Vydání 7/2017

(...) [9] Institut nepřijatelnosti a jeho dopady do soudního řízení správního Nejvyšší správní soud podrobně vyložil v usnesení ze dne 26. 4. 2006, čj. 1 Azs 13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS, v němž interpretoval neurčitý právní pojem „“. O přijatelnou kasační stížnost se dle výše citovaného rozhodnutí může jednat v následujících typových případech: (1) kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu; (2) kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně; (3) kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit judikaturní odklon; (4) pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele.

[10] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, přičemž se jedná o první typový případ ve smyslu výše citovaného usnesení čj. 1 Azs 13/2006-39. Kasační stížnost shledal důvodnou. Krajský soud pochybil, když přisvědčil žalovanému, který trestnou činnost stěžovatele kvalifikoval jako porušení bezpečnosti státu ve smyslu § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. Vylučující obsažená ve zmíněném ustanovení neměla být v případě stěžovatele vůbec aplikována, a to z následujících důvodů.

[11] Předně Nejvyšší správní soud vyložil postup žalovaného podle § 53a odst. 4 zákona o azylu, kterým stěžovateli v napadeném rozhodnutí neprodloužil doplňkovou ochranu. Podle názoru stěžovatele jeho opakovaná trestná činnost nepředstavuje , nýbrž naplňuje znaky narušení .

[12] Ustanovení § 53a odst. 4 zákona o azylu stanoví: „.“

[13] Podle § 17a odst. 1 písm. b) zákona o azylu platí, že: „ “

[14] Vylučující zakotvená v § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu pak stanoví: „ .“

[15] Lze přisvědčit stěžovateli, že § 53a odst. 4 věta třetí (za středníkem) zákona o azylu stanovuje sankci pro narušitele veřejného pořádku v tom smyslu, že namísto 2 let jim bude doplňková ochrana prodloužena pouze o rok. Z výše citovaného § 53a odst. 4 zákona o azylu však jednoznačně vyplývá, že danou část ustanovení nelze vykládat separovaně, jak se stěžovatel mylně domnívá. Předcházející věta totiž stanoví, že „[m]“. Až po splnění těchto dvou kumulativních podmínek se doplňková ochrana prodlouží o 2 roky, příp. o 1 rok – existuje-li důvodné nebezpečí, že by osoba požívající doplňkové ochrany mohla závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo ho již narušuje.

[16] V nyní projednávaném případě žalovaný usoudil, že u stěžovatele nastaly důvody pro odejmutí doplňkové ochrany podle § 17a odst. 1 písm. b) ve spojení s § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. Důvodné podezření, že stěžovatel představuje nebezpečí pro bezpečnost státu, přitom založil na jeho trestné činnosti. Nejvyšší správní soud se však s ohledem na povahu trestné činnosti stěžovatele se závěrem žalovaného neztotožňuje.

[17] Stěžovatel se dopouštěl opakovaně trestné činnosti, a to trestného činu krádeže podle § 247 odst. 1 písm. a) a e), trestného činu pytláctví podle § 178a odst. 1 trestního zákona z roku 1961 účinného do 31. 12. 2009; dále opakovaně trestného činu krádeže podle § 205 odst. 1 písm. a) a odst. 2, dále trestného činu ohrožení pod vlivem návykové látky podle § 274 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009 (kterého se dopustil řízením motorového vozidla pod vlivem marihuany). Z hlediska systematického členění zvláštní části trestního zákoníku z roku 2009 se jedná o trestné činy proti majetku, proti pořádku ve věcech veřejných a trestné činy obecně nebezpečné. Ve všech uvedených případech se přitom (s použitím terminologie trestního zákoníku z roku 2009) jednalo o přečiny.

[18] Krajský soud pochybil, když přisvědčil žalovanému, který trestnou činnost stěžovatele kvalifikoval jako nebezpečí pro bezpečnost státu. Trestná činnost cizince může vést k naplnění hned několika důvodů pro neudělení resp. neprodloužení doplňkové ochrany podle § 15a odst. 1 písm. a) až c) zákona o azylu. Ve všech případech se však jedná o vysoce závažnou trestnou činnost. Na těchto důvodech žalovaný své rozhodnutí nezaložil.

[19] Nelze obecně vyloučit, že by v důsledku své trestné činnosti cizinec představoval nebezpečí pro bezpečnost státu ve smyslu § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. Nemá-li však podřazení trestné činnosti cizince pod tuto vylučující klauzuli představovat obcházení podmínek stanovených ve vylučujících klauzulích uvedených pod písmeny a) až c) téhož ustanovení, musí se jednat o trestnou činnost směřující buď přímo proti České republice (hlava IX trestního zákoníku z roku 2009), nebo proti jiným chráněným zájmům páchanou v takovém rozsahu, z důvodů nebo způsobem, že může představovat ohrožení bezpečnosti České republiky. Přistoupí-li správní orgán k neudělení (či neprodloužení) mezinárodní ochrany pro podezření, že cizinec představuje nebezpečí pro bezpečnost státu v důsledku své trestné činnosti, nesmí proto opomenout povahu této činnosti.

