Vydání 8/2005

Výrokem A rozhodnutí stavebního úřadu bylo s odkazem na § 88 odst. 2 stavebního zákona zastaveno řízení o žádosti o povolení změn stavby před jejím dokončením. V tomto řízení byl stěžovatel, jak správně dovodil krajský soud, účastníkem [§ 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona]. Jak však Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, stěžovatel nepodal proti výroku A rozhodnutí stavebního úřadu odvolání, ačkoliv mu správní řád, který se na úpravu stavebního řízení podpůrně použije, takovou možnost dává. Stěžovatel totiž svým odvoláním ze dne 27.8.2002 napadl pouze výrok B uvedeného rozhodnutí, tedy výrok o povolení předčasného užívání stavby. Za takových okolností však měl krajský soud dovodit, že stěžovatelova žaloba je v části, v níž se domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného v rozsahu, jímž byl potvrzen výrok A rozhodnutí stavebního úřadu, nepřípustná podle § 68 písm. a) s. ř. s., neboť stěžovatel nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, které zvláštní zákon, tj. stavební zákon ve spojení se správním řádem, připouští. Krajský soud měl tedy odmítnout žalobu proti rozhodnutí v té části, v níž žalovaný zamítl odvolání napadající rozhodnutí o zastavení řízení o změně stavby před jejím dokončením, jako nepřípustnou s odkazem na § 68 písm. a) ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

Krajský soud odmítl žalobu v této části s tím, že rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o změnu stavby před jejím dokončením není rozhodnutím, jež může být předmětem přezkumu v řízení o žalobách, neboť jde o akt správního orgánu, jímž nedochází k založení, změně, zrušení nebo závaznému určení práv a povinností [§ 70 písm. a) s. ř. s.]. Úvahy krajského soudu ohledně této otázky neshledal Nejvyšší správní soud nesprávnými a považuje je jen za další důvod pro odmítnutí žaloby. Zastavení řízení podle § 88 odst. 2 stavebního zákona totiž skutečně nemá povahu meritorního rozhodnutí, neboť jím nedochází k dotčení hmotného práva. Nelze sice přehlížet, že stavebník jako žadatel má právní zájem na vydání rozhodnutí, kterým se povoluje změna stavby před dokončením, avšak v případě, že stavební úřad řízení o povolení změn stavby před dokončením podle § 88 odst. 2 stavebního zákona zastaví, pak se takové rozhodnutí nedotýká právního osudu stavby: i nadále existuje původní stavební povolení a o jeho změně nebylo v řízení rozhodnuto. O dalším osudu stavby, jež byla realizována bez stavebního povolení, bude meritorně rozhodnuto až v navazujícím správním rozhodnutí vydaném podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, jímž bude buď nařízeno odstranění takové stavby nebo jímž bude taková stavba za podmínek tam uvedených dodatečně povolena. Krajský soud tedy aplikací § 70 písm. a) s. ř. s. dospěl fakticky ke stejnému výroku, jako kdyby aplikoval předcházející ustanovení o nepřípustnosti žaloby pro nevyčerpání řádných opravných prostředků. Zákonnost výroku napadeného usnesení nebyla odlišným právním postupem krajského soudu ovlivněna.

Dále krajský soud ve svém usnesení dovodil, že rozhodnutí v té části, v níž žalovaný zamítl odvolání proti výroku B rozhodnutí stavebního úřadu (kterým bylo ve smyslu § 83 stavebního zákona rozhodnuto o povolení předčasného užívání stavby), je rozhodnutím předběžné povahy, které je ze soudního přezkumu vyloučeno podle § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. b) s. ř. s. Tomu předcházelo posouzení existence žalobní legitimace stěžovatele ve vztahu k takovému rozhodnutí. V posléze uvedené otázce se však krajský soud dopustil chybného právního úsudku. Řízení o povolení předčasného užívání stavby je upraveno v § 83 stavebního zákona; ten je součástí oddílu, jenž upravuje kolaudační řízení jako celek. Okruh účastníků kolaudačního řízení je stanoven v § 78 odst. 1 stavebního zákona. Toto ustanovení obsahuje speciální úpravu okruhu účastníků, jež vylučuje aplikaci obecné úpravy obsažené v § 14 odst. 1 správního řádu. Vztah speciality § 78 odst. 1 stavebního zákona k § 14 odst. 1 správního řádu potvrdil i Ústavní soud ve svém nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/99, zveřejněném pod č. 95/2000 Sb. a jako nález č. 42 ve svazku 17 Sb. ÚS.

