2643/2012
Kompetenční spory: žádost o úhradu ztráty v důsledku plnění závazku veřejné služby
Kompetenční spory: žádost o úhradu ztráty v důsledku plnění závazku veřejné služby
k § 104 odst. 1, § 221 odst. 1 písm. c) a § 243b odst. 4 občanského soudního řádu ve znění zákonů č. 519/1991 Sb., č. 171/1993 Sb., č. 238/1995 Sb., č. 30/2000 Sb. a č. 59/2005 Sb.
k § 100 odst. 2 soudního řádu správního
k § 19 odst. 3 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 304/1997 Sb.
k § 44 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 18 správního řádu (č. 71/1967 Sb.)
I. Výrok, kterým soud ve shodě s § 243b odst. 4 o. s. ř., resp. § 104 odst. 1 o. s. ř. nebo § 221 odst. 1 písm. c) o. s. ř. vysloví, že po právní moci bude věc postoupena určitému správnímu orgánu, nebrání správnímu orgánu vyvolat kompetenční spor před Nejvyšším správním soudem.
in fine
II. Žádost o úhradu prokazatelné ztráty v důsledku plnění závazku veřejné služby vzniklé na základě rozhodnutí dopravního úřadu (§ 19 odst. 3 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění účinném do 31. 3. 1998) je třeba považovat za podání, které má za následek zahájení správního řízení (podání dle § 18 správního řádu z roku 1967, žádost dle § 44 správního řádu z roku 2004).
III. Dospěje-li Nejvyšší správní soud k závěru, že pravomoc vydat rozhodnutí ve věci uvedené v kompetenční žalobě má správní orgán, který není žalobcem ani žalovaným, ale je žalobci či žalovanému organizačně nebo funkčně podřízen, soud rozsudkem uloží povinnost rozhodnout v dané věci přímo tomuto správnímu orgánu (§ 100 odst. 2 s. ř. s.).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2012, čj. Komp 6/2011-59)
Prejudikatura:
č. 2082/2010 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 185/1999 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 89/97); č. 50/2009 Sb. NS.Věc:
Ministerstvo dopravy proti Ministerstvu financí za účasti 1) akciové společnosti Autobusy Karlovy Vary, 2) Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, 3) Krajského úřadu Karlovarského kraje, o určení pravomoci mezi ústředními správními úřady.Žalobou podanou Okresnímu soudu v Karlových Varech dne 16. 2. 1998 se akciová společnost ČSAD autobusy Plzeň (právní předchůdkyně akciové společnosti Autobusy Karlovy Vary) domáhala proti Okresnímu úřadu Karlovy Vary zaplacení částky 1 146 089 Kč s příslušenstvím. Tvrzený nárok měl vzniknout akciové společnosti ČSAD autobusy Plzeň jako dopravci v souvislosti se závazkem veřejné služby ve veřejném zájmu. Závazek veřejné služby vznikl rozhodnutím Okresního úřadu v Karlových Varech ze dne 19. 12. 1996. Dopravce zajistil v souladu s rozhodnutím na určených dopravních linkách provoz svými dopravními prostředky.
Po sérii meritorních rozhodnutí civilních soudů rozhodl ve věci Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 29. 8. 2008, sp. zn. 33 Odo 926/2006, č. 50/2009 Sb. NS. Nejvyšší soud se neztotožnil s názorem soudů nižšího stupně, že vztah mezi dopravcem a žalovanou Českou republikou je sporem vyplývajícím z občanskoprávního vztahu, o němž přísluší rozhodovat soudům v občanském soudním řízení. Právním předpisem, který upravuje závazky veřejné služby v linkové osobní dopravě, je zákon o silniční dopravě. Právní vztah založený rozhodnutím dopravního úřadu o závazku veřejné služby je vztahem subordinačním, v němž jeho subjekty nemají rovné postavení. Správní orgán autoritativním rozhodnutím jednostranně ukládá a může vymáhat povinnosti dopravce při zajištění závazku veřejné služby, přičemž je zároveň povinen rozhodovat o výši prokazatelné ztráty. Rozhodovat o zaplacení prokazatelné ztráty měl ve sporném období Okresní úřad v Karlových Varech (§ 2 odst. 8, § 19 odst. 4 a § 39 zákona o silniční dopravě.). Nejvyšší soud v tomto odkázal též na usnesení zvláštního senátu ze dne 21. 5. 2008, sp. zn. Konf 31/2007–82, č. 1675/2008 Sb. NSS, podle něhož příslušným vydat rozhodnutí ve věci sporu ze smlouvy o závazku veřejné služby je správní orgán. Závěry zvláštního senátu lze vztáhnout i na závazek veřejné služby založený rozhodnutím dopravního úřadu podle § 19 odst. 3 zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 30. 6. 2000. Nejvyšší soud proto zrušil rozhodnutí soudů obou stupňů, řízení zastavil a věc postoupil Krajskému úřadu Karlovarského kraje, tj. dopravnímu úřadu, do jehož pravomoci věc náleží. Právní účinky spojené s podáním žaloby (návrhu na zahájení řízení) zůstaly zachovány.
Krajský úřad Karlovarského kraje dovodil, že není příslušným správním orgánem k vydání rozhodnutí ve věci. Proto usnesením ze dne 21. 6. 2010 věc postoupil žalobci. Ten zaujal právní názor, že není příslušným správním orgánem k vydání rozhodnutí ve věci, a proto ji postoupil žalovanému. Ten však svou příslušnost k vydání rozhodnutí popřel a usnesením věc postoupil zpět žalobci.
