4012/2020
Mezinárodní ochrana: další opakovaná žádost
Mezinárodní ochrana: další opakovaná žádost
k § 2 odst. 1 písm. f) a g) a k § 11a odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění do 30. 7. 2019
Jestliže Ministerstvo vnitra meritorně projedná (první) opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany [§ 2 odst. 1 písm. f) č. 325/1999 Sb., o azylu] a rozhodne o ní, nevylučuje to, aby na další (v pořadí již třetí) žádost téže osoby nahlíželo jako na tzv. další opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany [§ 2 odst. 1 písm. g) zákona o azylu] a rozhodlo o ní ve zkráceném řízení podle § 11a odst. 3 zákona o azylu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2020, čj. 5 Azs 325/2019-16)
Prejudikatura:
č. 1956/2009 Sb. NSS, č. 2642/2012 Sb. NSS.Věc:
V. L. proti Ministerstvu vnitra, odbor azylové a migrační politiky o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalovaného.Kasační stížností se žalovaný domáhal zrušení rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 7. 2019, čj. 60 Az 39/2019-42, kterým bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatele ze dne 30. 4. 2019, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení; citovaným rozhodnutím stěžovatel s odkazem na § 11a odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, zastavil řízení o další opakované žádosti žalobce o udělení mezinárodní ochrany na území České republiky.
Dne 31. 3. 2014 požádal žalobce poprvé o udělení mezinárodní ochrany. Rozhodnutím ze dne 2. 5. 2014, stěžovatel neudělil žalobci mezinárodní ochranu podle § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona o azylu. Žalobu proti uvedenému rozhodnutí stěžovatele Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 11. 5. 2015, čj. 29 Az 22/2014-56, zamítl; následně podanou kasační stížnost žalobce Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 3. 6. 2016, čj. 5 Azs 135/2015-39, odmítl pro nepřijatelnost.
Dne 19. 7. 2016 požádal žalobce podruhé o udělení mezinárodní ochrany. Rozhodnutím ze dne 7. 12. 2016, stěžovatel žalobci opět neudělil mezinárodní ochranu podle § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona o azylu. Žalobu proti uvedenému rozhodnutí stěžovatele Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 22. 6. 2017, čj. 1 Az 2/2017-58, zamítl; následně podanou kasační stížnost žalobce Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 8. 11. 2018, čj. 5 Azs 201/2017-37, odmítl pro nepřijatelnost.
Dne 24. 4. 2019 požádal žalobce potřetí o udělení mezinárodní ochrany, přičemž výše citovaným rozhodnutím ze dne 30. 4. 2019 stěžovatel toto řízení zastavil; v odůvodnění odkázal na předchozí dvě žádosti žalobce s tím, že nyní se jedná o tzv. další opakovanou žádost, v níž žalobce neuvedl žádné konkrétní důvody pro její podání. Ze správního spisu přitom vyplynulo, že žalobce tuto svoji třetí žádost o udělení mezinárodní ochrany podal poté, co bylo dne 19. 4. 2019 rozhodnuto o jeho zajištění za účelem správního vyhoštění a současně byl umístěn v zařízení pro zajištění cizinců; tomu předcházelo zajištění žalobce policejní hlídkou na protialkoholní záchytné stanici a podání vysvětlení, při kterém žalobce uvedl, že do České republiky přicestoval asi před patnácti lety za prací. Ví o obou správních vyhoštěních, jež mu byla uložena, i o tom, že jeho předchozí žádosti o mezinárodní ochranu nebyly úspěšné, ale na Ukrajinu vycestovat nechce. Stěžovatel tyto informace vyhodnotil, provedl srovnání s důvody dvou předchozích žádostí žalobce - založených zejména na neutěšené ekonomické, politické a bezpečnostní situaci v zemi původu - a uzavřel, že na Ukrajině nedošlo k žádné podstatné změně okolností, na jejichž základě by bylo možné se důvodně domnívat, že by byl žalobce vystaven pronásledování nebo hrozbě vážné újmy.
