Vydání 9/2013

Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku není důvodná. Krajský soud v jeho odůvodnění vyložil, proč má za správné závěry rozhodnutí žalovaného a ve shodě s ním konstatoval, že skutek stěžovatelky byl jasně prokázán a že její argumentace směřovala spíše než ke zpochybnění, že skutek spáchala, proti výši uložené pokuty. Poté se v potřebné míře podrobnosti zabýval jednotlivými okruhy otázek, jež měly vliv na výši pokuty nebo u nichž stěžovatelka zpochybňovala správnost závěrů žalovaného.

Co se týče dalších stížních námitek, tyto podle svého obsahu nezpochybňují naplnění znaků skutkové podstaty přestupku vymezených v § 39 odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči, podle něhož "[o][...] ". V uplatněných námitkách stěžovatelka poukazuje na okolnosti, které podle jejího názoru měly být vzaty v úvahu při stanovení výše pokuty.

V kasační stížnosti, stejně jako v žalobě, stěžovatelka namítala pouze nezákonnost uložené pokuty pro její nepřiměřenost a likvidační charakter. V žalobě nenavrhla moderaci uložené sankce podle § 78 odst. 2 s. ř. s. Takový návrh je přitom nutnou podmínkou, aby se krajský soud možností moderace sankce zabýval (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 22/2012-23, č. 2672/2012 Sb. NSS). Protože stěžovatelka nenavrhla moderaci v řízení před krajským soudem, s ohledem na § 104 odst. 4 s. ř. s. se otázkou moderace nemůže zabývat ani Nejvyšší správní soud.

Nejvyšší správní soud může proto přezkoumat pouze zákonnost uložené sankce, tedy zda se správní orgán při jejím ukládání držel v mezích zákonem určených a zda řádně aplikoval zákonná hlediska pro ukládání sankce. Podle § 40 zákona o památkové péči se i na ukládání sankce za přestupek spáchaný stěžovatelkou vztahuje § 12 odst. 1 zákona o přestupcích, podle něhož "[p]".

Uvedené požadavky jak rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tak i žalovaného splňují. Pokuta ve výši 300 000 Kč se pohybuje v mezích zákonného rozpětí pro uložení pokuty podle § 39 odst. 1 zákona o památkové péči, které je od 0 do 2 000 000 Kč. Sankce uložená stěžovatelce je navíc na úrovni patnácti procent zákonného rozpětí, tedy zhruba v jeho jedné šestině. Striktně vzato je tedy uložena při dolní hranici zákonného rozpětí. Nutno však vzít v úvahu, že horní hranice zákonného rozpětí umožňuje uložit drakonickou sankci plně srovnatelnou se středně těžkými výměrami peněžitého trestu podle § 68 odst. 1 a 2 trestního zákoníku z roku 2009, což znamená, že i pokuta uložená při dolní hranici zákonného rozpětí, tedy v řádech desítek až několika set tisíc Kč, může znamenat podstatný zásah do majetkové sféry jednotlivce. Proto i k uložení takto vysoké pokuty musí správní orgán přistoupit zpravidla výjimečně, a to jen tehdy, postihuje-li jednání velmi závažné, způsobivší velmi vážné následky či spáchané obzvláště zavrženíhodným způsobem, z obzvláště zavrženíhodných pohnutek či s ohledem na jiné podstatné okolnosti. Zákonné rozpětí pokuty, které je velmi široké, má umožnit potrestání jak bagatelních, tak zcela mimořádně závažných přestupků podle § 39 odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči, a tomu musí odpovídat i úvaha správního orgánu při ukládání pokuty.

