Vydání 1/2022

[10] Žaloba je důvodná. Žalovaný neměl vycházet z toho, že je Indie bezpečnou zemí původu. Obsah zprávy , kterou žalovaný podpořil zařazení Indie na seznam bezpečných zemí původu použitý v této věci, totiž nestvrzuje, že by Indie opravdu splňovala podmínky, které pro použití konceptu bezpečné země původu předvídá procedurální směrnice a zákon o azylu.

[11] Procedurální směrnice v bodu 40 preambule uvádí, že pokud lze třetí zemi pokládat za bezpečnou zemi původu, měly by mít členské státy možnost ji tak označit a vycházet z domněnky její bezpečnosti, pokud žadatel neprokáže opak. Článek 36 odst. 1 procedurální směrnice stanoví, že „[t][…]“ (důraz doplnil krajský soud). Podle odst. 2 členské státy ve vnitrostátních právních předpisech stanoví pravidla a úpravy týkající se použití pojmu bezpečné země původu.

[12] Procedurální směrnice dává v čl. 37 odst. 1 členským státům možnost za účelem posuzování žádostí o mezinárodní ochranu ponechat v platnosti nebo přijmout právní předpisy, které v souladu s Přílohou I k této směrnici umožňují označit na vnitrostátní úrovni bezpečné země původu. Zároveň však vyžaduje, aby členské státy zajistily situace ve třetích zemích označených jako bezpečné (čl. 37 odst. 2). Hodnocení, zda je země bezpečnou zemí původu, se má zakládat na řadě zdrojů informací, zejména informací z jiných členských států, od Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu, Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, Rady Evropy a jiných významných mezinárodních organizací (čl. 37 odst. 3).

[13] Materiální podmínky, které musí třetí země splnit, aby ji členský stát mohl označit za bezpečnou zemi původu, upravuje Příloha I procedurální směrnice. Podle této přílohy se země považuje za bezpečnou zemi původu, pokud lze na základě tamější právní situace, uplatňování práva v rámci demokratického systému a obecné politické situace prokázat, že v ní obecně a soustavně nedochází k pronásledování podle čl. 9 směrnice č. 2011/95/EU (dále jen „kvalifikační směrnice“), k mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení či trestům a k hrozbě z důvodu svévolného násilí v případě mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu. Stát by při hodnocení země původu jako bezpečné měl vzít v úvahu mimo jiné rozsah, v jakém poskytuje ochranu proti pronásledování nebo špatnému zacházení prostřednictvím:

a) příslušných právních předpisů země a způsobu, jakým se uplatňují;

b) dodržování práv a svobod stanovených v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) nebo Mezinárodním paktu o občanských a politických právech (dále jen „MPOPP“) nebo Úmluvě OSN proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (dále jen „Úmluva proti mučení“), a to zejména práv, od nichž se podle čl. 15 odst. 2 Úmluvy nelze odchýlit;

c) dodržování zásady nenavracení () podle Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ve znění Newyorského protokolu (dále jen „Ženevská úmluva“);

d) systému účinných opravných prostředků proti porušování těchto práv a svobod.

[14] Z bodu 46 preambule procedurální směrnice pak vyplývá, že se členské státy mohou rozhodnout, zda budou posuzovat bezpečnost země původu případ od případu, nebo označí země jako bezpečné přijetím seznamu těchto zemí.

[15] Česká vnitrostátní úprava zvolila variantu seznamu bezpečných zemí původu, který se přezkoumává. Podle § 86 odst. 4 zákona o azylu ho stanoví vyhláškou ministerstvo vnitra. Seznam bezpečných zemí původu nyní obsahuje § 2 vyhlášky č. 328/2015 Sb., kterou se provádí zákon o azylu a zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců (dále jen „vyhláška“). V souladu s § 2 bodem 8 vyhlášky „“ (s účinností od 23. 3. 2019 na základě novely vyhlášky provedené vyhláškou č. 68/2019 Sb.).

[16] Zákon o azylu zároveň v § 2 odst. 1 písm. k) stanoví, že bezpečnou zemí původu se rozumí stát,

1. ve kterém obecně a soustavně nedochází k pronásledování, mučení nebo nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestům a k hrozbě z důvodu svévolného násilí v případě mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu,

2. který jeho občané nebo osoby bez státního občanství neopouštějí z důvodů uvedených v § 12 nebo § 14a,

3. který ratifikoval a dodržuje mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, včetně norem týkajících se účinných opravných prostředků, a

4. který umožňuje činnost právnickým osobám, které dohlížejí nad stavem dodržování lidských práv.

