2831/2013
Loterie: pravomoc obce regulovat provoz výherních hracích přístrojů
Loterie: pravomoc obce regulovat provoz výherních hracích přístrojů
k § 18 odst. 1 a § 50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění zákonů č. 149/1998 Sb. a č. 320/2002 Sb.*) (v textu jen "zákon o loteriích")
Z § 18 odst. 1 písm. c) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, a § 50 odst. 4 téhož zákona nevyplývá žádný přímý důvod pro to, aby pravomoc obce regulovat provoz výherních hracích přístrojů (VHP) byla omezena jen na VHP mimo kasina, neboť taková výluka či výjimka není ani v jedné z citovaných norem výslovně stanovena. Naopak má-li mít pravomoc obce regulovat provoz VHP na jejím území smysl, pak se musí vztahovat i na VHP provozované v kasinech. Pokud by tomu tak nebylo, pak by jednak obec ztratila možnost provoz VHP v kasinech jakkoliv regulovat, aniž by pro takový stav byl zřejmý důvod, a jednak by tím byla založena nerovnost mezi provozovateli VHP umístěných v kasinech a mezi provozovateli VHP mimo kasino.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2012, čj. 8 Ca 269/2009-95)
Věc:
Společnost s ručením omezeným American game proti Ministerstvu financí o povolení provozování výherního hracího přístroje.Žalobkyně požádala Ministerstvo financí o povolení provozování výherního hracího přístroje (dále jen "VHP") v kasinu v Mladé Boleslavi. Dne 30. 12. 2008 ministerstvo její žádost zamítlo. Žalobkyně podala proti rozhodnutí I. stupně rozklad, jež ministr financí dne 29. 7. 2009 zamítl. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, v níž především poukázala na rozdílné rozhodování žalovaného o obsahově stejných žádostech, a to navzdory nezměněné právní úpravě, dále namítla nesprávnou aplikaci § 18 odst. 4 písm. c) a § 50 odst. 4 zákona o loteriích, namítla též nesrozumitelnost napadeného rozhodnutí ohledně pojmu "
veřejný pořádek
" a nevypořádání se s argumentací v rozkladu.Žalobkyně především poukazovala na to, že žalovaný svým rozhodnutím ze dne 30. 12. 2008 nevyhověl její žádosti s odůvodněním, že statutární město Mladá Boleslav vydalo na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích obecně závaznou vyhlášku o stanovení míst, na kterých mohou být s účinností od 20. 12. 2007 provozovány VHP, přičemž adresa Staroměstské náměstí 27 tam uvedena není. Přitom sám žalovaný uvedl, že rozhodnutím ze dne 29. 7. 2009 Ministerstvo financí povolilo žalobci provozovat VHP na této adrese. Provozování dalších dvou VHP žalovaný nejprve zamítl s odkazem na předmětnou vyhlášku, aby pak v řízení o rozkladu jejich provoz povolil. V době vydání všech těchto rozhodnutí byla tedy naprosto stejná legislativní úprava povolování a provozování VHP. Podle názoru žalobkyně nelze připustit takový postup ústředního orgánu státní správy, aby za existence nezměněné právní úpravy rozhodovala rozdílně. Vadu jeho postupu nelze zhojit tvrzením, že příslušný odbor žalovaného opomenul existenci vyhlášky statutárního města Mladé Boleslavi. Při rozhodování o druhé žádosti již byl žalovaný s existencí vyhlášky obeznámen, nicméně své zamítavé rozhodnutí změnil ve prospěch žalobkyně. Postup žalovaného tedy byl v rozporu s bezpodmínečným a nezadatelným požadavkem právní jistoty, jednoty a předvídatelnosti rozhodování. Vybočení z této zásady by znamenalo nepřípustnou libovůli a svévoli v rozhodování státního orgánu, která je v právním státě nepřípustná (zde žalobkyně poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2004, čj. 2 Afs 47/2004-23, č. 398/2004 Sb. NSS). Obdobně žalobkyně argumentovala již v rozkladu, ale žalovaný se touto argumentací nezabýval. Stejně tak nelze souhlasit s tvrzením žalovaného, že právní názor na předmětnou problematiku uvedl v průvodním dopise ze dne 20. 11. 2008 - ani z tohoto vyjádření nevyplývá, že by se vyhlášky obcí měly týkat provozu v kasinech. Vyhláška obce je sice obecně závazným právním předpisem, ale z toho neplyne, že by žalovaný byl tímto předpisem v této věci vázán. Kasino není místem veřejně přístupným všem a vyhlášky obcí se provozu v kasinech vůbec nemohou týkat. Z dikce § 18 odst. 1 zákona o loteriích vyplývá, že příslušný orgán povolení na žádost vydá, jsou-li splněny zákonné podmínky. Naopak z § 50 odst. 4 je zřejmé, že obec je oprávněna vyhlášku vydat, nikoliv tedy povinna. Z rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 12. 2008 není přitom srozumitelné, zda žalobce splnil všechny požadavky podle zákona o loteriích a zda tento orgán shledal rozpor s právními předpisy, či nikoliv. Pojem "