Žalobce v kompetenční žalobě došlé soudu 2. 8. 2011 tvrdil, že podle rozhodnutí Nejvyššího soudu by mělo být postupováno stejně bez ohledu na to, zda závazek veřejné služby byl založen rozhodnutím dopravního úřadu nebo veřejnoprávní smlouvou. Skutečnost, že smlouvy o závazku veřejné služby uzavřené podle zákona o silniční dopravě, byly veřejnoprávními subordinačními smlouvami podle § 161 správního řádu z roku 2004, byla několikrát judikována. O sporu z takového závazku rozhoduje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou závazku. Pro určení správního orgánu, který je příslušný v dané věci o nároku dopravce rozhodnout, je tudíž podstatné, který subjekt je vedle uvedeného dopravce stranou závazku veřejné služby založené rozhodnutím Okresního úřadu v Karlových Varech. V případě vzniku závazku veřejné služby rozhodnutím nebo veřejnoprávní smlouvou byl vedle dopravce stranou závazku veřejné služby dopravní úřad, kterým byl ve smyslu § 2 odst. 8 zákona o silniční dopravě ve znění účinném k 19. 12. 1996 příslušný okresní úřad. Zásadní otázkou pak je, který správní orgán se stal kompetenčním nástupcem zaniklého Okresního úřadu Karlovy Vary jakožto strany závazku veřejné služby. Příslušným k provedení sporného řízení a vydání rozhodnutí ve věci bude správní orgán nadřízený tomuto orgánu. Je přitom lhostejné, který subjekt by byl k založení závazku veřejné služby příslušný podle současné právní úpravy, neboť se jedná o spor z dříve založeného závazku. K zániku Okresního úřadu Karlovy Vary došlo podle čl. CXVII bodu 1 zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ke dni účinnosti tohoto zákona, tedy k 1. 1. 2003. Klíčovým pro posouzení celé věci je zejména bod 14 téhož článku. Nabytím účinnosti tohoto zákona byl také v čl. XCI bodě 1 změněn zákon o silniční dopravě tak, že dopravními úřady nadále budou namísto okresních úřadů krajské úřady. Příslušnost k uzavírání nových smluv o závazku veřejné služby s dopravci tedy přešla do
kompetence
krajských úřadů a prokazatelná ztráta z nově uzavřených smluv byla dopravcům hrazena z rozpočtů krajů. Doposud nevypořádané závazky, ať již závazky veřejné služby založené veřejnoprávní smlouvou nebo závazky založené rozhodnutím dopravního úřadu, na základě tohoto ustanovení na krajské úřady nepřešly. Žalobce tvrdí, že nástupcem Okresního úřadu Karlovy Vary jako strany závazku veřejné služby založené rozhodnutím ze dne 19. 12. 1996 je proto Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových (dále jen „Úřad“). Spory ze subordinačních veřejnoprávních smluv rozhoduje ve smyslu § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu z roku 2004 správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou závazku z veřejnoprávní smlouvy. Nadřízeným správním orgánem je podle § 178 odst. 1 správního řádu z roku 2004 ten správní orgán, o němž to stanoví zvláštní zákon nebo který podle zákona rozhoduje o odvolání, případně vykonává dozor. Podle § 15 odst. 1 zákona č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování ve věcech majetkových, vykonává dohled nad činností Úřadu Ministerstvo financí. Podle § 178 odst. 1 správního řádu z roku 2004 je tak Ministerstvo financí nadřízeným správním orgánem Úřadu, příslušným k provedení sporného řízení a vydání rozhodnutí ve věci.Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 29. 8. 2011 upozornil, že úhrada prokazatelné ztráty zaplacená okresním úřadem představovala dle aplikovatelné úpravy výdaj státního rozpočtu České republiky. Povinnost (závazek) úhrady prokazatelné ztráty dopravce, který plnil závazek veřejné služby, ať již uložený veřejnoprávní smlouvou nebo rozhodnutím, nelze ztotožňovat s peněžitými závazky státu. Finanční prostředky na vyrovnání prokazatelné ztráty plynuly do rozpočtu okresních úřadů jako úřadů dopravních ve smyslu zákona. Zprostředkování dotačních titulů nelze zaměňovat se závazky okresních úřadů jako takových, vzniklých z jejich činnosti. Úřad se nestal univerzálním zástupcem zrušených okresních úřadů. Pokud jde o závazky státu, přešla na Úřad příslušnost k plnění úkolů spojených s odpovědností za závazky České republiky jen v případech vymezených zákonem č. 320/2002 Sb. Na Úřad, který není správním orgánem, nepřešla a ani nemohla přejít příslušnost k plnění závazků spojených s působností okresních úřadů jako správních orgánů. Žalovaný proto shrnul, že část 117, čl. CXVII bod 14 zákona č. 320/2002 Sb. nelze aplikovat na závazek k úhradě prokazatelné ztráty dopravce plnícího ve veřejném zájmu závazek veřejné služby v linkové osobní dopravě. Žalobce argumentoval § 15 odst. 1 zákona č. 201/2002 Sb., podle něhož odborný dohled nad činností Úřadu vykonává žalovaný. S tímto výkladem žalovaný zásadně nesouhlasil. Dohledová, kontrolní a metodická činnost žalovaného se týká oblasti hospodaření s majetkem státu, tzn. plnění povinností při výkonu vlastnického práva a jiných majetkových práv státu a při právní ochraně majetku a oprávněných majetkových zájmů státu. Jde tedy o oblast právních vztahů práva soukromého a ve vztahu k Úřadu též i jím vybraných právních služeb. Naproti tomu dozorová činnost nadřízeného správního orgánu se týká správního rozhodování u podřízeného správního orgánu, tedy výkonu správních agend upravených předpisy práva veřejného. Úřad nejenže není organizační složkou příslušnou k vypořádání nároků dopravců na úhradu prokazatelné ztráty vzniklé v důsledku plnění závazku veřejné služby, ale není ani správním orgánem, kterému by příslušelo (jakékoliv) správní rozhodování. Vzhledem k této skutečnosti odpadá možnost určení správního orgánu nadřízeného Úřadu. Není tedy ani možná aplikace § 178 správního řádu z roku 2004, kterou argumentoval žalobce.
Úřad jako osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ze dne 25. 8. 2011 upozornil, že není správním úřadem, resp. orgánem, a tudíž nelze aplikovat § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu z roku 2004, jak to činí žalobce.