Žalobce posledně zmíněné rozhodnutí stěžovatele o zastavení řízení napadl žalobou, v níž poukázal na nedostatečné posouzení týkající se eventuální změny okolností ohledně situace v zemi původu oproti předchozím řízením.
Krajský soud shledal žalobu důvodnou. Dle jeho názoru stěžovatel nesprávně vyhodnotil žádost žalobce jako tzv. další opakovanou žádost podle § 2 odst. 1 písm. g) zákona o azylu a následně řízení o ní zastavil s odkazem na § 11a odst. 3 zákona o azylu. Podle krajského soudu se obsahově nejednalo o další opakovanou žádost, ale „pouze“ o opakovanou žádost, neboť předchozí dvě žádosti žalobce byly stěžovatelem meritorně posouzeny. Proto nelze v pořadí třetí žádost žalobce posuzovat jako další opakovanou žádost a krajskému soudu nezbylo než napadené rozhodnutí zrušit s tím, že stěžovatel „
nesprávně zjistil skutkový stav věci, tedy určil, že žalobce požádal o tzv. další opakovanou žádost a následně postupoval podle nesprávných zákonných ustanovení o tzv. další opakované žádosti, přičemž tímto postupem došlo k vydání rozhodnutí, které vykazuje výše uvedené vady. Vzhledem k tomu, že ve věci musí být vydáno zcela nové rozhodnutí, založené na jiném procesním postupu a s jiným odůvodněním, soud se pak nemohl zabývat žalobními námitkami žalobce, když závěr správního orgánu může být odlišný ve vztahu k případnému dokazování
.“Na základě uvedeného krajský soud napadené rozhodnutí zrušil pro vady řízení ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s. Současně věc vrátil k dalšímu řízení, v němž stěžovatele zavázal tak, že vydá nové rozhodnutí postupem podle § 11a odst. 1 zákona o azylu; to znamená, že o žádosti žalobce rozhodně jako o opakované žádosti podle § 2 odst. 1 písm. f) zákona o azylu.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítl, že závěry, na nichž je tento rozsudek založen, nemají náležitou oporu v právní úpravě posuzování opakovaných žádostí o udělení mezinárodní ochrany. Z ní podle stěžovatele nelze dovodit, že by v pořadí třetí žádost téže osoby o udělení mezinárodní ochrany na území České republiky nemohl posoudit jako tzv. další opakovanou žádost, pokud byly předchozí dvě žádosti posouzeny meritorně. Stěžovatel je toho názoru, že jeho postup je plně v souladu se příslušnými ustanoveními zákona o azylu – konkrétně s § 11a; pokud v pořadí druhou žádost žalobce neshledal nepřípustnou a meritorně rozhodoval o udělení nebo neudělení mezinárodní ochrany, byl takový postup v souladu s § 11a odst. 1 a 2 zákona o azylu a za situace, kdy nenastala ani žádná z okolností uvedených v § 11c zákona o azylu, to na „opakovanosti“ této (druhé) žádosti nic nemění. Proto, podal-li žalobce další, tedy ve výsledku již třetí žádost o mezinárodní ochranu, pak za splnění podmínek uvedených v § 2 odst. 1 písm. g) zákona o azylu jde o tzv. další opakovanou žádost, o níž stěžovatel rozhodl v souladu se zákonem. Žalobce sice neuvedl žádné důvody pro podání další opakované žádosti, nicméně stěžovatel nerezignoval na část jemu příslušejícího důkazního břemene. Za účelem řádného postupu zařadil do spisu kopie podstatných materiálů ze správních řízení o žalobcových dvou předešlých žádostech o mezinárodní ochranu a rovněž aktuální podklad k situaci v zemi původu; vycházel tudíž z dostatečně zjištěného stavu věci, jež mu dovoloval postupovat zvoleným způsobem v souladu se zákonem i související judikaturou; srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2017, čj. 9 Azs 185/2017-38.