[17] Zařazením Indie na seznam bezpečných zemí původu ministerstvo deklaruje, že Indie splňuje podmínky, které pro označení země za bezpečnou vyžaduje procedurální směrnice a zákon o azylu v § 2 odst. 1 písm. k). Vytváří se tím domněnka, že žadateli přicházejícímu z této země nehrozí pronásledování ani vážná újma. Jeho žádost o udělení mezinárodní ochrany žalovaný podle § 16 odst. 2 zákona o azylu zamítne jako zjevně nedůvodnou, . Domněnku bezpečnosti tedy může žadatel vyvrátit, ale je to právě on, kdo musí v tomto směru unést povinnost tvrdit a prokazovat.

[18] Institut bezpečné země původu je každopádně procesním institutem, nikoliv hmotněprávním. Vede proto pouze k jistým procesním zjednodušením pro žalovaného (viz kritiku důsledků použití tohoto konceptu, obzvláště při absenci automatického odkladného účinku opravného prostředku, např. v Goodwin-Gill, G. S.; McAdam, J.; Dunlop, E. . 4. vyd. Oxford University Press, 2021, s. 449-450). Žalovaný obecně nemusí shromažďovat informace o zemi původu v takovém rozsahu, jako je tomu u plného meritorního přezkumu žádosti. Pokud žadatel nevyvrátí domněnku bezpečnosti, v souladu s § 16 odst. 3 zákona o azylu se neposuzuje, zda uvádí skutečnosti svědčící o tom, že by mohl čelit pronásledování z důvodů uvedených v § 12 nebo že mu hrozí vážná újma podle § 14a. A k otázce, zda dotyčná země splňuje podmínky pro její označení za bezpečnou zemi původu, .

[19] Aby ovšem rozhodnutí žalovaného o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné podle § 16 odst. 2 zákona o azylu mohlo obstát, podklady, které žalovaný využije, musí v souladu s procedurální směrnicí a zákonem o azylu .

[20] Zpráva, která určitou zemi původu hodnotí jako bezpečnou, by proto měla mít odpovídající kvalitu. Mělo by z ní jasně plynout, že v dané zemi obecně a soustavně nedochází k pronásledování či špatnému zacházení. A měla by také podrobně rozebrat rozsah, v jakém daná země poskytuje ochranu proti tomuto jednání, v kontextu kritérií uvedených v Příloze I procedurální směrnice (právní předpisy země a způsob jejich uplatnění, dodržování práv a svobod stanovených v mezinárodních smlouvách o lidských právech, dodržování zásady nenavracení podle Ženevské úmluvy a systém účinných opravných prostředků). Pokud zpráva obsahuje informace, které vyvolávají otázky ohledně bezpečnosti určité země, měla by uspokojivě zdůvodnit, proč lze zemi i přes tyto informace (nedostatky) stále hodnotit jako bezpečnou. . Důležité také je, aby tyto podklady byly aktuální a bylo z nich zřejmé, že ministerstvo dostálo své povinnosti přezkoumávat seznam bezpečných zemí původu nejméně jedenkrát v kalendářním roce.

[21] Ustanovení čl. 47 Listiny základních práv EU zakotvuje právo každého na prostředek nápravy porušení jeho práv a svobod zaručených právem Unie před soudem. Toto základní právo v kontextu společného evropského azylového systému provádí čl. 46 procedurální směrnice, který dává vzniknout závazku členských států zajistit, aby účinný opravný prostředek obsahoval a posouzení jak skutkové, tak právní stránky věci (čl. 46 odst. 3). Soud proto při soudním přezkumu rozhodnutí žalovaného založeného na konceptu bezpečné země původu musí mít možnost nejen posoudit, zda se žadateli podařilo vyvrátit domněnku bezpečnosti, ale předtím se také zaměřit na otázku, zda vůbec k zařazení země na seznam bezpečných zemí původu došlo v souladu s procedurální směrnicí a zákonem o azylu.