Žalobce v replice především upozornil, že odpověď na otázku, který správní orgán je příslušný o požadavku dopravce rozhodnout, plně závisí na zodpovězení otázky, jakým způsobem, v jakém řízení a podle jakého zákonného podkladu bude o požadavku dopravce rozhodováno. Správní řád neumožňuje spor řešit jinak než ve sporném řízení ve smyslu § 141 správního řádu z roku 2004. Zákon o silniční dopravě neobsahuje a neobsahoval možnost, aby se na žádosti dopravce aplikovala ustanovení o standardní žádosti podle § 45 správního řádu z roku 2004. Řízení o takové žádosti by muselo být bez dalšího zastaveno podle § 66 odst. 1 písm. b) téhož zákona, jelikož takováto žádost by byla zjevně právně nepřípustná. Nárok dopravce nelze posuzovat ani jako návrh na exekuci podle § 106 správního řádu z roku 2004 ani jako žádost o náhradu škody ve smyslu § 14 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Protože o věci bude rozhodováno ve sporném řízení, je nutno nalézt druhého účastníka, který bude vedle dopravce stranou sporného řízení. Bez tohoto určení není vůbec možné sporné řízení podle správního řádu zahájit. Navíc žalobce upozornil, že pokud by měl být příslušný k plnění závazku, nemůže být současně při postupu dle § 141 správního řádu z roku 2004 správním orgánem příslušným k rozhodnutí o jeho oprávněnosti. Nelze ani souhlasit s tím, že by Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových nebyl správním orgánem. Legislativní zkratka „
správní orgán
“ je formulována natolik široce, že může dopadat i na Úřad, jehož činnost má veřejnoprávní aspekt a jde o činnost správní, byť nejde o činnost vrchnostenskou.Žalovaný v duplice upozornil, že žalobce je k rozhodnutí věci příslušný podle § 133 správního řádu z roku 2004, resp. ministr dopravy jako jeho nadřízený orgán při užití § 169 odst. 1 písm. d) a § 178 odst. 2 předposlední věty stejného zákona.
Nejvyšší správní soud rozhodl, že příslušný rozhodnout o žádosti akciové společnosti Autobusy Karlovy Vary je Krajský úřad Karlovarského kraje.
Z odůvodnění:
VI. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[17] Oba účastníci jsou ústředními správními úřady, proto se jedná o kompetenční spor ve smyslu ustanovení § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (k tomu více viz body [39] a [41] níže). V daném případě jde o záporný kompetenční spor.
[18] V prvé řadě se Nejvyšší správní soud zabýval svou pravomocí rozhodnout, a to zejména v kontextu rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 8. 2008, sp. zn. 33 Odo 926/2006, č. 50/2009 Sb. NS. Ten zastavil řízení o žalobě společnosti Autobusy Karlovy Vary a výrokem II. rozhodl: „
Po právní moci tohoto rozsudku bude věc postoupena Krajskému úřadu Karlovarského kraje se sídlem v Karlových Varech.
“ Zdejší soud řešil, zda tento výrok Nejvyššího soudu zavázal správní orgán k věcnému rozhodnutí a zda v tomto smyslu založil překážku věci rozhodnuté i pro senát rozhodující o kompetenčních žalobách. Dospěl k závěru, že nikoliv.[19] Předně je třeba uvést, že rozhodnutí soudu podle § 243b odst. 4 o. s. ř. směřuje (obdobně jako rozhodnutí podle § 104 odst. 1 o. s. ř.) primárně k vymezení pravomoci mezi soudy a správními orgány v dané věci (nezávisle na skutečnosti, že § 104 odst. 1 o. s. ř. hovoří o orgánu, do jehož pravomoci věc náleží). Jinými slovy, soud, který postupuje podle některého ze zmíněných ustanovení, odmítá svou pravomoc. To reflektovala i
judikatura
Nejvyššího správního soudu, která připustila možnost správního orgánu, jemuž byla věc podle § 104 odst. 1 o. s. ř. postoupena, vyvolat kompetenční spor podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2007, čj. Nad 39/2006-16, č. 2082/2010 Sb. NSS).[20] Správní orgán se v řízení před zvláštním senátem v takovýchto případech domáhá řešení kompetenčního sporu, který vznikl mezi ním a soudem tím, že se soud odmítl pro nedostatek vlastní pravomoci zabývat určitou věcí, maje za to, že věc náleží správnímu orgánu. Zákonná konstrukce řešení kompetenčních sporů podle zákona č. 131/2002 Sb. vychází z toho, že správní orgán je po postoupení věci soudem oprávněn – ba povinen (podle procesních předpisů upravujících řízení správní) – zkoumat otázku vlastní příslušnosti poté, kdy mu věc soud postoupil. Nesdílí-li názor soudu, postoupí věc správnímu orgánu příslušnému, a má-li za to, že soud se odmítl věcí zabývat nedůvodně a k jejímu projednání je právě soud ve skutečnosti příslušný (věc náleží ), vyvolá spor před zvláštním senátem. Takové kompetenční spory by nebyly možné, a zákonodárce by jim musel zamezit (což neučinil), kdyby vycházel z představy, že výrok o postoupení věci „
in foro
příslušnému orgánu
“ podle § 243b odst. 4 a dalších o. s. ř. zakládá překážku věci rozsouzené a je jím pravomocně příslušnost správního orgánu určena.[21] Je tu tedy k řešení obecná otázka závaznosti postupu soudu pro správní orgán, jestliže soud podle § 104 odst. 1 o. s. ř. zastavil řízení a dále konal ve shodě s druhou větou tohoto ustanovení: „
Nespadá-li věc do pravomoci soudů nebo má-li předcházet jiné řízení, soud postoupí věc po právní moci usnesení o zastavení řízení příslušnému orgánu
.“ Nejvyšší správní soud má za to, že z několika důvodů takové postoupení správní orgán zavazuje jen potud, že je povinen se věcí zabývat, a to přirozeně i potud, zda je k tomu skutečně věcně, místně a popřípadě i funkčně příslušný.[22] Především už sám text občanského soudního řádu v základním ustanovení § 104 odst. 1 odlišuje vlastní zastavení řízení pro nedostatek pravomoci, a následné („