veřejný pořádek
" není nikde v zákoně o loteriích definován a k jeho konkrétnímu obsahu lze dojít jen posouzením konkrétní situace v daném správním řízení. Vzhledem ke specifikům podnikání v této oblasti se tak musí žalovaný obrátit i na příslušnou obec se žádostí o stanovisko, jelikož sám o sobě nemůže mít detailní informace o místních poměrech v té které obci. Následný krok ústředního orgánu státní správy však nemůže být v rozporu se zákonem o loteriích. Z hlediska právní síly je zákon postaven nad obecně závaznou vyhlášku a normativní akt nižšího stupně nesmí odporovat normativnímu aktu vyšší právní síly. Nadto má žalobce za to, že předmětná vyhláška statutárního města Mladá Boleslav byla vydána v rozporu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích, když v ní jsou sice pozitivně vymezena místa provozování VHP, avšak město opomnělo vymezit i čas tohoto provozování.Dále žalobkyně nesouhlasila s argumentací žalovaného, který se mimo předmět rozkladu zabýval tím, že zákon o loteriích je postaven na principu zákazu hry osobám mladším 18 let. Tuto skutečnost však žalobkyně nerozporovala a je si vědoma povinností, které musí jako provozovatel kasina plnit. V případě splnění podmínek podle § 4 odst. 2 zákona o loteriích nemůže nastat jiná situace, než že povolení bude vydáno; totéž pak vyplývá i z § 18 odst. 1 zákona o loteriích. Z obou ustanovení je zřejmé, že povolující orgán nemá prostor pro správní uvážení -pokud jsou splněny podmínky, provoz VHP povolí; zde žalobkyně odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 8 Afs 85/2007-54. Dále namítla, že nemůže být postihována za to, že neexistuje explicitně vyjádřená vazba mezi § 18 odst. 4 písm. c) a § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Díky tomu, že kasino není veřejně přístupným místem, nevztahuje se na ně znění obecně závazné vyhlášky, a to i v tom případě, že by v ní byla - nebo naopak nebyla - uvedena adresa, na níž se kasino nachází.
Žalobkyně dále uvedla, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost v části III., neboť není zřejmé, jaké "
povolení
" má žalovaný na mysli - žalovaný vydal v roce 2008 několik rozhodnutí, kdy některými z nich provozování VHP povolil a některými nikoliv. Tvrzení žalovaného, že se nemuselo zkoumat, zda povolením provozu VHP v kasinu na uvedené adrese nedojde k narušení veřejného pořádku, je výrazem svévolného zneužívání státní moci. Žalobkyně poukázala na rozporná rozhodnutí žalovaného vydaná za nezměněného právního i skutkového stavu a argumentovala mezerou mezi § 18 odst. 4 písm. c) a § 50 odst. 4 zákona o loteriích, se kterou je nutno se vypořádat, ovšem nikoliv v neprospěch žalobkyně. Ta zde poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, čj. 5 Afs 71/2007-60, a na nález Ústavního soudu ze dne 16. 8. 2007, sp. zn. IV. ÚS 650/05, č. 130/2007 Sb. ÚS. Dovolávala se bezpodmínečného požadavku právní jistoty, jednoty a předvídatelnosti rozhodování, v jejichž smyslu oprávněně očekávala, že správní orgán bude v právně a skutkově totožných věcech rozhodovat stejně. Postup žalovaného v případě nepovolení provozu VHP v místech, která jsou zapovězena obecní vyhláškou, je mimo meze správního uvážení.Konečně žalobkyně k části IV. rozhodnutí o rozkladu uvedla, že nerozporuje, že šlo o samostatné, nové řízení ve věci povolení provozu VHP v kasinu pro nové období, avšak připomněla, že žalovaný rozhodl o povolení provozu VHP v kasinu jak v roce 2008, tak v roce 2009 za naprosto legislativně shodných podmínek a pravidel. S pojmem "
veřejný pořádek
" se žalovaný nevypořádal ani v jednom ze svých rozhodnutí. Rozhodně se pak nevypořádal s námitkou absencí podmínek uvedených v § 68 odst. 3 správního řádu, s tím, že tento nedostatek neměl vliv na správnost napadeného rozhodnutí. Znamená to, že ani rozhodnutí žalovaného, ani rozhodnutí ministra neobsahuje náležitosti podle § 68 odst. 3 správního řádu.Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z odůvodnění:
Jádrem sporu je výklad a aplikace § 18 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích a § 50 odst. 4 téhož zákona.