[22] V opačném případě by neexistovala žádná efektivní kontrola procesu zařazování zemí na seznam bezpečných zemí původu. Pouhá formální zmínka určité země na takovém seznamu by se stala procesním bianko šekem k paušálnímu zamítání žádostí osob z této země o mezinárodní ochranu. To by již naráželo na čl. 3 Ženevské úmluvy, který zakazuje diskriminaci na základě země původu (srov. obdobně Hathaway, J. C.; Foster, M. . 2. vyd. Cambridge University Press, 2014, s. 128). A soudní prostředek nápravy proti rozhodnutím žalovaného, která se v neprospěch žadatelů opírají o koncept bezpečné země původu, by jen stěží splňoval požadavek své plynoucí z čl. 46 procedurální směrnice a čl. 47 Listiny základních práv EU (obzvláště nemá-li automatický odkladný účinek, což ještě nebyl tento případ, ale je tomu tak v České republice od srpna 2021). Nasvědčuje tomu i praxe soudů jiných členských států Evropské unie, které zařazení konkrétních zemí na seznamy bezpečných zemí původu přezkoumávají (srov. Costello, C. Safe Country? Says Who?, č. 4/2016, s. 612-616).

[23] V případě bezpečných zemí původu platí dostupnosti vnitřní ochrany (viz rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2007, čj. 4 Azs 195/2006-149). Již označením za bezpečnou zemi původu se vytváří domněnka, že možnost využití vnitrostátních prostředků ochrany v dané zemi existuje. . S účinností od 23. 3. 2019 vznikla tato domněnka i ve vztahu k Indii. Žalovaný pak u bezpečných zemí původu nemá povinnost zkoumat dostupnost vnitřní ochrany individuálně v rámci každé žádosti. Nad rámec podkladů, z nichž se dovozuje bezpečnost země jako takové, tedy nemá ani povinnost shromáždit si další podklady k dostupnosti vnitřní ochrany v konkrétní věci. dostupnosti vnitřní ochrany v bezpečné zemi původu se však uplatní . Splnění tohoto předpokladu pak musí přezkoumat soud, který rozhoduje o opravném prostředku podle čl. 46 procedurální směrnice.

[24] V té souvislosti je třeba upozornit, že kritéria, která by země měla splnit, aby mohla být bezpečnou zemí původu podle § 2 písm. k) zákona o azylu, neodpovídají kritériím, které vyžaduje Příloha I procedurální směrnice (srov. body 13 a 16 výše). Zákon o azylu například vůbec neobsahuje podmínku zohlednit při hodnocení rozsahu ochrany poskytované před pronásledováním nebo vážnou újmou příslušné právní předpisy a způsob, jakým se uplatňují [písm. a) Přílohy I procedurální směrnice], či dodržování zásady nenavracení podle Ženevské úmluvy [písm. c) Přílohy I procedurální směrnice]. Procedurální směrnice naopak nepočítá s tím, že by pro posouzení bezpečnosti země původu bylo , zda země původu umožňuje činnost právnickým osobám, které dohlížejí nad stavem dodržování lidských práv [§ 2 odst. 1 písm. k) bod 4 zákona o azylu], anebo zda se jedná o stát, který jeho občané nebo osoby bez státního občanství neopouštějí z důvodů uvedených v § 12 nebo § 14a zákona o azylu [§ 2 odst. 1 písm. k) bod 2 zákona o azylu]. Kritéria pod písmeny b) a d) Přílohy I procedurální směrnice zákon o azylu směšuje do jednoho. Zákon o azylu navíc odkazuje pouze obecně na ratifikaci a dodržování mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách. Příloha I procedurální směrnice ovšem vyžaduje dodržování práv stanovených v Úmluvě, MPOPP nebo Úmluvě proti mučení. Zejména pak závazků, od kterých nelze odstoupit v případě ohrožení, podle čl. 15 odst. 2 Úmluvy.

[25] Seznam kritérií v zákoně o azylu je , zatímco seznam kritérií v procedurální směrnici je demonstrativní. Není proto problém, pokud zákon o azylu stanoví některá kritéria nad rámec procedurální směrnice. Problém naopak nastává, pokud některé z kritérií podle procedurální směrnice v zákoně o azylu chybí, případně ho zákon o azylu upravuje nedůsledně. Všechna kritéria uvedená v § 2 písm. k) zákona o azylu je každopádně nutné vykládat eurokonformně (srov. Kosař, D.; Molek, P.; Honusková, V.; Jurman, M.; Lupačová, H.. . Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2010, s. 15-16). Ta, která v zákoně o azylu chybí, je pak nutné zohlednit na základě včas netransponované procedurální směrnice.