po právní moci
“) postoupení věci. Nelze dovozovat, že by takové postoupení mělo charakter závazného určení příslušnosti správního orgánu, kterou by již správní orgán nemohl v dalším průběhu řízení před ním zkoumat a případně zpochybnit. Nemá tedy charakter věci rozhodnuté.[23] O rozhodnutou věc zřetelně jít nemůže: správní orgán takovýmto postoupením obmyšlený není – ani nemůže být – vůbec účastníkem řízení před soudem, zpravidla o takovém řízení ani neví. Nevyžaduje se k němu jeho stanovisko (ani k jeho případné příslušnosti), soud nemá povinnost je zjišťovat a také je v praxi nezjišťuje. Ostatně „
rozhodnutá věc
“ je ona otázka, která byla mezi účastníky spornou, o ni se vedla pře a o ní se soud judikátním způsobem vyslovil. Správní orgán je v souladu s usnesením o postoupení povinen věc převzít. Pro tutéž povinnost právě také musí posoudit i to, zda se postoupení od soudu stalo správně a zákonně. Bylo-li tomu tak, musí ji v procesních formách pro něj závazných projednat a rozhodnout, není-li však dána jeho příslušnost (soud se při postoupení věci mýlil), musí správní orgán postoupit věc orgánu příslušnému, a nesouhlasil-li by ten, musí být řešen spor o příslušnost mezi správními orgány (srov. § 133 správního řádu z roku 2004). Na tom nic nemění to, že jsou tu dva výjimečné případy jiných eventualit již zmíněných (kompetenční žaloba u Nejvyššího správního soudu tam, kde se do sporu o příslušnost dostanou dva ústřední orgány a návrh zvláštnímu senátu tam, kde správní orgán tvrdí, že věc náleží do pravomoci soudu a soud mu ji neprávem postoupil).[24] To, že povinnost správního orgánu po postoupení věci vést vlastní řízení, nevylučuje jeho oprávnění zkoumat a případně popřít svou příslušnost věcnou či místní, ostatně uznávala již stará komentářová literatura (srov. Handl, V. Rubeš J.
Občanský soudní řád. Komentář. I. díl.
Praha: Panorama Praha, 1985, s. 478.).[25] Pokud by Nejvyšší správní soud připustil, že rozhodnutí civilního soudu o postoupení věci konkrétnímu orgánu zakládá překážku věci rozhodnuté ve vztahu k tomuto orgánu, vyvázal by jej bez jasného zákonného podkladu z povinnosti dodržovat ta ustanovení správního řádu, podle nichž je správní orgán povinen zkoumat otázku své věcné a místní příslušnosti. Nadto by tím byla založena také překážka věci rozhodnuté i ve vztahu k rozhodování Nejvyššího správního soudu podle § 97 a násl. s. ř. s.; byl by vyloučen i soudní přezkum co do možné nicotnosti správního rozhodnutí (např. z důvodu nedostatku věcné příslušnosti správního orgánu). Jen obtížně by totiž bylo možno nalézt argumentaci pro to, proč by v takovém případě neměl být stejnou překážkou věci rozhodnuté (založenou výrokem civilního soudu) vázán i správní soud, který by přezkoumával posléze vydané správní rozhodnutí, a to případně i v řízení o kasační stížnosti. Platilo-li by totiž, že výrokem o postoupení „by musel být vázán v řízení o kasační stížnosti tříčlenný senát. Podklad pro odchylné účinky vázanosti tu nalézt nelze.
příslušnému orgánu
“ je vázán sedmičlenný senát při rozhodování o kompetenční žalobě, a maiori ad minus
[26] Zároveň by se popsaným postupem otevřela cesta pro nejednotné a nesjednotitelné rozhodování o kompetencích správních orgánů. Ve správním soudnictví vede pravomoc rozhodovat o kasačních stížnostech i pravomoc rozhodovat o kompetenčních žalobách přirozeně i ke sjednocování náhledů na právní otázky příslušnosti správních orgánů. K tomuto sjednocování by nemohlo docházet, jestliže by postupu nebo rozhodnutí soudu civilního o tom, kterému správnímu orgánu bude věc předána k dalšímu řízení, byl přiznán charakter určení příslušnosti. Správní soud v řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů přirozeně zkoumá, zda správní orgán, který o věci rozhodoval, byl k rozhodnutí příslušný. Pouze tam, kde správnímu orgánu byla věc postoupena civilním soudem (I. stupně, odvolacím i dovolacím), by byl takový přezkum vyloučen, a to i za situace, kdy správní soud, přezkoumávající takto vydané správní rozhodnutí, má za to, že jde o nulitní akt pro nedostatek správní příslušnosti. Vznik rozbíhající se judikatury, na jedné straně určované Nejvyšším správním soudem, na straně druhé Nejvyšším soudem, resp. jakýmkoli soudem, rozhodujícím ve věcech civilních, je nasnadě, stejně tak jako neexistence mechanismu, který by takové rozpory mohl odstranit; zákon č. 131/2002 Sb. takový mechanismus nenabízí.
[27] Nelze odhlédnout ani od systémových, ústavních pochybností o takovém řešení. Státní mechanismus České republiky vychází z principů dělby moci a respektuje požadavek oddělení a samostatnosti jednotlivých složek státní moci, tedy soudnictví od správy (a správy od soudnictví). Platí-li, že správní orgán nemůže soud zavázat hypotetickým výrokem o tom, že soud (a to konkrétní soud věcně a místně příslušný) je povinen věc původně předloženou správnímu orgánu projednat, není důvodu, aby jiný princip platil ve vztahu opačném. Nejvyšší správní soud nenalézá v pozitivním právu žádnou oporu pro názor, že tu existuje jakási supremace civilního soudu ve vztahu k moci výkonné, jejímž obsahem by byla pravomoc soudu určovat s konečnou platností, který správní orgán je příslušný k vyřízení věci, v níž civilní soud svou pravomoc odmítl.
