Vydání 7/2008

Nejvyšší správní soud se především zabýval námitkou, že ministerstvo neumožnilo stěžovateli pořídit si kopii ze správního spisu vlastními prostředky a na vlastní náklady.

Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že v protokolu ze dne 13. 9. 2006 jsou vyjmenovány následující písemnosti: trestní zákon Arménské republiky přijatý dne 18. 4. 2003 - Zbavení trestní odpovědnosti v důsledku uplynutí promlčecí lhůty, Vyhýbání se pravidelné vojenské službě nebo vojenskému cvičení, Dezerce; Informace MZV ze dnů 7. 9. 2005, 1. 12. 2005 a 27. 1. 2004; informace z European Country of Origin Information Seminar, organizovaný UNHCR a ACCORD v roce 2002, Situace v oblasti zdravotní péče; informace MZV Nizozemska z července 2004; informace International Helsinki Federation for Human Rights z května 2006; Zpráva MZV USA o dodržování lidských práv v Arménii v roce 2005, databanka ČTK - Arménie, aktuální verze. Podle protokolu, který podepsal stěžovatel i jeho právní zástupce, se oba mohli seznámit při tomto jednání s uvedenými podklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim. Na otázku ministerstva, zda se stěžovatel chce seznámit s obsahem těchto zpráv a vyjádřit se k nim, případně navrhnout jejich doplnění, stěžovatel odpověděl, že se s nimi chce seznámit prostřednictvím svého právního zástupce. Právní zástupce s ohledem na § 23a zákona o azylu požádal, aby mu bylo umožněno pořídit si na vlastní náklady a vlastními prostředky kopie předložených podkladů pro vydání rozhodnutí a poté se k nim písemně vyjádří do tří dnů od pořízení kopií. Zdůraznil, že nežádá, aby kopie pořizovalo ministerstvo na své náklady a svými prostředky.

(...) Ministerstvo se s žádostí o pořízení opisů nevypořádalo vůbec a krajský soud k uvedené námitce uvedl pouze to, z jakých podkladů ministerstvo vycházelo při rozhodování, že veškeré informace jsou součástí spisového materiálu a že stěžovateli byla dána možnost se s nimi seznámit dne 13. 9. 2006.

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, týkající se žalobní námitky stěžovatele ohledně odepření možnosti pořídit si opisy ze správního spisu a navíc se jí zabýval velice kuse. Nejvyšší správní soud poukazuje na svou konstantní judikaturu, stejně jako na judikaturu Ústavního soudu, která opakovaně podtrhuje nutnost řádného odůvodnění rozhodnutí, na které má jednoznačně účastník řízení právo.

Podle § 54 odst. 2 s. ř. s. je základní náležitostí rozsudku jeho odůvodnění. O odůvodnění můžeme hovořit jako o řádném tehdy, pokud obsahuje, čeho se stěžovatel v žalobě domáhal, jak se k tomu vyjádřil správní orgán, stručně jaký v tomto směru byl obsah spisu a jak soud rozhodl, které úvahy jej k rozhodnutí vedly, přičemž soud rovněž uvede, jak aplikoval na danou situaci konkrétní ustanovení, jaké výkladové metody použil a k jakému výsledku dospěl. Pokud soud svým procesním povinnostem nedostál, mohl tím zasáhnout do základních práv stěžovatele na spravedlivý proces a mohl by také založit nerovnost účastníků řízení.

V této souvislosti lze také odkázat na bohatou judikaturu. Ústavní soud se vyjádřil k nutnosti řádného odůvodnění soudních rozhodnutí, které je považováno za esenciální podmínku ústavně konformního rozhodnutí vylučujícího libovůli v rozhodování např. v nálezu sp. zn. I. ÚS 588/03, sp. zn. III. ÚS 463/2000, Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 20, C. H. Beck, 2001, Praha, str. 267; IV. ÚS 564/02, Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 30, C. H. Beck 2003, Praha, str. 489, nebo nálezu ze dne 26. 9. 1996, sp. zn. III. ÚS 176/96. Z odůvodnění rozhodnutí obecného soudu má vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé, takové odůvodnění vyhovuje zákonným hlediskům a v konečném důsledku takové rozhodnutí vyhovuje základním právům účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena. Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 242/02 lze na věc v této souvislosti pohlížet i z hlediska zásad spravedlivého procesu, z nichž mimo jiné vyplývá povinnost obecných soudů svá rozhodnutí odůvodnit, reagovat na uplatněné námitky a vysvětlit jejich případné odmítnutí [např. nález III. ÚS 258/99 (nález č. 148, sv. 16 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), nález I. ÚS 413/02 (nález č. 4, sv. 29 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu)].