I v tomto ohledu nelze správním orgánům obou stupňů nic vytknout. Ve shodě s nimi i s krajským soudem má Nejvyšší správní soud za to, že jednáním stěžovatelky došlo k odstranění původní stavby a jejímu nahrazení novostavbou, jež pouze v základních vizuálních parametrech připomíná původní stavbu. Následkem jednání stěžovatelky, který je velmi závažný a ve své podstatě nenapravitelný, došlo k velmi závažnému poškození zákonem chráněného zájmu na ochraně a zachování památkově chráněného stavebního díla. Na druhé straně je nutno vzít v úvahu, že jakkoli došlo ke zničení památkově chráněné nemovitosti, nešlo o nemovitost významnou, nýbrž o jednotlivý exemplář běžné roubené chalupy z I. poloviny 19. století v lokalitě souboru lidových staveb, které jsou významným dokladem stavebního rozvoje města Ústí nad Orlicí ve II. polovině 18. století a v průběhu 19. století (viz závazné stanovisko ze 4. 11. 2010). Správní orgány tedy zvolily adekvátní výši pokuty při dolní hranici její sazby. Řádově vyšší pokuta by pak měla být udělována jen v případech zničení významně hodnotnější kulturní památky, např. jedinečné historické dominanty památkově chráněného městského komplexu, než jakou svým jednáním zničila stěžovatelka. Správní orgány v daném případě vhodně jako jedno z kritérií pro určení výše sankce použily obecnou cenu zničené kulturní památky vztaženou k tomu, do jaké míry byly klíčové stavební prvky památky stavebně upraveny mimo rámec závazného stanoviska, a do jaké míry naopak v jeho rámci.

Ani ohledně dalších úvah týkajících se jednání stěžovatelky nelze správním orgánům obou stupňů nic vytknout. Na jedné straně vzaly v úvahu, že stěžovatelka spáchala předmětný přestupek poprvé a poskytla správnímu orgánu součinnost při šetření věci, ale na druhé straně jako zcela zásadní přitěžující okolnost zohlednily, že stěžovatelka fakticky nahradila nemovitou kulturní památku stavbou postavenou moderními technologiemi, a že právě vytvořením nové stavby a likvidací původních prvků stavby narušila zájmy chráněné zákonem o památkové péči.

Smyslem a účelem památkové ochrany je nepochybně mimo jiné zachování historicky cenných stavebních či jiných strukturních nebo funkčních prvků nemovité kulturní památky v jejich původním provedení, je-li to technicky možné a lze-li to po jejím vlastníku s přihlédnutím k poměrům kulturní památky (zejména hygienickým, ekonomickým, provozním a dalším) a s ohledem na její památkový význam spravedlivě požadovat. Nejvyšší správní soud setrvale odmítá v oblasti památkové ochrany neproporcionální praxi orgánů státní památkové péče (srov. rozsudek ze dne 13. 8. 2009, čj. 7 As 43/2009-52). To znamená, že správní orgán musí při rozhodování na úseku státní památkové péče vždy velmi pečlivě vážit, zda omezení vlastnického práva, kterým je i závazné stanovení, jakým způsobem vlastník památkově chráněné nemovitosti smí, či naopak nesmí tuto nemovitost opravit, upravit či přebudovat, je proporcionální veřejnému zájmu na zachování památkové hodnoty dané nemovitosti či lokality, v níž se nachází. Zájem na památkové ochraně je totiž jen jedním z více zájmů veřejných a soukromých, které se střetávají, a tedy si vzájemně konkurují v případech stavebních zásahů do nemovitostí. Vedle zájmu na památkové ochraně dané nemovitosti zde stojí také zcela legitimní zájem vlastníka na jejím ekonomicky udržitelném a dlouhodobě životaschopném využití, jakož i veřejný zájem na účelném uspořádání obcí či jiných míst, v nichž se kulturní památky i plošně památkově chráněná území nachází, z hledisek např. dostupnosti různých služeb, dopravní obslužnosti, přiměřeného pohodlí a obvyklých civilizačních vymožeností obytných budov a jiných aspektů vytvářejících komfortní životní podmínky. Památková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení nezohledňující v potřebné míře i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty a musí usilovat o co nejmenší omezení vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany a obstojí-li v testu proporcionality v užším smyslu. Test proporcionality v užším smyslu může v určitých případech vést k tomu, že zájem na zachování původních prvků kulturní památky bude muset ustoupit jiným zájmům, například nebude-li bez stavebních úprav (dostaveb, přístaveb, změny prostorových dispozic, změny sanitárních a dalších rozvodů, nahrazení původních poškozených prvků stavby replikami aj.) nemovitá kulturní památka s ohledem na současné standardy bydlení či jiné způsoby užívání nemovitostí (tedy i se zohledněním ekonomických nákladů na stavební úpravy a ekonomické udržitelnosti běžného fungování nemovitosti) provozovatelná. Je věcí státu, chce-li, aby vlastník byl povinen strpět i v užším smyslu neproporcionální omezení, aby tato omezení svojí dotační politikou (§ 16 zákona o památkové péči) kompenzoval anebo jejich nepříznivé ekonomické důsledky přinejmenším ve významné míře zmírnil (obdobně v oblasti územního plánování viz úvahy v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Nelze však připustit, aby skutečnost, že nemovitost podléhá památkové ochraně, znamenala pro jejího vlastníka významnou trvalou ekonomickou újmu.