[28] Ze všech těchto důvodů má tedy Nejvyšší správní soud podanou kompetenční žalobu za přípustnou a přistoupil k jejímu věcnému projednání.
[29] V prvé řadě soud zvážil povahu právního vztahu, z něhož plyne tvrzený nárok společnosti Autobusy Karlovy Vary. Tento nárok měl vzniknout ze závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 31. 3. 1998. Podle § 19 odst. 1 se závazky veřejné služby rozumí „
závazky provozní, přepravní a tarifní v linkové osobní dopravě ve prospěch státu nebo samosprávné územní jednotky, které je dopravce v linkové osobní dopravě povinen přijmout a které by jinak ve svém obchodním zájmu nepřijal nebo by je přijal pouze zčásti
“. Závazek veřejné služby podle aplikovatelné právní úpravy vznikal dvojím způsobem. Pravidlem byl vznik na základě písemné smlouvy uzavřené mezi dopravním úřadem a dopravcem (§ 19 odst. 2). V případě naléhavé potřeby ve veřejném zájmu mohl ovšem závazek veřejné služby vzniknout na základě rozhodnutí dopravního úřadu ještě před uzavřením písemné smlouvy o závazku veřejné služby podle odstavce 2. Toto rozhodnutí mohlo být vydáno pouze na dobu určitou, maximálně na dobu šesti měsíců (§ 19 odst. 3). V daném případě vznikl závazek veřejné služby právě způsobem podle § 19 odst. 3, tedy rozhodnutím dopravního úřadu. Dopravním úřadem byly podle aplikované právní úpravy okresní úřady (§ 2 odst. 8).[30] Dopravní úřad byl povinen nahradit dopravci, který plnil závazek veřejné služby, prokazatelnou ztrátu vzniklou v důsledku plnění tohoto závazku. Tato ztráta se v tomto případě hradila z rozpočtu příslušných okresních úřadů (§ 19 odst. 4).
[31] Soud se ztotožňuje s názorem vyjádřeným ve výše citovaném rozsudku NS sp. zn. 33 Odo 926/2006, dle něhož má nárok na úhradu prokazatelné ztráty vzniklé plněním závazku veřejné služby veřejnoprávní povahu. K podpoře právě uvedeného právního názoru směřuje odkaz Nejvyššího soudu na závěry usnesení zvláštního senátu ze dne 21. 5. 2008, čj Konf 31/2007-82.
[32] Z rozsudku Nejvyššího soudu nicméně nelze dovodit, jak činí strany kompetenčního sporu, že se při určení správního orgánu věcně příslušného k rozhodnutí o žádosti postupuje analogicky dle ustanovení upravujících řešení sporů z veřejnoprávní smlouvy (tj. § 169 správního řádu z roku 2004).
[33] Soud se musel nejprve zabývat otázkou, v jakém procesním režimu má být žádost o poskytnutí náhrady prokazatelné ztráty projednána. Žádost o poskytnutí náhrady je třeba považovat za uplatnění veřejného subjektivního práva. O veřejných subjektivních právech může správní orgán rozhodovat jen ve správním řízení, pokud zákon nestanoví jinak [§ 1 odst. 1 správního řádu z roku 1967, § 1 odst. 1 a 2 správního řádu z roku 2004]. Zákon o silniční dopravě, který nárok na náhradu prokazatelné ztráty upravuje, nevylučuje použití správního řádu na tento případ. Negativní vymezení působnosti správního řádu je obsaženo v § 2 správního řádu z roku 1967, resp. § 1 odst. 3 správního řádu z roku 2004 a nyní projednávaná věc pod tato ustanovení nespadá. Režim správního řádu je tu dán, a soud proto uzavřel, že žádost společnosti Autobusy Karlovy Vary je třeba považovat za podání, které má za následek zahájení správního řízení (podání dle § 18 správního řádu z roku 1967, žádost dle § 44 správního řádu z roku 2004). O něm musí být rozhodnuto ve správním řízení.
[34] Žaloba k soudu byla podána v roce 1998, tento okamžik je třeba považovat za okamžik zahájení správního řízení. Platí totiž
fikce
, že tehdy bylo zahájeno řízení u okresního úřadu [srov. k účinkům civilní žaloby na správní řízení nález Ústavního soudu ze dne 28. 12. 1999, sp. zn. II. ÚS 89/97, č. 185/1999 Sb. ÚS. Dle § 179 odst. 1 správního řádu z roku 2004 se řízení pravomocně neskončená do 31. 12. 2005 dokončí dle dosavadních právních předpisů. Pro určení orgánu příslušného k vedení správního řízení se postupuje dle části druhé oddílu 1 správního řádu z roku 1967.[35] Na danou věc nelze vztáhnout pravidla pro určení orgánu příslušného pro rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv, a to ani . Tato pravidla jsou totiž uzpůsobena povaze tohoto specifického právního vztahu. Pokud by šlo o veřejnoprávní smlouvu, platí, že smluvními stranami subordinační veřejnoprávní smlouvy jsou na jedné straně správní orgán a na druhé straně fyzická či právnická osoba (§ 161 správního řádu z roku 2004). Bylo by v rozporu se smluvní povahou právního vztahu, aby o případných sporech z veřejnoprávní smlouvy rozhodoval ten správní orgán, který je jeho smluvní stranou. Právě z toho důvodu konstruuje správní řád z roku 2004 příslušnost správních orgánů odlišným způsobem, a to tak, že příslušný k rozhodování sporu je správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou subordinační veřejnoprávní smlouvy [§ 169 odst. 1 písm. d)]. Proti rozhodnutí tohoto orgánu není odvolání přípustné (§ 169 odst. 2).