Dle stěžovatele krajský soud nerespektoval platnou právní úpravu, vč.
relevantní
judikatury, ani zjištěný stav věci; navíc svůj rozsudek dostatečně neodůvodnil. Takový postup považuje stěžovatel za nepřijatelný a podle jeho názoru kasační stížnost naplňuje důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud tento rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.Žalobce se k předložené kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(…)
[17] Koncept opakovaných žádostí zná právní úprava již poměrně dlouho; k jeho zavedení došlo novelou zákona o azylu provedenou zákonem č. 379/2007 Sb. (s účinností od 21. 12. 2007). Tento koncept přitom konsekventně vychází z toho, že pro přípustnost opakovaných žádostí je třeba, aby v konkrétním případě existovaly „
nové skutečnosti nebo zjištění
“, které musí mít určitou přidanou hodnotu a kvalitu oproti předchozí žádosti o udělení mezinárodní ochrany. To respektuje též relevantní
judikatura
k opakovaným žádostem o mezinárodní ochranu – viz zejm. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, čj. 9 Azs 5/2009-65, který svůj závěr formuloval do právní věty: „Hlavním smyslem a účelem možnosti podat opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany je postihnout případy, kdy se objeví takové závažné skutečnosti, které by mohly ovlivnit hmotněprávní postavení žadatele a které nemohl uplatnit vlastní vinou během předchozího pravomocně ukončeného řízení. Při opakovaném podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany je proto nutno důsledně dbát na splnění těchto podmínek, které mají na straně jedné garantovat určitou přidanou hodnotu této nové žádosti, jenž může vést k jinému rozhodnutí než u žádosti předchozí, a na straně druhé zajistit, aby nedocházelo k účelovému podávání opakovaných žádostí
.“ [18] V nyní posuzovaném případě se jednalo již o třetí žádost žalobce o udělení mezinárodní ochrany na území České republiky. Předchozí dvě žádosti - podané v roce 2014 a 2016 - byly věcně projednány a posouzeny s tím, že žalobci se mezinárodní ochrana neuděluje. A právě tato skutečnost - tedy věcné posouzení nejen v pořadí první, ale i druhé žádosti je dle krajského soudu důvodem, pro který není možné nahlížet na třetí žádost žalobce jako na tzv. další opakovanou žádost. S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit, neboť odporuje konceptu opakovaných žádostí tak, jak je nyní v zákoně o azylu zakotven.
[19] Jak již bylo uvedeno, opakované žádosti nejsou v zákoně o azylu ničím novým a Nejvyšší správní soud se jimi ve své rozhodovací činnosti opakovaně zabýval – srov. např. shora zmíněný rozsudek čj. 9 Azs 5/2009-65, či rozsudek ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Azs 43/2009-66, č. 1956/2009 Sb. NSS, anebo rozsudek rozšířeného senátu ze dne 6. 3. 2012, čj. 3 Azs 6/2011-96, č. 2642/2012 Sb. NSS. Tato
judikatura
však vycházela z toho, že zákon o azylu mezi opakovanými žádostmi nijak nerozlišoval. [20] Teprve novelou provedenou zákonem č. 314/2015 Sb. (s účinností od 18. 12. 2015) totiž došlo v zákoně o azylu k podstatné změně, která vychází z rozlišování mezi první opakovanou žádostí na straně jedné a dalšími opakovanými žádostmi na straně druhé. Smyslem bylo zamezit zneužívání řízení ve věci mezinárodní ochrany, „
kdy není žádoucí, aby cizinci podávali stále dokola žádosti o udělení mezinárodní ochrany
[…] s cílem buď zabránit návratu do země původu nebo profitovat z materiálních benefitů poskytovaných žadatelům o udělení mezinárodní ochrany