[26] Jde-li o otázku vnitřní ochrany, je pojem účinných opravných prostředků [§ 2 odst. 1 písm. k) bod 3 zákona o azylu] tedy třeba vykládat v souladu s požadavky uvedenými v čl. 7 kvalifikační směrnice. Podle jeho odst. 2 ochrana spočívá v tom, že stát nebo strany nebo organizace, včetně mezinárodních organizací, ovládající stát nebo podstatnou část území státu, učiní přiměřené kroky, aby zabránily pronásledování nebo vzniku vážné újmy, mimo jiné zavedením účinného právního systému pro odhalování, stíhání a trestní postih pronásledování nebo způsobení vážné újmy. Žadatel musí mít současně k této ochraně přístup. Za mezinárodní smlouvy, jejichž dodržování je třeba posoudit [§ 2 odst. 1 písm. k) bod 3 zákona o azylu], je třeba považovat Úmluvu, MPOPP a Úmluvu proti mučení. A zejména je nutné posoudit dodržování práv, od nichž se podle čl. 15 odst. 2 Úmluvy nelze odchýlit (např. zákaz mučení) [písm. b) přílohy I procedurální směrnice].

[27] Krajský soud se zaměřil na otázku, zda ze zpráv ve spise lze dovodit naplnění jednotlivých kritérií podle Přílohy I procedurální směrnice, resp. zákona o azylu – zejména pokud jde o dostupnost vnitřní ochrany. Zprávy, které žalovaný vzal jako základ pro své východisko, že Indie je bezpečnou zemí původu, však z hlediska výše vymezených kritérií nepostačují. Dvě ze tří zpráv předcházejí zařazení Indie na seznam bezpečných zemí. Nejsou aktuální, ani . A zpráva – která je z července 2019, což samo o sobě vyvolává pochybnosti o splnění požadavku každoročního přezkumu bezpečnosti Indie jako země původu, pokud žalovaný rozhodl v září 2020 – neodůvodňuje závěr, že Indie je bezpečnou zemí původu. Ba naopak.

[28] Žalovaný uvedl, že podle shromážděných zpráv „ “. Ve zprávě se ale krajský soud dočítá, že „.“ (zdůraznění doplnil krajský soud). Tato zpráva také výslovně připouští, že „[v] [kvalifikační směrnice].“

[29] Již splnění elementární podmínky pro zařazení Indie na seznam bezpečných zemí, tedy to, že tam obecně a soustavně nedochází k pronásledování či špatnému zacházení, lze považovat za sporné. Ze zprávy sice plyne, že tyto lidskoprávní nedostatky dopadají zejména na menšiny. Pronásledování v jakékoliv zemi se však většinou netýká širokých skupin obyvatelstva, ale právě menšin. I pokud pronásledování nebo špatné zacházení míří „jen“ proti určité malé skupině obyvatel země, je-li toto pronásledování obecné a soustavné, diskvalifikuje to danou zemi z jejího označení za bezpečnou. konstatuje existenci případů pronásledování, aniž by blíže popisovalo, nakolik jsou rozšířené. Závěry žalovaného, podle nějž v Indii obecně a soustavně k pronásledování nedochází, tedy neodpovídají zprávě, kterou sám cituje a používá jako hlavní podklad pro rozhodnutí.

[30] Za podstatnější vadu však krajský soud s ohledem na důvody, které žalobce vedly k podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany, považuje posouzení otázky rozsahu poskytované ochrany proti pronásledování a špatnému zacházení.

[31] Žalobce uvedl, že se obává svého věřitele, který mu vyhrožuje zabitím. Pokud je původcem pronásledování nebo vážné újmy soukromá osoba, obecně platí, že se žadatel musí obrátit se žádostí o pomoc nejprve na vnitrostátní orgány v zemi původu, pokud není zjevné, že tyto orgány nechtějí či nemohou poskytnout účinnou ochranu (srov. usnesení NSS ze dne 4. 2. 2021, čj. 6 Azs 168/2020-50). Krajský soud ovšem musí dát za pravdu žalobci, že , které by měly odůvodňovat zařazení Indie na seznam bezpečných zemí původu, Žalobce by v prvé řadě potřeboval ochranu ze strany policie. Zpráva však o policii uvádí prakticky jedinou informaci: že stejně jako jiné bezpečnostní složky porušuje lidská práva a mučí lidi, obzvláště v severovýchodních státech Indie a v Kašmíru (viz str. 2 zprávy ). Podklady rozhodnutí žalovaného výslovně uvádí mnoho nedostatků z hlediska ochrany lidských práv. Vůbec přitom nereflektují, proč přesto lze považovat Indii za bezpečnou.