per analogiam
[36] V nyní posuzovaném případě se však o rozhodování sporu z veřejnoprávní smlouvy nejedná. Závazek veřejné služby byl založen správním rozhodnutím, tedy jednostranným individuálním správním aktem, nikoliv veřejnoprávní smlouvou. Není proto žádného důvodu vytvářet zvláštní konstrukci věcné příslušnosti správního orgánu pro projednání žádosti o poskytnutí náhrady prokazatelné ztráty a rozhodnutí o ní. Dle § 19b odst. 1 písm. a) zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 30. 6. 2000 poskytoval náhradu prokazatelné ztráty dopravní úřad z rozpočtu okresního úřadu (shodně § 19 odst. 4 zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 31. 3. 1998). Dle § 2 odst. 10 téhož zákona byl dopravním úřadem okresní úřad (shodně § 2 odst. 8 zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 31. 3. 1998). Proti rozhodnutí dopravního úřadu, který uložil dopravci závazek veřejné služby svým rozhodnutím a který rozhodoval o žádosti za poskytnutí náhrady prokazatelné ztráty, je přípustné odvolání (§ 53 správního řádu z roku 1967 ve spojení s § 39 zákona o silniční dopravě).
[37] Příslušný k vydání rozhodnutí o žádosti společnosti Autobusy Karlovy Vary by tedy v době podání žaloby byl Okresní úřad v Karlových Varech. Soud připomíná, že účinkem rozsudku Nejvyššího soudu vydaného v této věci je nastolení
fikce
, že správní řízení bylo zahájeno v den, kdy bylo zahájeno řízení o civilní žalobě (viz bod [34] shora). Okresní úřady však ke dni 1. 1. 2003 zanikly (čl. CXVII bod 1 zákona č. 320/2002 Sb). Podle čl. CXVIII bodu 1 zákona č. 320/2002 Sb. správní řízení zahájená okresním úřadem přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a před tímto dnem pravomocně neskončená dokončí orgány územních samosprávných celků podle toho, na které územní samosprávné celky působnosti okresních úřadů a pověřených obecních úřadů podle tohoto zákona přešly. S ohledem na čl. XCI bod 1. zákona č. 320/2002 Sb. tedy příslušnost k vedení tohoto řízení přešla na Krajský úřad Karlovarského kraje, který se stal dopravním úřadem ve smyslu § 2 odst. 20 zákona o silniční dopravě. K dalšímu přesunu působnosti do současnosti nedošlo.[38] Soud proto výrokem I. tohoto rozsudku určil, že příslušným správním orgánem k projednání a rozhodnutí o žádosti společnosti Autobusy Karlovy Vary je Krajský úřad Karlovarského kraje. (...)
Odlišné stanovisko k výroku rozhodnutí soudců Zdeňka Kühna, Vojtěcha Šimíčka a Marie Žiškové
[1] S většinou se plně shodujeme na tom, že příslušný rozhodnout o žádosti je Krajský úřad Karlovarského kraje. Na rozdíl od většiny však máme za to, že o této otázce již pravomocně a závazně rozhodl Nejvyšší soud. Proto našemu soudu vůbec nepříslušelo o téže věci znovu rozhodovat.
[2] Nejvyšší soud v návaznosti na zrušení rozsudků soudu prvého a druhého stupně a zastavení řízení vyslovil podle § 243b odst. 4 o. s. ř. výrokem II. již výše citovaného rozsudku ze dne 29. 8. 2008, sp. zn. 33 Odo 926/2006: „
Po právní moci tohoto rozsudku bude věc postoupena Krajskému úřadu Karlovarského kraje se sídlem v Karlových Varech.
“ Tento výrok odůvodnil takto: „Lze tak uzavřít, že odvolací soud (stejně jako před ním soud prvního stupně) rozhodl o věci, která nenáleží do pravomoci soudů. Tím je řízení zatíženo zmatečností uvedenou v § 229 odst. 1 písm. a) o. s. ř., pro kterou nemůže napadené rozhodnutí obstát. Dovolací soud proto zrušil rozhodnutí soudů obou stupňů, současně rozhodl o zastavení řízení a postoupení věci Krajskému úřadu Karlovarského kraje [čl. XCI bod 1. a bod 11. zákona č. 320/2002 Sb., § 29 a § 67 písm. g) zákona č. 129/2000 Sb. a čl. 1. bod 5. ústavního zákona č. 347/1997 Sb.],
“ (zvýraznění doplněno).tj. dopravnímu úřadu, do jehož pravomoci věc náleží
(§ 243c o. s. ř. ve spojení s § 103 o. s. ř. a § 104 odst. 1 o. s. ř. a § 243b odst. 4 o. s. ř.); právní účinky spojené s podáním žaloby (návrhu na zahájení řízení) zůstávají přitom zachovány[3] Zruší-li dovolací soud podle § 243b odst. 4 o. s. ř. rozhodnutí odvolacího soudu a soudu prvního stupně mj. pro vady uvedené v § 229 odst. 1 písm. a) o. s. ř. (bylo rozhodnuto ve věci, která nenáleží do pravomoci soudů), „“. Obdobně podle § 221 odst. 1 písm. c) o. s. ř. zruší-li odvolací soud rozhodnutí podle § 219a, „“. Tato ustanovení vyjadřují obecný princip zachycený již v § 104 odst. 1 o. s. ř., podle něhož „[j];
rozhodne též o zastavení řízení, popřípadě o postoupení věci orgánu
, do jehož pravomoci náleží
in fine
rozhodne o zastavení řízení, jestliže je tu takový nedostatek podmínek řízení, který nelze odstranit (§ 104 odst. 1); není-li dána pravomoc soudů, rozhodne též o postoupení věci orgánu
, do jehož pravomoci náleží
de-li o takový nedostatek podmínky řízení, který nelze odstranit, soud řízení zastaví. Nespadá-li věc do pravomoci soudů nebo má-li předcházet jiné řízení
, soud postoupí věc po právní moci usnesení o zastavení řízení příslušnému orgánu
právní účinky spojené s podáním žaloby (návrhu na zahájení řízení) zůstávají přitom zachovány