Podle § 18 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích "[p]
ovolení k provozování výherních hracích přístrojů vydává na žádost ministerstvo, je-li výherní hrací přístroj na českou měnu provozován v kasinu a u výherních hracích přístrojů na cizí měnu
".Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích "[o]
bec může stanovit obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti, že výherní hrací přístroje mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno
".V projednávané věci není sporu o tom, že žalovaný rozhodoval na žádost žalobkyně o vydání povolení k provozování výherních hracích přístrojů v kasinu, a to na adrese Mladá Boleslav, Staroměstské náměstí 27.
Argumentace žalobkyně je v principu založena na názoru, že o vydání povolení k provozu VHP v kasinu rozhoduje pouze Ministerstvo financí, a to výhradně s přihlédnutím ke splnění podmínek podle § 4 odst. 2 zákona o loteriích. V takovém případě je vyloučena aplikace § 50 odst. 4 zákona o loteriích, resp. obecně závazné vyhlášky obce, pokud taková byla vydána. Žalovaný tedy pochybil, jestliže při svém rozhodování o povolení provozu VHP v kasinu vzal ohled na obecně závaznou vyhlášku statutárního města Mladá Boleslav č. 12/2007, o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány výherní hrací přístroje, v níž není adresa Staroměstské náměstí 27 uvedena. Kasino totiž podle názoru žalobkyně není veřejně přístupným místem, a proto se vyhláška vydaná podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích na VHP umístěné v kasinech vůbec nevztahuje.
Tento výklad citovaných norem soud neakceptoval, shledávaje jej účelovým.
Především soud konstatoval, že mezi ustanoveními § 18 odst. 1 písm. c), resp. § 50 odst. 4 zákona o loteriích není ani rozpor, ani "
mezera
", již by bylo nutno překlenout výkladem.Ustanovení § 18 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích stanoví pouze to, že povolování provozu VHP na českou měnu, umístěných v kasinech, náleží do působnosti a pravomoci Ministerstva financí. Citovaná norma však nestanoví žádné podmínky pro takové povolování, pročež ty je nutno hledat v jiných ustanoveních zákona o loteriích, případně v normách jiných právních předpisů.
Takovou jinou normou nepochybně je obecně závazná vyhláška obce, vydaná na základě zmocnění podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích, která stanoví, že "
výherní hrací přístroje mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou určených
", anebo "na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno
".Konfrontací obou citovaných norem soud neshledal žádný přímý důvod pro to, aby pravomoc obce regulovat provoz VHP byla omezena jen na VHP mimo kasina, neboť taková výluka či výjimka není ani v jedné z citovaných norem výslovně stanovena. Naopak soud zastává názor, že má-li mít pravomoc obce regulovat provoz VHP na jejím území smysl, pak se musí vztahovat i na VHP provozované v kasinech. Pokud by tomu tak nebylo, pak by jednak obec ztratila možnost provoz VHP v kasinech jakkoliv regulovat, aniž by pro takový stav byl zřejmý důvod, a jednak by tím byla založena nerovnost mezi provozovateli VHP umístěných v kasinech a mezi provozovateli VHP mimo kasino.
Soud neakceptoval ani argumentaci žalobkyně založenou na názoru, že regulace obecní vyhláškou se VHP v kasinech netýká proto, že kasino není veřejně přístupným místem, protože přístup do kasina je omezen věkem 18 let.
Především má soud za to, že vstup do kasina sice podléhá jisté regulaci, vymezené v § 36 odst. 1 a 2 zákona o loteriích, avšak ani tato regulace nečiní z kasina místo, jež by nebylo veřejně přístupné. Je-li vstup do kasina zapovězen osobám mladším 18 let, případně osobám, které v souladu s návštěvním řádem přístup do kasina nemají, nic to nemění na tom, že obecně může do kasina vstoupit kdokoliv, kdo těmto podmínkám vyhovuje, aniž by byl nutný jakýkoliv osobní vztah ke konkrétnímu kasinu: nemusí být jeho členem, vlastníkem, nájemcem, uživatelem apod. Míra veřejnosti tedy není zákonnými omezeními nijak zpochybněna.