[20] Krajský soud se pokusil o interpretaci pojmu bezpečnost státu, jež není v zákoně o azylu ani ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“), přímo definován, a to za pomoci ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, a souvisejících doktrinálních pramenů (Rychetský, P. a kol. . Praha: Wolters Kluwer, 2010). Závěr krajského soudu, že pod bezpečnost státu spadá rovněž ochrana života, zdraví a majetkových hodnot, ovšem nemá oporu ani v uvedených pramenech výkladu. Nadto nelze pominout, že znění § 15a zákona o azylu není ničím jiným než transpozicí kvalifikační směrnice jakožto unijního předpisu. Výklad tohoto pojmu pomocí ryze vnitrostátního právního předpisu (odkazující na § 1 zákona o bezpečnosti státu), tudíž sám o sobě neobstojí.

[21] I v případech, kdy cizinec páchá trestnou činnost proti životu a zdraví, by tato činnost byla kvalifikována „“ jako trestná činnost , nikoliv ovšem . Na tomto místě je však vhodné uvést, že článek 17 kvalifikační směrnice odmítá poskytnout doplňkovou ochranu tomu, kdo představuje nebezpečí , a to na rozdíl od úpravy v § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu, který hovoří o nebezpečí pro bezpečnost státu. Z uvedeného vyplývá, že unijní rámec klade (v neprospěch jednotlivce) přísnější požadavky než úprava vnitrostátní.

[22] V otázce transpozice čl. 17 odst. 1 písm. d) kvalifikační směrnice do vnitrostátního právního řádu [tj. § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu], proto v úvahu přicházejí situace dvě: Buďto (1) skutečně došlo k transpozici, nebo (2) citovaný článek kvalifikační směrnice nebyl zákonodárcem transponován.

[23] V prvním případě Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pokud dané ustanovení , žalovaný se jej nemůže dovolávat, ať již výslovně, či implicitně faktickým podřazením trestné činnosti představující (jež je nad rámec vnitrostátního řádu zakotveno ve směrnici) pod . Přímý účinek směrnice sice nastupuje tehdy, pokud stát neprovedl implementaci směrnice vůbec nebo ji neprovedl řádně (blíže viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, , C-41/74, Recueil, s. 1337; ze dne 5. 4. 1979, , C-148/78, Recueil, s. 1629; ze dne 9. 11. 1995, , C-479/93, Recueil, s. I-3843; ze dne 19. 1. 1982, , C-8/81, Recueil, s. 53; ze dne 22. 6. 1989, , C-103/88, Recueil, s. 1839; či ze dne 1. 6. 1999, , C-319/97, Recueil, s. I-3143), jednou z mezí použitelnosti přímého účinku je však zákaz jeho použití v neprospěch jednotlivce – tzv. obrácený vertikální přímý účinek. Zavedení přímého účinku i jeho mezí bývá zdůvodňováno tzv. argumentem, podle něhož se nikdo nesmí dovolávat své vlastní nepoctivosti. Pokud stát implementoval směrnici nedostatečně nebo chybně, nemůže použít nesplnění vlastních povinností v neprospěch jednotlivce (blíže viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 11. 6. 1987, ., C-14/86, Recueil, s. 2545; ze dne 8. 10. 1987, , C-80/86, Recueil, s. 3969; ze dne 26. 9. 1996, , C-168/95, Recueil, s. I-4705; či ze dne 3. 5. 2005, , C 387/02, C-391/02 a C-403/02, Recueil, s. I-3565). V souladu s článkem 288 Smlouvy o fungování Evropské unie je tedy především na státu, aby vhodnými prostředky dosáhl směrnicí stanoveného cíle v rámci vnitrostátního právního řádu, jehož extenzivní výklad (byť ve znění směrnice) není ze strany členského státu přípustný, dosahoval-li by takové intenzity, že by se ve své podstatě jednalo o účinek přímý (k nemožnosti použít přímý účinek směrnice v neprospěch jednotlivce viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2012, čj. 8 Afs 69/2011-164).

[24] V druhém případě kasační soud podotýká, že čl. 17 odst. 1 písm. d) kvalifikační směrnice , zákonodárce tak pouze využil možnosti, jež mu dává k dispozici samotné znění kvalifikační směrnice. Článek 3 kvalifikační směrnice umožňuje členským státům zavést nebo zachovat příznivější normy pro určování osob, které mají nárok na doplňkovou ochranu, jsou-li slučitelné se směrnicí. V případech, kdy zákonodárce členského státu záměrně netransponoval určité ustanovení směrnice, a rozhodne se tak poskytnout jednotlivcům příznivější zacházení, jsou správní orgány povinny tuto volbu zákonodárce respektovat. Netransponování jednoho z důvodů pro vyjmutí osob z doplňkové ochrany (tj. ) je proto v souladu s možností poskytnout cizincům příznivější zacházení podle článku 3 kvalifikační směrnice.

[25] Odůvodnění kvalifikační směrnice v bodu 37 uvádí: „.“ Pojem nebezpečí pro bezpečnost státu tak podle Nejvyššího správního soudu směřuje na bezpečnost národní [k tomu viz Kosař, D. § 15a (Důvody neudělení doplňkové ochrany). In: Kosař. D. et al. Praha: Wolters Kluwer, 2010], tj. především na případy, kdy u žadatele existuje důvodné podezření například o jeho účasti na terorismu nebo o jeho účasti na spolčení podporující mezinárodní terorismus.