“ (zvýraznění doplněno). Sluší se podotknout, že § 104 odst. 1 věta druhá o. s. ř. je přiměřeně aplikovatelný též na řízení před správními soudy včetně Nejvyššího správního soudu (srov. k tomu usnesení NSS ze dne 18. 12. 2007, čj. Nad 39/2006-16, č. 2082/2010 Sb. NSS).[4] Závěr o postoupení věci příslušnému orgánu musí soud pojmout do výroku svého rozhodnutí. Není to tedy otázka jeho libovůle. To plyne též z početné a dlouholeté civilní judikatury. Ta byla shrnuta nedávným usnesením Nejvyššího soudu, podle něhož „
při závěru o nedostatku soudní pravomoci je soud v usnesení o zastavení řízení (s výjimkou případu zastavení řízení pro nedostatek pravomoci tuzemských soudů) vždy povinen současně rozhodnout o tom, kterému správnímu nebo jinému orgánu věc postupuje; není-li takového jiného orgánu, pak nemůže být povolán k ochraně práv a oprávněných zájmů účastníků sporu zpravidla jiný orgán než právě soud. Absence výroku o postoupení věci, má li dojít k zastavení řízení pro nedostatek soudní pravomoci, se rovná účinkům
denegatio iustitiae
, odepření práva na soudní ochranu, jež je každému zaručeno
“ (usnesení NS ze dne 1. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 361/2009, podobně již rozhodnutí NS ČSSR ze dne 30. 3. 1965, sp. zn. 6 Cz 42/65, č. 51/1965 Sb. NS). „Smyslem výroku o postoupení věci (§ 104 odst. 1 druhá věta o. s. ř.) je, aby věc byla postoupena příslušnému kompetentnímu orgánu
“ (usnesení NS ze dne 4. 4. 2006, sp. zn. 21 Cdo 2301/2005). Pokud odvolací soud nezahrnul do výroku postoupení věci příslušnému orgánu, zatížil své řízení vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci; k takové vadě přihlédne dovolací soud i bez návrhu (viz citované usnesení NS ze dne 15. 2. 2006, sp. zn. 29 Odo 61/2006).[5] Při nedostatku své pravomoci tedy soud řízení nejen zastaví, ale zároveň ve výroku vysloví, kterému orgánu bude věc postoupena. Odvoláním lze napadnout rozhodnutí I. stupně civilního soudu nejen pro nesprávný závěr o nedostatku pravomoci soudu, ale též pro nesprávný závěr o tom, kterému orgánu má být věc postoupena (§ 201 o. s. ř. ve spojení s § 202 odst. 1 o. s. ř. ; shodně usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 2. 1996, sp. zn. 20 Co 74/96, Právní rozhledy č. 7/96, s. 338). Za podmínek dle § 239 odst. 1 písm. a) nebo odst. 2 písm. a) o. s. ř. je v těchto věcech přípustné rovněž dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu (shodně např. usnesení NS ze dne 24. 2. 2011, sp. zn. 22 Cdo 1221/2009, případně usnese-ní NS ze dne 22. 10. 2008, sp. zn. 28 Cdo 1272/2008, kde NS přezkoumal rovněž správnost závěru o pravomoci finančního úřadu, kterému byla věc postoupena, event. usnesení NS ze dne 4. 5. 2004, sp. zn. 30 Cdo 839/2003, č. 88/2006 Sb. NS). Stejně tak je přípustné dovolání v případě absence výroku o postoupení příslušnému orgánu (rozhodnutí NS ze dne 29. 6. 1996, sp. zn. I Odon 4/96).
a contrario
[6] Shodně s judikaturou civilních soudů se k významu výroku o postoupení věci příslušnému orgánu staví též Nejvyšší správní soud. Ten ve výše citovaném usnesení čj. Nad 39/2006-16 dovodil, že § 104 odst. 1 věta druhá o. s. ř. váže rovněž správní soud. Zjistí-li totiž soud rozhodující ve správním soudnictví, že v projednávané věci není dána pravomoc soudů (resp. že soudnímu řízení má předcházet řízení před jiným orgánem) a namístě není ani postup podle § 46 odst. 5 s. ř. s., návrh podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítne pro neodstranitelný nedostatek jedné z podmínek řízení a věc za přiměřeného použití § 104 odst. 1 věty druhé o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. postoupí příslušnému orgánu. V odůvodnění pak vysvětlil, že v případě navrhovatele nemá pochyb, „pak dodal, „
že v jeho věci není dána pravomoc soudů
“ (zvýraznění doplněno). a že o ní má rozhodnout Finanční úřad v Roudnici nad Labem
Obiter dictum
že pokud by uvedený správní orgán měl za to, že jeho pravomoc není dána, může se domáhat rozhodnutí kompetenčního sporu podle zákona č. 131/2002 Sb..
“ I tento soud má tedy ve své rozhodovací praxi za to, že postoupení věci podle § 104 odst. 1 věta druhá o. s. ř. váže správní orgán k rozhodnutí věci.[7] Tvrzení, že výrok o postoupení věci není jakýmsi bezvýznamným a nezávazným doplňkem výroku o zastavení řízení před civilním soudem, svědčí rovněž nedávný posun v judikatuře Nejvyššího soudu. Pokud totiž v předchozím řízení nebyla otázka pravomoci účastníky zpochybněna a odvolací soud účastníky se svým právním názorem na pravomoc, odlišným od právního názoru soudu prvního stupně, neseznámí a neumožní jim se k němu vyjádřit, jde o rozhodnutí překvapivé a rozhodnutí odvolacího soudu tak trpí vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci ve smyslu § 241a odst. 2 písm. a) o. s. ř. (viz např. usnesení NS ze dne 14. 12. 2010, sp. zn. 22 Cdo 467/2009). Jinými slovy, předmětem sporu mezi účastníky civilního řízení může být rovněž otázka pravomoci orgánu, kterému má být věc postoupena. Účastníkům soudního řízení musí dát soud šanci, aby se vyjádřili k otázce pravomoci soudu, resp. k otázce pravomoci orgánu, kterému má být věc postoupena.
