Vydání 4/2008

Energetický regulační úřad (ERÚ) provedl v srpnu 2005 a v únoru 2006 cenovou kontrolu. Zjistil u žalobce porušení § 2 odst. 2 a 3 zákona o cenách, a tak mu rozhodnutím ze dne 26. 5. 2006 uložil pokutu ve výši 1 409 929 Kč. Žalobce jako prodávající zneužil svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský prospěch ve vztahu ke společnosti Pražská plynárenská, a.s.

Proti tomuto rozhodnutí žalobce podal rozklad, který byl dne 22. 8. 2006 předsedou ERÚ zamítnut. Kromě toho ERÚ ve dnech 30. 11. 2005 a 28. 2. 2006 vydal cenová rozhodnutí závazně stanovící ceny za plyn pro oprávněné zákazníky (začal regulovat ceny plynu formou cenových opatření).

Dne 11. 8. 2006 rozhodl Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) tak, že jednání žalobce klasifikoval jako porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a čl. 82 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále též "Smlouvy ES").

Proti uvedenému rozhodnutí žalobce opět podal rozklad. O něm předseda ÚOHS rozhodl dne 12. 3. 2007; rozhodnutí vydané v I. stupni změnil. Vyslovil, že žalobce porušil zákaz stanovený v § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a v čl. 82 Smlouvy ES tím, že 1) neumožnil provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny RWE uzavřít rámcové a dílčí kupní smlouvy za takových podmínek, které by těmto provozovatelům umožnily účinně konkurovat provozovatelům náležejícím do holdingu skupiny RWE, a 2) odmítal prve zmíněným provozovatelům dodávat na velkoobchodní úrovni zemní plyn určený pro kategorii oprávněných zákazníků do kterékoli bilanční zóny jednotlivých provozovatelů, a vytvářel tak bariéry pro rozvoj konkurence. Toto jednání předseda ÚOHS žalobci zakázal a uložil mu pokutu ve výši 240 000 000 Kč.

Kompetenční žalobou podanou dne 14. 4. 2006 se žalobce domáhá, aby Nejvyšší správní soud určil, který ze žalovaných je oprávněn regulovat a kontrolovat výši ceny plynu tzv. oprávněným zákazníkům v roce 2005 a vydávat v této souvislosti ve vztahu k žalobci rozhodnutí ukládající sankce nebo opatření k nápravě. Žalobce se domnívá, že podléhá pravomoci ERÚ založené energetickým zákonem, který je ve vztahu k zákonu o ochraně hospodářské soutěže zákonem speciálním. Dojde-li ke střetu zákona obecného a zákona speciálního, je nutné dát přednost speciální úpravě. Nelze také připustit, že by se sankční pravomoc obou úřadů překrývala, neboť to je v rozporu se zásadou (srov. č. 20/2003 Sb. NSS). Ustanovení § 2 odst. 3 zákona o cenách (ve spojení s § 17 tohoto zákona) stanoví skutkovou podstatu správního deliktu, která je speciální k § 11 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Je-li naplněna, může ERÚ jak vydat cenové opatření (které má povahu opatření k nápravě), tak uložit pokutu. Dále žalobce navrhl, aby soud nařídil předběžné opatření, podle něhož by se ÚOHS měl zdržet vydání správního rozhodnutí a jakýchkoli procesních úkonů v řízení vedeném se žalobcem.

ÚOHS ve svém vyjádření vyslovil názor, že ve věci nejde o kompetenční spor, neboť žalovaní 1) a 2) si neosobují pravomoc rozhodovat o tomtéž žalobcově právu nebo povinnosti. Zákonodárce nepochybně zamýšlel rozlišit působení obou žalovaných k oblasti hospodářské soutěže. Zatímco ÚOHS je ústředním správním úřadem , ERÚ je ústředním správním úřadem v jehož působnosti je toliko. ERÚ nemůže chránit hospodářskou soutěž, neboť není oprávněn posuzovat, zda určité jednání je zneužitím dominantního postavení; takové kritérium je obsaženo jen v § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Působení ERÚ jakožto nezávislého regulačního orgánu pro oblast energetiky tak může být ve vztahu k ÚOHS působením pouze doplňkovým, nikoli speciálním. Předmětem správního řízení u ÚOHS tedy není zjišťování, zda žalobce neporušil zákaz zneužívat své hospodářské postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský prospěch prodejem za sjednanou cenu zahrnující nepřiměřený zisk, nýbrž zjišťování, zda žalobce nezneužil svého dominantního postavení na trhu (tedy zda stanovení ceny nebylo důsledkem jeho hospodářsky silného postavení, které mu umožnilo bránit efektivní soutěži, protože mu dávalo sílu chovat se do značné míry nezávisle na ostatních účastnících trhu). Pojmy zneužití hospodářského postavení a zneužití dominantního postavení nelze zaměňovat. To, že soutěžitel zaujímá hospodářské postavení, samo o sobě neznamená, že se nachází rovněž v dominantním postavení. Nelze také bez dalšího předpokládat, že porušení zákazu zneužívat hospodářského postavení podle § 2 odst. 3 zákona o cenách bude vždy zneužitím dominantního postavení ve smyslu zákona o ochraně hospodářské soutěže. Zákon o ochraně hospodářské soutěže plně dopadá na veškeré činnosti soutěžitelů, byť by šlo o služby obecného hospodářského významu, s tou podmínkou, že jeho aplikace neznemožní jejich poskytování. Žalobcovo jednání týkající se stanovení ceny pro oprávněné zákazníky v roce 2005 nemá charakter služby obecného hospodářského významu, která jediná se z úpravy zákona o ochraně hospodářské soutěže může vymykat. I z předpisů komunitárního práva plyne, že samotnou sektorovou regulací nelze vyloučit ochranu hospodářské soutěže. Pokud by se výklad energetického zákona ukázal být rozporným s výkladem příslušné směrnice, nezbylo by Nejvyššímu správnímu soudu než dát energetickému zákonu výklad nový, souladný s komunitárními pravidly. Kromě toho jedině ÚOHS má v České republice pravomoc aplikovat komunitární soutěžní právo; pokud by tedy Nejvyšší správní soud kompetenční žalobě vyhověl, znemožnil by tím aplikaci čl. 82 Smlouvy ES.