Pokud některou z námitek stěžovatele krajský soud odmítá, i toto odmítnutí musí odůvodnit, jak uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 15. 11. 2005, čj. 8 Aps 1/2005-82^***):

Pokud se jedná o věcné posouzení námitky týkající se neumožnění pořízení kopií ze správního spisu, vychází Nejvyšší správní soud z § 23a zákona o azylu, podle něhož ministerstvo nepořizuje kopie spisu ani jeho části. Toto ustanovení je účinné od 1. 1. 2006 a vloženo bylo do zákona novelou provedenou zákonem č. 501/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu, částí jedenáctou. Důvodová zpráva navržené a přijaté ustanovení nijak nekomentuje.

Podle § 9 zákona o azylu se na řízení o udělení mezinárodní ochrany a na řízení o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany použije správní řád, s výjimkou ustanovení o doručování na adresu pro doručování nebo elektronickou adresu sdělenou účastníkem, ustanovení o doručování písemností určených do vlastních rukou a doručovaných na požádání jiným způsobem, ustanovení o doručování adresátům zdržujícím se v cizině, dále ustanovení o úřední desce, o ustanovení opatrovníka osobám neznámého pobytu a osobám, které se zdržují v cizině, pokud se jim nedaří doručovat, a o ustanovení zástupce pro doručování, a dále ustanovení o umožnění nahlížení do spisu jiným osobám než účastníkům a jejich zástupcům (přičemž připojená poznámka 5f odkazuje na § 38 odst. 2 správního řádu - pozn. NSS), o ústním jednání, o vydání stejnopisu výroku rozhodnutí na požádání účastníka, o lhůtách pro vydání rozhodnutí a ustanovení o odvolacím řízení a řízení o rozkladu. Ustanovení § 23a zákona o azylu je ustanovením speciálním k ustanovením upravujícím pořizování kopií ze spisu ve správním řádu. Správní řád stanoví v § 38 odst. 1, že účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. Podle odstavce 4 téhož ustanovení s právem nahlížet do spisu je spojeno právo činit si výpisy a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části. Podle odstavce 5 platí, že odepřel-li správní orgán osobě nahlížet do spisu nebo jeho části, vydá o tom usnesení, které se oznamuje pouze této osobě. Podle odstavce 6 z nahlížení do spisu jsou vyloučeny jeho části, které obsahují utajované informace nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti; to neplatí o částech spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz, do takových částí spisu však může nahlížet pouze účastník řízení nebo jeho zástupce za předpokladu, že jsou předem seznámeni s následky porušení povinnosti mlčenlivosti o těchto skutečnostech a že o poučení je sepsán protokol, který podepíší. Ustanovení odstavce 4 se nepoužije. I když provedeme jednoduchý jazykový výklad, z výše uvedeného nijak nevyplývá, že by účastník řízení, kterého se toto řízení týká, neměl právo učinit si kopii ze spisu sám vlastními prostředky na své náklady (např. vlastním fotoaparátem). Toto jeho právo není odepřeno žádným ustanovením správního řádu ani zákona o azylu a není ani odůvodnitelné. Ani správní orgán, ani krajský soud ve svých rozhodnutích neuvádějí důvod, proč by mělo být účastníkovi řízení toto právo odepřeno. Laxní odkaz krajského soudu na možnost nahlédnutí do spisu není odpovědí na námitku vyslovenou v žalobě. Technické prostředky v dnešní době umožňují tento postup bez toho, aby vznikly správnímu orgánu nějaké náklady, či správní orgán nějak výrazněji obtěžovaly. Ospravedlnitelné není ani to, aby byl účastníku řízení zamezen přístup k podkladům rozhodnutí takovým způsobem, že mu je umožněno do nich nahlížet a činit si výpisky nebo si z nich opisovat, avšak mnohem (pro obě strany) rychlejší technický postup, např. ofocení podkladů, není správním orgánem účastníkovi řízení umožněn. Doslovným výkladem můžeme dospět ale také k tomu, že pokud ministerstvo podle § 23a zákona o azylu nepořizuje kopie jeho spisu ani jeho části, nemohlo by je pořizovat ani pro sebe či jiné osoby, a to ani například pro Úřad Vysokého komisaře, jak to předvídá § 39 citovaného zákona. Takový výklad by byl . Podobně by bylo zapovězení pořizování kopií elektronických částí spisu i pro účely archivace.

