Vydání 11/2008

Především je nutno zdůraznit, že kasační stížnost míří proti usnesení krajského soudu, jímž byla žaloba v předmětné věci odmítnuta, nebyla tedy krajským soudem meritorně posuzována. Proti rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí žaloby lze v kasační stížnosti uplatnit pouze důvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy uvést, proč je rozhodnutí o odmítnutí podle názoru stěžovatele nezákonné, a proč mělo být tedy o žalobě rozhodnuto meritorně. Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje na svou ustálenou judikaturu (mj. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, čj. 5 Azs 43/2003-38, publikovaný pod č. 524/2005 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, publikovaný pod č. 625/2005 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2006, čj. 2 As 45/2005-65, www.nssoud.cz). Nejvyššímu správnímu soudu tedy přísluší zabývat se argumenty uplatněnými v kasační stížnosti z toho pohledu, zda rozhodnutí o námitce bylo způsobilé autoritativně zasáhnout do právní sféry stěžovatele, a zda je tedy rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., není však oprávněn se v předmětné věci zabývat zákonností samotného posouzení námitky stěžovatele žalovaným.

V takto vymezeném rámci je nezbytné zdůraznit, že tzv. rozhodnutí o námitkách ve smyslu § 23 odst. 1 a § 26 odst. 2 stavebního zákona nelze posuzovat odděleně od vlastního územního plánu, který byl dle tehdejší úpravy schvalován v samostatné působnosti obce shodným usnesením zastupitelstva obce a jehož závazná část byla vyhlašována obecně závaznou vyhláškou obce. Právě územní plán bylo třeba považovat za konečný výsledek celého postupu pořizování, projednávání a schvalování tohoto druhu územně plánovací dokumentace, rozhodnutí o námitkách vlastně sloužilo pouze jako odůvodnění toho, proč některé uplatněné námitky dotčených osob nebyly v konečné podobě územního plánu zohledněny. Rozhodnutí o námitkách tedy nemělo samostatný význam, přičemž na postup předcházející vydání tohoto rozhodnutí, jakož i vydání samotného územního plánu, jak zdůraznil již krajský soud, se nevztahoval správní řád (§ 28 stavebního zákona), zákon tedy nepočítal s tím, že by bylo možné proti rozhodnutí o námitkách podat odvolání či že by takové rozhodnutí mohlo být předmětem přezkumného řízení dle § 94 a násl. správního řádu č. 500/2004 Sb., resp. před jeho účinností předmětem přezkoumání mimo odvolací řízení dle § 65 a násl. správního řádu č. 71/1967 Sb. Zákon nepočítal ani s možností přezkoumání a eventuálně zrušení tohoto rozhodnutí správním soudem, neboť nestanovil, že by takové rozhodnutí soudu mělo mít nějaké důsledky pro existenci a závaznost samotného územního plánu. Není tak vlastně zřejmé, proč se stěžovatel domáhal zrušení rozhodnutí o jím uplatněné námitce, když limity využití území zahrnujícího i pozemky, k nimž stěžovatel uplatňuje právo hospodaření, stanoví závazná část územního plánu vydaná obecně závaznou vyhláškou obce, nikoliv rozhodnutí o námitce. (...)

Aniž by tedy Nejvyšší správní soud chtěl předjímat, jakým způsobem bude nahlížet na rozhodnutí o námitkách k územnímu plánu dle stavebního zákona z roku 2006 (k této otázce srov. též usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 Ao 3/2008-27, zveřejněné na www.nssoud.cz), nezbývá mu než na základě výše uvedené argumentace uzavřít, že rozhodnutí zastupitelstva obce o námitkách podle předchozí právní úpravy nelze považovat za takový úkon správního orgánu, který by zakládal, měnil, rušil či závazně určoval práva a povinnosti osob, neboť tak činí až samotná závazná část územního plánu, jež má podobu obecně závazného právního předpisu. V procesu přijímání obecně závazné vyhlášky (územního plánu obce) tedy zastupitelstvo obce nevydávalo rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., ale v rámci procesu přípravy návrhu právního předpisu se pouze kvalifikovaně vypořádávalo s výhradami dotčených subjektů.