Dle vyjádření ERÚ ze dne 15. 6. 2006 v dané věci nedochází ke střetu kompetencí, neboť každý ze žalovaných zkoumá odlišné znaky skutkové podstaty žalobcova jednání a každý sleduje v řízení odlišné cíle. Zatímco ERÚ zjišťuje dodržování zákona o cenách (tedy zda byly zákazníkům účtovány ceny zahrnující přiměřený zisk), ÚOHS zkoumá možné zneužívání dominantního postavení. Je třeba zdůraznit, že tzv. skupina RWE zahrnuje kromě žalobce též šest distribučních společností; zatímco ERÚ může kontrolovat pouze jednotlivé společnosti, postup žalobce v rámci celé skupiny a vůči zbylým subjektům na trhu s plynem může posuzovat pouze ÚOHS. Nelze tedy energetický zákon považovat za ve vztahu k zákonu o ochraně hospodářské soutěže.

Žalobce ve své replice vyslovil, že o kompetenční spor jde. podle § 2 odst. 3 zákona o cenách a vynucováním nepřiměřených prodejních cen podle zákona o ochraně hospodářské soutěže a podle čl. 82 Smlouvy ES jsou zcela totožnými právními instituty, které se vyznačují zvláštním postavením jednajícího subjektu na trhu, zneužitím tohoto postavení a uplatňováním nepřiměřených smluvních podmínek ve formě nepřiměřených cen. Snaha žalovaných rozlišovat mezi a postavením vyznívá účelově: aby totiž vůbec ke mohlo dojít, musí být jednající subjekt nadán takovým ekonomickým postavením, které umožňuje (k tomu žalobce odkázal na judikaturu, v níž se "dominantní postavení" definuje jako , které umožňuje zamezit efektivní soutěži a které se projevuje např. účtováním nepřiměřené ceny). Rozumí se, že § 2 odst. 3 zákona o cenách nemůže být použit tam, kde jsou ceny tvořeny a uplatňovány na základě svobodného střetu nabídky a poptávky, nýbrž jen tam, kde jsou tržní vztahy natolik deformovány, že nefungují. Každé zneužití dominantního postavení, které spočívá ve vynucování nepřiměřených cen ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a čl. 82 Smlouvy ES, tak bude nutné kvalifikovat zároveň vždy jako zneužití hospodářského postavení podle zákona o cenách. Stejně tak je umělý i rozdíl mezi a . Předmětem zkoumání obou žalovaných je cenová regulace, tedy postup, který opravňuje úřad při zjištění, že jsou účtovány nepřiměřené ceny, uložit sankci a opatření k nápravě. Je pak lhostejné, zda půjde o zásah z důvodu podpory hospodářské soutěže, nebo z důvodu její ochrany. Působnost ERÚ není ve vztahu k působnosti ÚOHS pouze doplňková: tak by tomu bylo jen tehdy, pokud by zneužití dominantního postavení formou stanovení nepřiměřených cen nemohlo být zároveň vykládáno jako zneužití hospodářského postavení podle zákona o cenách. V takovém případě by ERÚ musel vždy zkoumat, zda se v konkrétním případě nejedná o zneužití dominantního postavení, a případně vyslovit svou nepříslušnost; právní úprava však takovému výkladu nenasvědčuje. Žalobce trvá na tom, že v oblasti stanovení nepřiměřených cen v plynárenství je podpora hospodářské soutěže v působnosti ERÚ, a nikoli ÚOHS. Žalovaní záměrně pomíjejí podstatu žalobcovy argumentace - totiž zásadu , podle níž nelze o jediném skutku vést několik řízení a uložit několik sankcí. Nebude-li tato zásada respektována (v rozporu s čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, s čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod - dále jen s čl. 50 Charty základních práv EU a konečně i se zásadami komunitárního práva, které se projevily např. právě v bodu 18 preambule nařízení Rady ES č. 1/2003, jehož se dovolává ÚOHS), mohlo by se stát, že budou vydána zcela protichůdná rozhodnutí o téže věci, tedy o tom, jakou cenu je žalobce oprávněn účtovat. Nelze připustit argument, podle něhož mohou stejné jednání postihovat dva úřady - jeden s komplexnější, druhý s omezenější pravomocí k aplikaci práva hospodářské soutěže. Princip totiž zakazuje vícenásobné stíhání nebo trestání za stejný delikt, nikoli pouze za stejné účinky takového deliktu (srov. též rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci ). Pokud by podle výkladu ÚOHS mohl tento úřad anebo Komise vést řízení o skutku, o němž již dříve pravomocně rozhodl jiný ústřední správní úřad České republiky, musely by se příslušných pravomocí opět ujmout pouze vnitrostátní orgány a jakékoliv vyplývající z komunitárního práva by nebylo možné uplatňovat (srov. nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006).

Nejvyšší správní soud žalobu odmítl.