemožňují využít efektivní ochrany Chorvatska. Nemůže se volně pohybovat, neboť je omezen na svobodě ve vazební věznici. Možnost využití efektivní ochrany Chorvatska je v jeho případě čistě teoretická. Chorvatsko nemůže v průběhu řízení o udělení mezinárodní ochrany zabránit jeho vydání do Srbska, jeho možnosti jsou omezené.

[23] Azylové právo nezakotvuje žádný prostředek, prostřednictvím něhož by Chorvatsko mohlo stěžovateli ochranu poskytnout. Takový nástroj existuje pouze v rámci extradičního řízení. Z rozsudku Soudního dvora ze dne 6. září 2016, C-182/15, v řízení týkajícím se vydání Alexeje Petruhhina (dále jen „rozsudek Soudního dvora ve věci “), vyplývá, že členský stát, jenž obdržel žádost o vydání občana jiného členského státu do třetí země, je povinen informovat členský stát, jehož je daná osoba občanem, o obdržení žádosti. Takový členský stát pak musí tomu členskému státu, jehož je osoba občanem, umožnit na žádost předání občana, pokud je tento stát příslušný ke stíhání trestných činů spáchaných mimo jeho území. Chorvatsko si tedy mohlo vyžádat předání stěžovatele jakožto svého občana v rámci extradičního řízení. Nejvyššímu správnímu soudu není známo, zda orgány činné v trestním řízení Chorvatsko informovaly o skutečnosti, že Srbsko požádalo o vydání jeho občana za účelem výkonu trestu odnětí svobody, tedy ani, zda Chorvatsku bylo umožněno předání stěžovatele provést. Pro projednávanou věc to ovšem není podstatné. Povinnost vyplývající z rozsudku Soudního dvora ve věci zavazuje orgány činné v trestním řízení v rámci řízení extradičního, které je odlišné od řízení o udělení mezinárodní ochrany, sledující jiný cíl. Správní orgán rozhodující o žádosti o udělení mezinárodní ochrany naopak nemá žádnou možnost, jak by prověřil, že Chorvatsko je schopné a ochotné poskytnout stěžovateli efektivní ochranu ve smyslu Ženevské úmluvy.

[24] V projednávaném případě tak žalovaný nemohl řízení zastavit podle § 25 písm. i) zákona o azylu pro nepřípustnost žádosti podle § 10a odst. 1 písm. a) téhož zákona z toho důvodu, že je stěžovatel občanem EU, aniž by zohlednil, že efektivní ochranu žádného z členských států využít fakticky nemůže.

[25] Ve vztahu k Srbsku je žalovaný povinen žádost meritorně posoudit. Kasační soud si je vědom zařazení Srbska do seznamu bezpečných zemí původu, jejichž výčet stanoví vyhláška č. 328/2015 Sb. Jak je zdůrazněno v preambuli procedurální směrnice, označení třetí země jako bezpečné země původu nemůže být absolutní zárukou bezpečnosti státních příslušníků dané země. Hodnocení, z něhož toto označení vychází, může ze své podstaty vzít v úvahu pouze všeobecnou občanskou, právní a politickou situaci v dané zemi a to, zda jsou původci pronásledování, mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání v praxi postižitelní, jsou-li v této zemi shledáni odpovědnými. Proto je důležité, aby v případě, kdy žadatel prokáže, že v jeho konkrétní situaci existují oprávněné důvody nepokládat danou zemi za bezpečnou, nebylo označení této země jako bezpečné považováno za směrodatné. V souladu s § 16 odst. 2 zákona o azylu musí žadatel o udělení mezinárodní ochrany prokázat, že v jeho případě Srbsko za bezpečnou zemi původu považovat nelze; pokud tak neučiní, žalovaný jeho žádost zamítne jako zjevně nedůvodnou. I vůči Srbsku je tedy přístup k plnému meritornímu přezkumu omezen pouze na situace, kdy žalovaný v jakémsi omezeném prvotním meritorním přezkumu zhodnotí, zda žadatel prokázal, že v jeho případě Srbsko za bezpečnou zemi původu považovat nelze, tedy že vůči němu Srbsko nesplňuje některou z podmínek stanovených v § 2 odst. 1 písm. k) zákona o azylu.

[26] Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje závěr městského soudu, že extradiční řízení a řízení o mezinárodní ochraně jsou dvě odlišná řízení, každé z nich sleduje jiný účel a jejich průběh se navzájem nepodmiňuje. Ostatně tak ve své argumentaci nečiní ani stěžovatel. Jak uvedl Ústavní soud ve stanovisku citovaném v bodě 3 shora, existence ohrožení života žadatele nebo jeho osobní svobody na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení (čl. 33 odst. 1 Ženevské úmluvy), resp. hrozby porušení jeho práva na život [čl. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“)] nebo vystavení mučení nebo podrobení nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu (čl. 3 Úmluvy) může být nezávisle na sobě posuzována jednak v řízení o udělení mezinárodní ochrany, jednak v soudním řízení o přípustnosti vydání. Skutečnosti, které ve stěžovateli vyvolávají odůvodněné obavy z pronásledování, či hrozbu vážné újmy, se prolínají s důvody, které tvrdil jako důvody znemožňující jeho vydání do Srbska v rámci extradičního řízení. S těmi je nutno se meritorně vypořádat (v rámci mezí nastíněných v předchozím bodě tohoto rozsudku), nikoli tuto argumentaci pouze odmítnout s tím, že tyto důvody měl stěžovatel tvrdit v rámci extradičního řízení. Jak vyplývá ze stanoviska pléna Ústavního soudu, žalovaný není v řízení o udělení mezinárodní ochrany vázán skutkovými a právními závěry soudu rozhodujícího o vydání žadatele a může je posuzovat samostatně.

[27] Soud si je vědom i důsledku, který zrušení rozhodnutí žalovaného a městského soudu může ve svém konečném důsledku vyvolat a jímž je potenciální udělení mezinárodní ochrany občanu EU, resp. členského státu EU. Je mu známo, že v minulosti již členské státy udělily mezinárodní ochranu občanům jiných členských zemí. Soud znovu zdůrazňuje, že stěžovatel netvrdí skutečnosti vyvolávající v něm odůvodněné obavy z pronásledování nebo hrozbu vážné újmy ve vztahu k členskému státu EU, nýbrž ze strany třetí země. S ohledem na extradiční řízení, jehož důsledkem by bylo přímé vydání stěžovatele do Srbska k výkonu trestu odnětí svobody, nemá v rámci probíhajícího řízení o udělení mezinárodní ochrany Chorvatsko reálnou možnost stěžovateli ochranu poskytnout. Soud proto zrušení rozhodnutí městského soudu i žalovaného shledává jako jediné možné řešení souladné s mezinárodním právem (resp. s čl. 1 písm. A odst. 2 Ženevské úmluvy), které zároveň neodporuje právu evropskému.