Jednou ze základních zásad správního řízení je zásada součinnosti, pro azylové řízení platná podle správního řádu a odražená zejména v úvodních ustanoveních správního řádu, v azylovém zákoně zdůrazněná pro žadatele o mezinárodní ochranu v § 49a. Podle § 4 odst. 1 správního řádu z roku 2004 veřejná správa je službou veřejnosti. Každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc. Podle § 4 odst. 4 správního řádu z roku 2004 umožní správní orgán dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.

Je nepochybné, že správní řád je postaven na zásadě součinnosti, která platí, byť s určitými modifikacemi, pro každé správní řízení. Tato zásada platí jak pro účastníky řízení, tak pro správní orgány, neboť jen řízení provedené v co nejlepší a nejužší spolupráci může naplnit zákonné znaky a svůj smysl a účel. Specifika každého řízení, upravená ve zvláštních zákonech, přizpůsobují tuto zásadu charakteru toho kterého řízení, nemohou ji však popřít natolik, aby základní atributy řízení byly potlačeny a základním právům a zákonným povinnostem účastníků a povinnostem správních orgánů nebylo možné dostát. To vyplývá z charakteru, smyslu, účelu a zásad řízení, obsažených v různých ustanoveních správního řádu a v souzené věci i azylového zákona.

Nejvyšší správní soud se vyjádřil k zásadě součinnosti a možnosti pořizování opisů ze spisu např. v rozsudku dne 31. 8. 2004, čj. 6 A 143/2001-151^***), v němž konstatoval, že účastník správního řízení má právo pořizovat si opisy ze správního spisu, případně požadovat pořízení takových opisů, ač to není v textu § 23 správního řádu (z roku 1967 - pozn. NSS) výslovně zakotveno; vyplývá to nejen implicitně z tohoto ustanovení, ale i ze zásady součinnosti a ze srovnání s úpravou obsaženou v jiných procesních řádech. Dále uvedl, že ačkoli nebylo ve správním řádu z roku 1967 výslovně uvedeno právo pořizovat si mimo výpisy také opisy, neznamená to, že účastník řízení toto právo nemá. Citované právní pravidlo bylo vytvořeno v době, která se od doby aplikace velmi lišila. Každý právní předpis nese pečeť doby svého vzniku, avšak právní normy v něm obsažené se v důsledku společenského vývoje mohou měnit, aniž by se změnil samotný text zákona. V uvedené věci šlo o zákonné zakotvení pořizování výpisů ze spisu v roce 1967, přičemž při aplikaci v roce 2001 byla již kopírovací technika natolik rozšířena, že bylo možné bez větších obtíží kopie provést. V současné době je rozšířené používání digitálních fotoaparátů natolik, že v praxi dochází k jejich používání při pořizování opisů ze správních spisů. Obdobně mohou být použity například ruční skenery.