Nejvyšší správní soud se zabýval vztahem řízení o povolení prozatímního užívání stavby ke zkušebnímu provozu podle § 84 stavebního zákona a kolaudačního řízení ve svém rozhodnutí čj. 7 As 29/2003-78 ze dne 9.12.2004 (nepublikováno). Závěry tam přijaté pak lze aplikovat i na vztah řízení o povolení předčasného užívání stavby podle § 83 stavebního zákona a kolaudačního řízení. Stejně jako prozatímní užívání stavby ke zkušebnímu provozu podle § 84 stavebního zákona, nelze ani povolení předčasného užívání stavby před jejím dokončením podle § 83 stavebního zákona vyčleňovat z režimu kolaudačního řízení. Okruh účastníků řízení o povolení předběžného užívání stavby před jejím dokončením je tak rovněž definován v § 78 odst. 1 stavebního zákona. V takovém případě se pro potřeby řízení o povolení předčasného užívání stavby neaplikuje obecná definice účastníků správního řízení obsažená v § 14 odst. 1 správního řádu. Jestliže použití definice okruhu účastníků řízení podle § 78 odst. 1 stavebního zákona i pro řízení o žádosti o povolení předčasného užívání stavby vyplývá z logické vazby takového řízení na kolaudační řízení, jakož i ze systematiky stavebního zákona (obě ustanovení jsou obsažena v části druhé oddílu sedmém stavebního zákona), pak aplikaci § 78 odst. 1 stavebního zákona nelze považovat za nepřípustnou analogii, ale naopak za jedině možné řešení otázky účastenství v řízení. Citované ustanovení přitom vymezuje okruh účastníků kolaudačního řízení taxativně, a to užším způsobem, než je podáváno v § 59 odst. 1 a 2 stavebního zákona pro účely stavebního řízení. Důvodem je tu skutečnost, že samotný vznik stavby, která byla ve stavebním řízení řádně projednána a v souladu s podmínkami stavebního povolení provedena, se již zpravidla nemůže dotknout práv a právem chráněných zájmů dalších osob, typicky vlastníků sousedních pozemků. To platí i ve vztahu k rozhodování o povolení předčasného užívání pravomocně povolené stavby.

V daném případě je stěžovatel vlastníkem nemovitosti, jež sousedí s pozemkem, na kterém byla předmětná stavba realizována. Vlastníci „sousedních nemovitostí“ jsou sice pravidelnými účastníky správního řízení, v němž stavební úřad vydává stavební povolení [§ 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona], nejsou však též účastníky kolaudačního řízení, neboť nejsou ve výčtu uvedeném v § 78 odst. 1 stavebního zákona. Za takových okolností však stěžovatel nemohl být účastníkem správního řízení o žádosti o povolení předčasného užívání stavby; vzhledem k tomu nebyl ani aktivně legitimován k podání žaloby proti takovému rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Krajský soud tedy podle Nejvyššího správního soudu pochybil, jestliže dospěl k závěru, že stěžovatel je aktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného v té části, v níž žalovaný zamítl odvolání proti rozhodnutí o povolení předčasného užívání stavby. S ohledem na skutečnost, že krajský soud dospěl fakticky ke stejnému výroku, k němuž by dospěl v případě, že by otázku účastenství stěžovatele v řízení podle § 83 stavebního zákona posoudil správně, nebyla zákonnost výroku usnesení krajského soudu tímto nesprávným právním úsudkem soudu ovlivněna.

Krajský soud tedy nesprávně posoudil otázku žalobní legitimace stěžovatele ve vztahu k části rozhodnutí žalovaného a jeho žalobu v odpovídajícím rozsahu odmítl podle § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. b) s. ř. s., i když tak měl učinit s odkazem na § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť v této části byla žaloba podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou; jeho chybný právní úsudek však neměl vliv na správnost výroku ve věci, a není proto důvodem pro zrušení jeho rozhodnutí.