To však neznamená, že to, jak nemovitou kulturní památku obnovit, si posoudí bez dalšího její vlastník sám. Pokud by tomu tak bylo, státní památková péče by pozbyla významné části svého smyslu a účelu. Stěžovatelka tedy měla, pokud byla předmětná stavba z hlediska svých památkových hodnot vážně poškozena předchozími stavebními úpravami a poté povodněmi, ve spolupráci s orgány památkové ochrany hledat ekonomicky únosná řešení, která by jí umožnila ve výše popsaných intencích nemovitost opravit a modernizovat tak, aby co možná nejvíce odpovídala životním nárokům současnosti, a přitom byly zároveň co možná nejvíce zachovány či obnoveny původní historicky cenné prvky, jež z nemovitosti činily kulturní památku. Přitom bylo na orgánech památkové péče, aby jí bez zbytečného prodlení a s ohledem na konkrétní údajně velmi špatný stav nemovitosti poskytly potřebnou součinnost. Případně pokud stěžovatelka měla za to, že stav nemovitosti odůvodňoval zrušení prohlášení věci za kulturní památku, měla postupem podle zákona o památkové péči (§ 8) usilovat o vydání takového rozhodnutí. Nemohla však o své vůli provádět obnovu památkově chráněné nemovitosti mimo rámec závazného stanoviska orgánu státní památkové péče. Poukazy na to, že správní orgány její stavební činnost mimo rámec závazného stanoviska mlčky tolerovaly, když o ní věděly a nezasáhly, ji nemůže zbavit sankční odpovědnosti a ani vést ke snížení sankce. Nevyšlo totiž najevo, že by tvrzená tolerance měla, byť i jen náznakem, takovou povahu, aby stěžovatelka mohla legitimně očekávat, že její postupy jsou správními orgány shledávány zákonnými a nepříčícími se příslušným ustanovením zákona o památkové péči. K podmínkám, za nichž nezákonně benevolentní praxe správních orgánů může za určitých okolností vytvořit legitimní očekávání určitého postupu správního orgánu, viz zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2012, čj. 7 Afs 48/2012-23. Jestliže závazným stanoviskem ze dne 4. 11. 2010 byl stěžovatelce vymezen rámec pro její stavební činnost, stěží se mohla domnívat, že jedná v souladu se zákonem jen proto, že správní orgány vůči ní ihned nezakročily, pokud z tohoto rámce vybočila. Z okolnosti, že za protiprávní jednání nepřichází okamžitá sankce či jiná reakce orgánů veřejné moci, nelze ještě bez dalšího dovozovat legalizaci či toleranci takového jednání a zánik možnosti v budoucnu sankci uložit. Jednat v souladu s právem je totiž povinen zásadně každý i bez nutnosti jej k tomu okamžitě donucovat, vybočí-li z mezí právem vytčených.

Ani stěžovatelčina argumentace ojedinělostí a nebývalou výškou uložené pokuty není důvodná. Ojedinělá a nebývale vysoká pokuta být může, ukládá-li se za neobvyklý a velmi závažný správní delikt, tedy za něco, co vybočuje z obvyklého standardu "" deliktů a na co je třeba reagovat přísnější sankcí. Správní orgány obou stupňů přesvědčivě vyložily, proč je v případě stěžovatelky uložená sankce namístě. Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí správně uvedl, že vedle represivní funkce sankce směřující individuálně vůči stěžovatelce je důvod pro uložení takové sankce i funkce generálně preventivní. Sankce má být ukládána v takové výši, aby měla odrazující účinek, a aby tedy zásadně nenastávaly případy, že stavebník raději poruší ustanovení zákona o památkové péči a nechá si za porušení uložit pokutu, neboť to je pro něho ekonomicky výhodnější než citovaný zákon respektovat. Tento smysl a účel sankce ostatně ospravedlňuje i to, že pokutu má stěžovatelka významně pocítit ve své majetkové sféře. Právě taková újma, která bude pro stěžovatelku vskutku citelná, je vzhledem k povaze a následkům jejího jednání přiměřená.