Další pomůckou při interpretaci určitého institutu je v judikatuře Ústavního a Nejvyššího správního soudu ustálené srovnání tohoto institutu v různých právních odvětvích či procesních řádech s odkazem na jednotu právního řádu a existující a pochopitelnou srovnatelnost. Nahlížení do spisu a pořizování výpisů či opisů z nich je v občanskoprávním řízení upraveno v ustanovení § 44 o. s. ř., podle něhož si může účastník řízení činit ze soudního spisu výpisy a opisy. Podle ustanovení § 65 trestního řádu mají v trestním řízení vyjmenovaní účastníci řízení právo činit si ze spisů výpisky a poznámky a pořizovat si na své náklady kopie spisů a jejich částí. Obviněnému toto právo nemůže být v žádném případě odepřeno. Podle ustanovení § 45 odst. 1 s. ř. s. účastníci, jejich zástupci a osoby zúčastněné na řízení mají právo nahlížet do soudního spisu a jeho příloh, s výjimkou protokolu o hlasování, a pořizovat si z něj výpisy a opisy nebo žádat, aby mu byl takový výpis nebo opis vydán. Z nahlížení nelze vyloučit části spisu, které obsahují utajované informace chráněné zvláštním zákonem nebo jiné skutečnosti chráněné podle zvláštních zákonů, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. Z nahlížení nelze dále vyloučit ani ty části spisu, do nichž měl účastník právo nahlížet v řízení před správním orgánem (§ 45 odst. 4). Je namístě podotknout, že správní soud umožní nahlédnout a pořídit si kopie ze spisu i z části, která obsahuje správní spis - v takovém případně by bylo odmítat totéž v předcházející fázi řízení, tj. v řízení správním. Podle ustanovení § 38 odst. 4 správního řádu z roku 2004 má účastník řízení právo činit si výpisy. Podle ustanovení § 23 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, pořídí na žádost daňového subjektu správce daně ze spisového materiálu, do něhož lze nahlížet nebo kde to bylo povoleno, doslovné opisy nebo stejnopisy či výpisy nebo potvrzení o skutečnostech tam obsažených, ověří jejich shodu s originálem, vyznačí na nich účel jejich užití a vydá daňovému subjektu. Proti rozsahu nahlédnutí se může daňový subjekt odvolat. Podle § 21 odst. 10 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, z nahlížení do spisu jsou vyloučeny jeho části, které obsahují obchodní, bankovní nebo obdobné zákonem chráněné tajemství, to neplatí o částech spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz, a nahlížet do takových částí spisu lze za podmínek podle § 38 odst. 6 správního řádu. Z důvodu jednoty právního řádu v pochybnostech o výkladu určitého ustanovení je třeba jej jednotně vykládat, tj. vykládat v souladu s právním řádem jako systematickým celkem, a nikoli v rozporu s ním. Nadto lze ještě připomenout, že s výpisy ze správních spisů počítá obecně i zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, a pořizování opisů ze spisu vlastními prostředky nezpoplatňuje.

Pro srovnání lze uvést i poukaz na zahraniční právní úpravy. Podle maďarského azylového zákona je právo žadatele o mezinárodní ochranu činit si kopie ze spisu neomezené a nejsou za něj účtovány správní poplatky. Slovenská právní úprava umožňuje žadateli činit si kopie ze spisu s tím, že prvních 10 stran nepodléhá správnímu poplatku, další pak ano. Zpřístupnění informací může odepřít ministerstvo jen tehdy, pokud má důvodné podezření, že mohou být zneužity v řízení o udělení azylu. Azylový zákon Velké Británie z roku 2005 uvádí výslovně, že písemnosti, které jsou podkladem pro rozhodnutí o azylu, musí být zaslány žadateli imigračním úřadem nejpozději den před prvním jednáním ve věci v soudním řízení. Podle § 82 německého zákona o azylu z roku 1992, ve znění novely z 19. 8. 2007, si může právní zástupce odnést správní spisy domů či do kanceláře nebo mu mohou být zaslány, pokud je vyloučeno, že se tím bude řízení protahovat. Podle § 21 odst. 4 citovaného zákona se žadateli o azyl na jeho žádost vydají kopie písemností, které jsou podkladem rozhodnutí.

Aby byla tedy vůbec dodržena zásada legality, lze ustanovení § 23a zákona o azylu vyložit pouze tak, že snižuje náklady správního orgánu na pořizování kopií písemností, jejichž rozsah může být s ohledem na charakter řízení poměrně značný. Správní orgán však nemůže bránit, aby si stěžovatel obstaral kopie rozhodnutí sám svými prostředky a na vlastní náklady.