“, jak se podává z důvodové zprávy k návrhu uvedené novely; v podrobnostech viz důvodová zpráva, II. zvláštní část, k bodu 31 – k § 11a až § 11c, 7. volební období 2013 – 2017, digitální repozitář, www.psp.cz). Zákonodárce tak přistoupil k novému pojetí opakovaných žádostí s tím, že důvod rozlišování mezi první a další opakovanou žádostí spočívá v tom, že cizinci, který podal tzv. další opakovanou žádost, již nesvědčí postavení žadatele o mezinárodní ochranu a práva s tím spojená – zejména právo setrvat na území České republiky; rovněž pro účely správního vyhoštění a zajištění se na takového žadatele hledí jako na cizince podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“); k tomu blíže viz § 3d odst. 1 a § 87a odst. 3 zákona o azylu.[21] Jinými slovy – skutečnost, že se jedná o tzv. další opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany je pro daného žadatele dosti podstatná, a to nejen z pohledu jeho hmotněprávního postavení (viz výše), ale i z pohledu procesního postupu stěžovatele a odůvodnění jeho rozhodnutí, jakkoli i zde platí, že musí obsahovat zdůvodněný závěr, že 1) cizinec v další opakované žádosti neuvádí žádné nové skutečnosti či zjištění
relevantní
z hlediska azylu nebo doplňkové ochrany, které nemohl uplatnit v předchozích žádostech, 2) nedošlo k takové zásadní změně situace v zemi původu, která by mohla zakládat opodstatněnost nové žádosti; k tomu blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2017, čj. 9 Azs 185/2017-38, na který poukázal též stěžovatel s tím, že uvedeným požadavkům na odůvodnění v tomto konkrétním případě dostál. Tuto otázku ovšem krajský soud vůbec nehodnotil, neboť v rozporu se zákonem dospěl k závěru, že se v případě stěžovatele o další opakovanou žádost nejedná.[22] Legální definici toho, co se rozumí opakovanou žádostí a další opakovanou žádostí o udělení mezinárodní ochrany obsahuje § 2 písm. f) a g) zákona o azylu1), podle něhož je
a) „
opakovanou žádostí o udělení mezinárodní ochrany žádost o udělení mezinárodní ochrany podaná toutéž osobou před nabytím právní moci rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany nebo kdykoli po nabytí právní moci rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany
“ ab) „
další opakovanou žádostí o udělení mezinárodní ochrany druhá opakovaná žádost podaná toutéž osobou po nabytí právní moci rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, s výjimkou rozhodnutí o zastavení řízení podle § 25 písm. a), d), e), f), h) nebo j) o opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany, a všechny žádosti následující po ní
“. [23] Z procesního hlediska se pak v případě opakovaných žádostí postupuje v podobném režimu, jaký původně (do 18. 12. 2015) platil u všech opakovaných žádostí; viz § 10a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, který odkazuje na § 11a odst. 1 téhož zákona, podle něhož „[p]
odal-li cizinec opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany, ministerstvo nejprve posoudí přípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany, a to, zda uvedl nebo se objevily nové skutečnosti nebo zjištění, které
a)
nebyly bez vlastního zavinění cizince předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně ukončeném řízení a
b)
svědčí o tom, že by cizinec mohl být vystaven pronásledování z důvodů uvedených v § 12 nebo že mu hrozí vážná újma podle § 14a
.“[24] Po posouzení opakované žádosti ve smyslu shora citovaného ministerstvo může dospět k závěru, že se skutečně jedná o žádost nepřípustnou a v takovém případě řízení o ní zastaví podle § 25 písm. i) ve spojení s § 10a odst. 1 písm. e) zákona o azylu. Naopak, v případě, že ministerstvo neshledá žádost jako nepřípustnou, meritorně ji posoudí a „
rozhodne o udělení nebo neudělení mezinárodní ochrany, pokud není odůvodněn jiný postup
“ (§ 11a odst. 2 zákona o azylu). Právě tímto způsobem stěžovatel postupoval v případě opakované žádosti žalobce, o níž rozhodl tak, že mezinárodní ochranu neudělil podle § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona o azylu. V tomto ohledu mu tedy není co vytknout, neboť podání (první) opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany může mít v zásadě dvojí základní procesní vyústění – a to (i) zastavení řízení (jde-li o nepřípustnou žádost), nebo (ii) meritorní