[32] Shromážděné zprávy se nevěnují otázce, zda policie efektivně šetří případy a chrání práva občanů. Ze zpráv není jasné, do jaké míry v Indii funguje účinný právní systém, který by odhaloval, stíhal a trestal jednání, která představují pronásledování nebo špatné zacházení. K opravným prostředkům zpráva zmiňuje jen to, že v Indii existují odvolací soudy, na které se mohou občané obrátit se stížnostmi. Samotná existence soudů (nadto odvolacích), ale ještě nemusí znamenat dostatečnou záruku účinnosti opravných prostředků. Soudní soustavu totiž mají obvykle i země, které nelze mezi bezpečné země řadit. Tato zpráva rovněž uvádí, že v Indii funguje Národní komise pro lidská práva. Není ale jasné, zda se Indové na ni mohou obrátit přímo, ani zda se jedná o orgán, který dokáže poskytovat účinnou ochranu před pronásledováním či vážnou újmou hrozící ze strany nestátních původců.

[33] Z písm. c) Přílohy I procedurální směrnice plyne, že při zvažování, zda je určitá země bezpečnou zemí původu, je třeba také posoudit, zda dodržuje zásadu nenavracení podle Ženevské úmluvy. Z ovšem vyplývá, že indický právní řád neobsahuje termín „uprchlík“ a k uprchlíkům zaujímá stejné stanovisko jako k ostatním cizincům. . Zásadu nenavracení podle této zprávy lze řešit pouze použitím čl. 21 Ústavy Indie. Zpráva zároveň uvádí, že . Pokud orgány činné v trestním řízení rozhodnou o návratu, neexistují žádné legální opravné prostředky. Indie tedy zásadu nenavracení podle Ženevské úmluvy nedodržuje.

[34] Žalovaný nadto uvedl, že občané Indie mají možnost se obrátit nejen na orgány státní moci, ale i na různě zaměřené lidskoprávní organizace. Ochrana ze strany lidskoprávních organizací však při posuzování dostupnosti vnitřní ochrany nehraje roli. Poskytovatelem ochrany vůči újmě hrozící ze strany nestátních původců musí být pouze stát, případně organizace, která kontroluje stát nebo podstatnou část jeho území. Nemůže jím ale být nezisková organizace (viz rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2011, čj. 6 Azs 22/2011-108). Působení lidskoprávních organizací není relevantním podkladem pro závěr, že Indie je pro žalobce bezpečná země v případě hrozby újmy ze strany soukromé osoby.

[35] V Indii tedy nelze vyloučit pronásledování. Dochází tam k mučení ze strany bezpečnostních složek a policie, což odporuje jak § 2 odst. 1 písm. k) bodu 1 zákona o azylu, tak Příloze I procedurální směrnice. V Indii také dochází k porušování lidských práv, což neodpovídá § 2 odst. 1 písm. k) bodu 3 zákona o azylu a písm. b) Přílohy I procedurální směrnice. Indický právní řád neobsahuje termín „uprchlík“ či zákaz nenavracení. Dochází k navrácení do zemí, kde uprchlíkům hrozí nebezpečí, což odporuje písm. c) Přílohy I procedurální směrnice. Co se týče požadavku na systém účinných opravných prostředků [§ 2 odst. 1 písm. k) bod 3 věta druhá zákona o azylu a písm. d) Přílohy I procedurální směrnice], ze shromážděných zpráv nelze posoudit, nakolik tento systém v Indii funguje.

[36] . Ať už pro přednost daných přímo použitelných ustanovení Přílohy I procedurální směrnice, nebo pro rozpor s § 2 odst. 1 písm. k) zákona o azylu ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy tu proto nelze použít § 2 bod 8 vyhlášky. Indie nemohla nést označení bezpečné země původu ve smyslu čl. 36 odst. 1 procedurální směrnice a § 2 odst. 1 písm. k) zákona o azylu vykládaném v jeho světle. Z toho důvodu v této věci nemělo použití konceptu bezpečné země původu potřebnou oporu. A žalovaný nemohl žádost žalobce zamítnout jako zjevně nedůvodnou podle § 16 odst. 2 zákona o azylu.

[37] Určitou zemi tedy lze považovat ve vztahu ke konkrétnímu žadateli za bezpečnou zemi původu, . Až v případě splnění této podmínky lze použít § 16 odst. 2 o azylu a jím předvídanou vyvratitelnou domněnku bezpečnosti země původu. Předpoklady označení za bezpečnou zemi původu však Indie v této věci nesplnila. Zhruba dvě a půl stránky posouzení bezpečnosti země ve zprávě , ze kterých plynou spíše informace o její nebezpečnosti, nedávají k řazení Indie mezi bezpečné země dostatečně kvalitní podklad.