Vydání 1/2009

(...)

Při posouzení předložené sporné právní otázky vycházel rozšířený senát z obecných právně teoretických východisek pro výklad vztahu dvou kolidujících právních norem. V případě úpravy doručování podle správního řádu a úpravy doručování podle zákona o azylu jde o úpravu správního procesu, která je vzájemně rozdílná. Při aplikaci té které normy je tak třeba přistoupit k využití interpretačních právně logických zásad, které případný konflikt norem řeší. Jedním z takových teoretických principů je zásada . K její aplikaci v případě zákona o azylu nutí ostatně sám tento zákon v ustanovení § 9. V době účinnosti úpravy doručování, která je jádrem sporu, toto ustanovení znělo: Šlo tedy o zjevný poukaz na to, že procesní režim správního řízení podle správního řádu může být zákonem o azylu jako zákonem speciálním prolomen. V případě aplikace zásady je pak nutné zjišťovat, do jaké míry speciální úprava tvoří úpravu úplnou, tj. jinými slovy, do jaké míry obecný režim nahrazuje.

Rozšířený senát předloženou věc posoudil na základě aplikace uvedené zásady takto:

Podle § 24 zákona o azylu, účinného v době doručování písemností v azylovém řízení v projednávaném případu, tj. ve znění zákona č. 2/2002 Sb., se písemnosti doručují do vlastních rukou žadatele o udělení azylu (odstavec 1). Písemnost, kterou se nepodařilo doručit, se uloží v přijímacím nebo pobytovém středisku, kde je žadatel o udělení azylu hlášen k pobytu, nebo v ministerstvem určeném azylovém zařízení, je-li hlášen k pobytu mimo azylové zařízení. Oznámení o uložení nedoručené písemnosti se vyvěsí v přijímacím nebo pobytovém středisku na úřední desce. Nevyzvedne-li si adresát zásilku do 10 dnů od uložení, považuje se poslední den této lhůty za den doručení, i když se adresát o uložení nedozvěděl (odstavec 2). Po hodnověrném zjištění, že se žadatel o udělení azylu dlouhodobě nezdržuje v místě, kde je hlášen k pobytu, se v případě, že místo jeho pobytu není známo, doručení provede podle odstavce 2, jak vyplývá z odstavce 3. V případě § 24 zákona o azylu jde tedy nesporně o úpravu speciální k úpravě obsažené v ustanovení § 24 správního řádu. Jde tedy pouze o to, v jakém rozsahu je speciální úprava s to vyloučit úpravu obecnou.

Při posouzení této otázky rozšířený senát vyšel z toho, že pokud § 24 odst. 1 zákona o azylu uvádí, že písemnosti se doručují předně do vlastních rukou žadatele o udělení azylu, jde o základní pravidlo, které je třeba aplikovat vždy, nestanoví-li zákon výjimku. Tou je situace předvídaná toliko v § 24 odst. 3 zákona o azylu. Pokud však § 24 odst. 2 zákona o azylu stanoví postup doručení pro případ, že se písemnost nepodařilo doručit, aniž by toto ustanovení blíže vyjadřovalo, jakou formu doručení má na mysli, pak vzhledem k systematické návaznosti § 24 odst. 2 zákona o azylu na § 24 odst. 1 téhož zákona získává toto ustanovení smyslu toliko za předpokladu, že doručením je tu myšleno pouze faktické doručení, jež se nezdařilo při postupu podle § 24 odst. 1 zákona o azylu.

Pokud by se totiž doručením podle odstavce 1 mělo rozumět doručení jakékoli, tj. i doručení uložením a marným uplynutím úložní doby podle ustanovení § 24 odst. 2 správního řádu, potom případy, kdy se nepodařilo doručit, a tedy kdy se postupuje podle § 24 odst. 2 zákona o azylu, by ve skutečnosti nemohly nastat, neboť situace, kdy by žadateli nebylo možno doručit, by se kryly s případy, kdy by se žadatel nezdržoval tam, kam mu bylo doručováno. Tyto situace by se však zároveň kryly s případy podávanými z § 24 odst. 3 zákona o azylu, jež je třeba vyložit v tom smyslu, že za podmínek tam stanovených není třeba činit pokus podle § 24 odst. 1 zákona o azylu a lze ihned, tj. bez takového marného pokusu, postupovat přímo podle § 24 odst. 2 zákona o azylu. Konstrukce, podle něhož by se nejprve podle § 24 odst. 1 zákona o azylu vyjma případů podávaných z § 24 odst. 3 téhož zákona při doručování vždy postupovalo podle správního řádu, a to včetně doručení uložením a marným uplynutím úložní doby, a teprve za předpokladu, že by se ani takové doručení nezdařilo, by stěžovatel přistoupil k doručení podle § 24 odst. 2 zákona o azylu, by postrádala jakéhokoli smyslu. Pokud by se měl § 24 odst. 2 zákona o azylu aplikovat výlučně v případech uvedených v § 24 odst. 3 zákona o azylu, pak samotné ustanovení § 24 odst. 2 zákona o azylu, systematicky zařazené mezi odstavce 1 a 3, by postrádalo jakéhokoli významu. Je tedy nutné připustit jeho samostatnou aplikaci i v jiných případech, než které přicházejí v úvahu aplikací § 24 odst. 3 zákona o azylu.

Ve světle výše uvedené úvahy proto rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že nelze považovat za udržitelný výklad směřující k tomu, že se v případě doručování podle ustanovení § 24 zákona o azylu, ve znění zákona č. 2/2002 Sb., použije subsidiárně správní řád. Podle názoru rozšířeného senátu je třeba se přiklonit k výkladu respektujícímu mimo jiné i zásady právní logiky, podle něhož § 24 odst. 2 zákona o azylu skutečně řeší případy náhradního doručení písemnosti, kdy je místo žadatelova pobytu známo, žadatel se tam zdržuje, byl uskutečněn pokus o doručení podle § 24 odst. 1 zákona o azylu, avšak písemnost se nepodařilo fakticky (nikoli tedy marným uplynutím úložní doby po jejím uložení) doručit. Právní úprava podávaná z § 24 odst. 3 zákona o azylu se pak vztahuje na případy náhradního doručení písemností tehdy, pokud se žadatel v místě hlášeného pobytu dlouhodobě nezdržuje. V takovém případě by totiž byl pokus o doručení podle § 24 odst. 1 zákona o azylu vždy marný. Jinými slovy lze uzavřít, že postup podle § 24 odst. 2 zákona o azylu přichází v úvahu nikoli pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky podle § 24 odst. 3 zákona o azylu, ale též tehdy, pokud se postupem podle § 24 odst. 1 zákona o azylu nepodařilo zásilku fakticky doručit. Ustanovení § 24 zákona o azylu, ve znění zákona č. 2/2002 Sb., tedy představuje speciální úpravu doručování, která je natolik komplexní, že subsidiární použití správního řádu jako předpisu obecného vylučuje.