rozhodnutí ve věci (udělení nebo neudělení mezinárodní ochrany).[25] To ostatně konvenuje směrnici Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. 6. 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „procedurální směrnice“), z níž současný koncept opakovaných žádostí v zákoně o azylu vychází, a to ve snaze učinit z něho opravdu efektivní nástroj proti zneužívání opakovaného podávání žádostí o udělení mezinárodní ochrany; k tomu srov. oddíl IV, čl. 40 – 42 procedurální směrnice upravující podávání a posuzování opakovaných žádostí, resp. následných žádostí, jak je zřejmé z terminologie užité procedurální směrnicí. Klíčovým se v tomto ohledu jeví zejména čl. 41 odst. 1 procedurální směrnice, který členským státům umožňuje učinit výjimku z práva setrvat na jejich území v případě následných žádostí, u nichž rozlišuje jednak první následnou žádost [pod písm. a)], jednak další následnou žádost [pod písm. b)]; u další následné žádosti přitom předpokládá, že ji cizinec učinil „
ve stejném členském státě po pravomocném rozhodnutí, jež považuje první následnou žádost za nepřípustnou podle čl. 40 odst. 5, nebo po pravomocném rozhodnutí, kterým se zamítá tato žádost jako nedůvodnou
“. I samotná procedurální směrnice tedy vychází z toho, že první následná žádost může být shledána nepřípustnou anebo nedůvodnou, aniž by to ovšem mělo mít jakýkoli vliv na to, jak bude nahlížena na další následnou žádost.[26] Stručně shrnuto: zákon o azylu – v návaznosti na procedurální směrnici – nevylučuje možnost meritorního projednání (první) opakované žádosti. Skutečnost, zda k meritornímu projednání opakované žádosti opravdu dojde, nebo nedojde (a řízení bude zastaveno pro nepřípustnost takové žádosti), však není určující z hlediska toho, zda další žádost (v pořadí třetí) je tzv. další opakovanou žádostí. Zákon o azylu v tomto směru žádné omezení či limity nestanoví. Naopak shora zmíněná definice tzv. další opakované žádosti vychází z toho, že se jedná o druhou opakovanou žádost a všechny následující žádosti podané stejnou osobou, ledaže o první opakované žádosti bylo zastaveno řízení z důvodu dle § 25 písm. a), d), e), f), h) nebo j) zákona o azylu. K tomu v nyní projednávané věci nedošlo. Zároveň nedošlo ani k naplnění některé ze zákonem předpokládaných výjimek, kdy se opakovaná žádost za opakovanou žádost nepovažuje, jak správně poznamenal stěžovatel s odkazem na § 11c zákona o azylu.
[27] Lze proto uzavřít, že i když stěžovatel opakovanou žádost žalobce meritorně posoudil, pořád se jednalo o opakovanou žádost s tím, že následná (tedy v pořadí třetí) žádost je již tzv. další opakovanou žádostí. Nejvyšší správní soud nevidí jediný důvod, pro který by nemělo být na třetí žádost žalobce nahlíženo jako na tzv. další opakovanou žádost a postupováno procesně zjednodušeným režimem dle § 11a odst. 3 zákona o azylu. Stěžovatel přesně takto postupoval a důvod, pro který krajský soud rozhodnutí stěžovatele o zastavení řízení dle § 11a odst. 3 zákona o azylu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, nemůže obstát, neboť se zcela míjí nejen s tím, jak je současná zákonná úprava opakovaných žádostí nastavena, ale i s jejím smyslem a účelem; tím je garance alespoň jednoho meritorního posouzení a rozhodnutí ve věci žádosti o udělení mezinárodní ochrany. A pokud došlo k dalšímu (druhému) meritornímu rozhodnutí v případě opakované žádosti žalobce, nic to nemění na tom, že se jednalo o opakovanou žádost [§ 2 písm. f) zákona o azylu]2) a že následná žádost je již další opakovanou žádostí [§ 2 písm. g) zákona o azylu]3), o níž lze rozhodnout ve zkráceném řízení, v němž je dle § 11a odst. 3 zákona o azylu nutno v kontextu předchozích žádostí zhodnotit toliko to, zda existují podstatné změny okolností, které by mohly vést k udělení azylu či doplňkové ochrany.
1) Správně má být „§ 2 odst. 1 písm. f) a g) zákona o azylu.“
2) Správně má být „§ 2 odst. 1 písm. f) zákona o azylu.“
3) Správně má být „§ 2 odst. 1 písm. g) zákona o azylu.“
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.