Z formy územního plánu podle předchozí právní úpravy vyšel i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 13. 3. 2007, čj. 3 Ao 1/2007-44, publikovaném pod č. 1276/2007 Sb. NSS, podle něhož územní plán obce vydávaný dle předchozí právní úpravy účinné do 31. 12. 2006, natož pak usnesení zastupitelstva obce jako jeden z finálních normotvorných aktů (k tomu srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2007, čj. 9 As 26/2007-90, www.nssoud.cz), nebyl opatřením obecné povahy ve smyslu § 101a a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud tedy neměl pravomoc rozhodnout o návrhu na zrušení územního plánu vydaného podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2006. Na toto rozhodnutí rozšířeného senátu navázal Nejvyšší správní soud i v dalších rozhodnutích, jimiž odmítal návrhy na zrušení územně plánovací dokumentace schválené podle předchozí právní úpravy, včetně návrhů různých osob na zrušení právě územního plánu obce Zdiby (věci vedené pod sp. zn. 1 Ao 1/2007, 1 Ao 2/2007, 7 Ao 1/2007, 7 Ao 2/2007, 8 Ao 1/2007 až 8 Ao 3/2007, 9 Ao 1/2007 až 9 Ao 3/2007).

Případné zrušení závazné části územního plánu obce přijatého podle předchozí právní úpravy formou obecně závazné vyhlášky bylo tedy v pravomoci pouze Ústavního soudu, přičemž návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce pro její rozpor se zákonem bylo (a je) podle § 123 odst. 1 a 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, oprávněno podat Ministerstvo vnitra v rámci dozoru nad výkonem samostatné působnosti obcí. Osoba, jež se cítila dotčena na svých právech takovým územním plánem obce, měla tedy možnost dát k uvedenému postupu Ministerstva vnitra podnět. Jinou možností obrany takové osoby bylo podání správní žaloby proti konkrétnímu územnímu či jinému rozhodnutí stavebního úřadu, jež by z takového územního plánu vycházelo, přičemž správní soud by k příslušné žalobní námitce musel jako předběžnou otázku posoudit, zda je příslušná vyhláška obsahující závaznou část územního plánu v souladu se zákonem, a pokud by tomu tak nebylo, nemohl by k takovému právnímu předpisu přihlížet (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 1 As 37/2005-154, www.nssoud.cz).

K tomu je ovšem nutno ještě dodat, že nový stavební zákon z roku 2006 byl s účinností ode dne 3. 6. 2008 novelizován zákonem č. 191/2008 Sb. Dle § 188 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006, ve znění účinném od 3. 6. 2008, obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část mj. územního plánu obce, se pro účely tohoto zákona považují za opatření obecné povahy; ustanovení § 174 odst. 2 správního řádu se nepoužije. Tato následná změna právního stavu nemůže nic změnit na zákonnosti jí předcházejícího rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí žaloby v předmětné věci, navíc sama o sobě neotevírá dveře k soudnímu přezkumu rozhodnutí o námitkách k územním plánům schváleným do 31. 12. 2006, a to již vzhledem k existenci lhůty pro podání takové žaloby dle § 72 odst. 1 s. ř. s. Je však na stěžovateli, pokud se cítí dotčen na svých právech přímo předmětným územním plánem žalovaného, aby zvážil, zda, příp. jaké nové možnosti právní ochrany mu tato změna přináší.

Lze tedy uzavřít, že napadené rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí žaloby shledal Nejvyšší správní soud v souladu se zákonem, byť se v odůvodnění tohoto rozhodnutí vyskytly určité nepřesnosti. Pokud žalobou napadený akt není rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je třeba vycházet z toho, že je vyloučen ze soudního přezkoumání dle § 70 písm. a) s. ř. s., a že tudíž taková žaloba je dle § 68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná. V daném případě je tedy dán speciální důvod pro odmítnutí žaloby pro její nepřípustnost dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a není proto třeba použít obecné ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jež se vztahuje na veškeré případy neodstranitelného nedostatku podmínek řízení, které nejsou speciálně upraveny pod písmeny b) až d) citovaného ustanovení. Tyto nepřesnosti v odůvodnění ovšem neměly žádný vliv na zákonnost výroku rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí žaloby.