Navíc je nutno upozornit na to, že pojem "
veřejně přístupnýchmíst
" používá § 50 odst. 4 zákona o loteriích jen v té části, v níž se obci svěřuje pravomoc zakázat provozování VHP (negativní vymezení). Jak je ale zřejmé, v části normy, která obci svěřuje pravomoc vymezit místo a čas pro provozování VHP (pozitivní vymezení), tam není pojem "veřejně přístupných míst
" použit. Přitom z rozhodnutí žalovaného je zřejmé, že předmětná obecně závazná vyhláška statutárního města Mladá Boleslav č. 12/2007 je koncipována právě jako pozitivní vymezení, tedy obsahuje konkrétní seznam míst, kde VHP provozovat lze (podrobnosti viz webové stránky statutárního města Mladá Boleslav http://www.mb-net.cz/?page=vyhlasky). Pak ovšem pojem "veřejně přístupných míst
" není nijak relevantní
a argumentace žalobkyně v tomto směru je zcela nedůvodná.Nedůvodná je i námitka nepřezkoumatelnosti předmětné obecně závazné vyhlášky kvůli tomu, že sice obsahuje vymezení míst, kde lze VHP provozovat, ale chybí v ní stanovení času, kdy tak lze činit.
Soud dospěl k závěru, že byť se jedná o vadu tohoto obecně závazného právního předpisu, nemůže způsobovat jeho nepřezkoumatelnost a nemůže vést k tomu, aby tento předpis nebyl respektován a aplikován. Pokud v předmětné vyhlášce není čas k provozování VHP vymezen, pak nelze takový předpis vykládat jinak, než že obec dobu provozování nijak neomezila, a tedy je možno VHP provozovat kdykoliv během dne, resp. v závislosti na provozní době zařízení (herny, restaurace apod.), v níž je VHP umístěn.
Městský soud neakceptoval ani námitky žalobkyně, poukazující na skutečnost, že v průběhu roku 2008 žalovaný rozhodoval o několika žádostech o povolení provozu VHP na tomtéž místě v Mladé Boleslavi, avšak s různým výsledkem, a to přesto, že se tak dělo za totožných právních i skutkových okolností.
Soud shledal, že k takové různosti v rozhodování žalovaného došlo, a obecně souhlasí se žalobkyní v tom, že takový stav je nežádoucí, neboť všechny orgány státní moci mají rozhodovat ve stejných věcech stejně a v obdobných obdobně. Jak je ale vyloženo výše, soud zastává názor, že žalovaný při svém rozhodování podle § 18 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích byl povinen respektovat příslušnou obecně závaznou vyhlášku obce regulující provoz VHP. Pokud tedy v dřívějších případech rozhodl žalovaný bez ohledu na tuto vyhlášku, postupoval v rozporu se zákonem a taková jeho praxe nemůže být opakována, resp. následována. Hledisko legálnosti tu je nutno jednoznačně upřednostnit, takže nelze žalovanému vytýkat, že ve věci pozdější rozhodl jinak, než rozhodoval dříve, jestliže ona dřívější rozhodnutí nebyla v souladu se zákonem, zatímco rozhodnutí pozdější je s ním souladné.
Konečně pokud žalobkyně vytýkala žalovanému, že v napadeném rozhodnutí se ministr financí nevypořádal se všemi námitkami vznesenými v rozkladu, má soud za to, že ani tato námitka není důvodná. Obecně sice platí, že opomene-li odvolací orgán vypořádat se s některými námitkami uplatněnými v odvolání, jde o vadu, jež znamená jednak rozpor s procesním předpisem, a jednak obvykle i nepřezkoumatelnost takového rozhodnutí, avšak v projednávané věci to není důvodem ke zrušení napadeného rozhodnutí.
Za podstatné tu soud považuje především to, že žalovaný v rozhodnutí I. stupně nevyhověl žádosti žalobkyně o povolení k provozu VHP s argumentem, že konkrétní místo není uvedeno v seznamu, jež je přílohou obecně závazné vyhlášky statutárního města Mladá Boleslav č. 12/2007. Soud má ta to, že sama tato skutečnost byla zcela dostatečným důvodem pro nevyhovění žádosti, a ministr financí v řízení o rozkladu mohl zkoumat právě jen to, zda tato skutečnost dána je, nebo nikoliv. Z napadeného rozhodnutí je zřejmé, že ministr financí se vypořádal s obsáhlým textem rozkladu tak, že jej podle vlastního pochopení rozčlenil na čtyři námitky, k nimž pak přičinil své vyjádření. Jistě bylo možno pojmout toto rozhodnutí i jinak, nicméně soud má za to, že s podstatnými okolnostmi se žalovaný vypořádal.
Důvodem ke zrušení napadeného rozhodnutí pak nebyla ani skutečnost, že rozhodování o rozkladu trvalo šest měsíců. Lhůty stanovené v § 71 správního řádu jsou lhůtami pořádkovými a jejich nedodržení nemá za následek nezákonnost rozhodnutí.
Městský soud dospěl tedy k závěru, že žádná ze žalobních námitek nebyla důvodná, a proto podanou žalobu podle § 78 odst. 7 soudního řádu správního zamítl.
*)
S účinností od 14. 10. 2011 byl § 50 odst. 4 dále změněn zákonem č. 300/2011 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.