[8] Vše právě uvedené tedy svědčí ve prospěch názoru, že svým výrokem II. Nejvyšší soud vskutku rozhodl o tom, který správní orgán má pravomoc vydat rozhodnutí ve věci. Výrok II. nelze chápat toliko jako nezávaznou úvahu Nejvyššího soudu, určující jen to, jakému správnímu orgánu má být „
přeposlán
“ soudní spis, přičemž by pak bylo na další úvaze dotčeného správního orgánu, kdo, zda a vůbec o věci rozhodne.[9] Postoupení věci příslušnému orgánu soudem tedy není akademickým výrokem. Naopak, jde o výrok, který může být podroben
samostatnému
přezkumu ze strany odvolacích soudů a Nejvyššího soudu. Současně jde o výrok, který je pro správní orgán závazný (§ 159a odst. 4 o. s. ř., o usneseních § 167 odst. 2 o. s. ř.). Výrok, kterým se postupuje věc příslušnému orgánu, je závazný rovněž pro všechny soudy (srov. § 159a odst. 4 o. s. ř. a výklad tohoto ustanovení ve vztahu k tomuto typu výroku v nálezu ÚS ze dne 22. 2. 2011, sp. zn. I. ÚS 2849/07, bod 22), počítaje v to samozřejmě i Nejvyšší správní soud. Jediná právem předvídaná možnost, jak se může správní orgán tomuto výroku vzepřít, je postupovat podle zákona č. 131/2002 Sb. Na rozdíl od většiny nemáme za to, že zákon č. 131/2000 Sb. vychází z teze o nezávaznosti výroku soudu. Právě naopak, zákonodárce zde vytvořil cestu, kterou lze závazný výrok rozhodnutí civilního soudu odstranit. Ve věci, kterou řešíme nyní, však takovouto cestu nevidíme.[10] Právě uvedený závěr většina odmítá. Není nám pak ale vůbec jasné, čemu vlastně slouží výrok civilního soudu o postoupení věci správnímu orgánu, o. s. ř.]. Znamená-li to jen a pouze určení orgánu, který si svou pravomoc může následně posoudit zcela nezávisle na soudním verdiktu, resp. má – slovy většiny – pouhou povinnost „
do jehož pravomoci
věc náleží [§ 243b odst. 4 o. s. ř., § 221 odst. 1 písm. c) in fine
věc převzít
“, je takový výrok civilního soudu naprosto zbytečný. Takovéto nezávazné určení správního orgánu by jistě postačilo v odůvodnění. Proč ale zákon vůbec hovoří o „pravomoci
“ správního orgánu? Proč trvá na tom, aby tento údajně relativně zbytečný závěr byl obsažený též ve výroku? Proč se lze proti tomuto výroku samostatně odvolat? Proč lze ve vztahu k tomu výroku podat dovolání? Proč nezahrnutí takovéhoto výroku do rozhodnutí znamená zatížení řízení vadou, k níž přihlédne odvolací nebo dovolací soud i bez návrhu? Proč musí soud nejprve strany poučit, kam jeho rozhodnutí směřuje, a dát jim možnost se vyjádřit nejen k otázce pravomoci soudu, ale též k pravomoci správního orgánu?*)[11] Odpovědi, které nabízí většina, nejsou podle nás přesvědčivé. Řada z těchto odpovědí je ve skutečnosti úvahou , úvahou vycházející ze subjektivních představ většiny o úpravě vhodné a nevhodné. Zejména v otázce vymezení pravomocí však máme za to, že není vhodné interpretací přepisovat text zákona jen proto, že se daný závěr může někomu jevit jako závěr vyvolávající praktické problémy.
de lege ferenda
[12] Ve skutečnosti dikce občanského soudního řádu jasně svědčí o tom, že
kompetenční senát NSS nemá monopol na určení pravomoci správního orgánu rozhodnout určitou věc.
Ve skutečnosti výrok č. II Nejvyššího soudu plní naprosto stejnou funkci, a ostatně obsahuje stejný závěr, k jakému dospěl náš soud. Lze proto pohříchu říci, že náš soud rozhodl podruhé o téže věci.[13] Nelze ani argumentovat tím, že civilní soud se může „
mýlit
“ ve svém určení správního orgánu, který má pravomoc rozhodnout určitou věc. Takovouto možnost jistě nelze vyloučit. Nikdo není neomylný. Stejně tak se ovšem může „mýlit
“ ve svém rozhodnutí též kompetenční senát NSS.[14] Neexistuje tedy podle nás přesvědčivý právní argument , který by vedl k tomu, že rozhodování kompetencí správních orgánů je koncentrováno výlučně u kompetenčního senátu NSS. Ve skutečnosti zákon dává tutéž pravomoc též civilním soudům, resp. správním soudům subsidiárně aplikujícím ustanovení občanského soudního řádu o postoupení věci správnímu orgánu, do jehož pravomoci náleží.
de lege lata
[15] Podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soud usnesením odmítne návrh, jestliže soud o téže věci již rozhodl. Proto byl podle nás dán důvod pro odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[16] Podle nás již před třemi a půl lety nebylo sporu o tom, kdo má v této věci rozhodnout. Vše, co se stalo poté, tedy vzájemné postupování si věci mezi správními orgány a následné vedení řízení před tímto soudem, bylo již nadbytečné.
*) Není tedy pravdou, že se v tomto bodě nevede mezi stranami spor, jak tvrdí většina. Ta má nicméně pravdu, že k tomuto sporu nemá možnost vyjádřit se dotčený správní orgán, což je nesporně
deficit
zákona, který by ale neměl být odstraňován jeho násilnou interpretací.Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.