Vydání 5/2008

(...) žaloby je nezbytnou náležitostí i kompetenční žaloby, neboť i pro toto řízení o platí § 37 odst. 3 s. ř. s., tj. že Tento musí odpovídat § 100 odst. 2 s. ř. s., tzn. že žalobce musí navrhnout, aby soud určil, který ze správních orgánů má pravomoc vydat rozhodnutí ve věci uvedené v žalobě. Obecně formulovaný přitom postačí. Nevyžaduje se, aby žalobce formuloval konkrétním označením správního orgánu (patrně vždy žalovaného), jehož pravomoc má být určena, byť to bude v řadě případů nasnadě. Takovým konkretizovaným petitem však nebude soud beze zbytku vázán. Kompetenční žalobu, kterou se žalobce domáhal určení, že žalovaný je správním orgánem, který má pravomoc vydat rozhodnutí, soud v případě, že dospěje k opačnému závěru, nezamítne, ale bez dalšího rozhodne, že správním orgánem, který má pravomoc vydat rozhodnutí, je žalobce. Soudní řád správní ostatně ani nepočítá s tím, že by kompetenční žaloba měla být zamítnuta, jak je tomu v jiných žalobních řízeních podle tohoto zákona (srov. např. § 78 odst. 7, § 81 odst. 3, § 87 odst. 3). Možnost zamítat žalobu je přitom mj. spjata právě s vázaností soudu petitem této žaloby; soud nemůže být vázán petitem žaloby, jestliže nemůže žalobu zamítat.

Skutečnost, že v řízení o kompetenční žalobě soud není vázán petitem, jednoznačně vyplývá také z § 98 odst. 3 s. ř. s., který soudu stanoví povinnost přibrat do řízení jako dalšího žalovaného správní orgán, v jehož pravomoci podle předběžné úvahy soudu může být vedení řízení a vydání rozhodnutí a který přitom není v žalobě jako účastník řízení označen. Dojde-li k situaci, kdy soud přibere do řízení jako dalšího žalovaného jiný správní orgán, a následně určí, že tento další žalovaný má pravomoc vydat rozhodnutí, je zřejmé, že původní žalobní nemohl být správný. Zamítnutí žaloby by v takovém případě bylo zcela v rozporu s zákonem, který naopak ukládá soudu, aby z úřední povinnosti " okruh žalovaných. (...)

V posuzované věci je předmětem sporu otázka pravomoci rozhodnout o odvolání, které proti rozhodnutí krajského úřadu podal dopravní podnik. Jakkoli se žalobce i žalovaný vyjadřují k otázce, zda byl krajský úřad vůbec příslušný k vydání rozhodnutí, které dopravní podnik posléze napadl odvoláním, a tedy k vyslovení jeho případné nicotnosti, není tato otázka předmětem souzeného kompetenčního sporu. Vyslovení nicotnosti předmětného rozhodnutí se dosud nikdo u žádného správního orgánu nedomáhal; navíc i kdyby tomu tak bylo, jednalo by se v takovém případě toliko o podnět, o němž by správní orgán nerozhodoval, ale na jehož základě by toliko uvážil, zda jsou důvody k zahájení řízení z moci úřední o prohlášení nicotnosti (§ 78 odst. 1 správního řádu).

K návrhu žalobce, aby soud sám vyslovil nicotnost rozhodnutí krajského úřadu, je třeba ještě poznamenat, že takový návrh je v zásadě možný. Soudní řád správní počítá s tím, že soud současně s výrokem o určení pravomoci vysloví nicotnost všech rozhodnutí správních orgánů nebo jejich jednotlivých výroků, pokud budou s určením pravomoci v rozporu (§ 100 odst. 2 s. ř. s.). Takový výrok soud učiní i bez návrhu (§ 76 odst. 2 s. ř. s. tu platí obdobně).

Toto ustanovení pak nemíří jen na ta rozhodnutí správních orgánů, která byla vydána účastníky řízení o kompetenční žalobě, jak je tomu např. v řízení podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (srov. § 5 odst. 2 citovaného zákona), ale skutečně soud opravňuje vyslovit nicotnost kteréhokoli rozhodnutí správního orgánu, které shledá být v rozporu s výrokem o určení pravomoci. Této pravomoci ovšem soud využije jen tam, kde nebudou k dispozici žádné regulérní mechanismy umožňující vypořádat se s případnou nicotností rozhodnutí správního orgánu. V souzené věci ovšem potřebný mechanismus existuje, neboť správní řád v § 77 a následujících podmínky a postup při vyslovení nicotnosti výslovně upravuje.

Jelikož podle těchto ustanovení nicotnost z důvodu nedostatku věcné příslušnosti správního orgánu zjišťuje a prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, odpoví soud fakticky i na otázku, který správní orgán je příslušný k prohlášení nicotnosti rozhodnutí krajského úřadu, protože týž orgán bude příslušný k rozhodnutí o odvolání. Samostatným výrokem o této otázce však rozhodovat nebude, neboť - jak již bylo řečeno - otázka příslušnosti krajského úřadu k vydání rozhodnutí není předmětem souzeného kompetenčního sporu.

Tímto předmětem je jen otázka, kdo je v dané věci nadřízeným správním orgánem, který má rozhodnout o odvolání; zde soud vycházel z argumentace obsažené v rozsudku ze dne 31. 12. 2007, čj. Komp 1/2007-54^*), ve kterém řešil obdobný kompetenční spor vzniklý mezi týmiž stranami. (...)

Podle § 94 odst. 1 krajského zřízení platí, že Problematikou, která byla předmětem rozhodování, je fakticky otázka uzavírání, resp. dodržování smluv, o závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě, která spadá do samostatné působnosti krajů. Tento závěr přímo vyplývá z § 4 krajského zřízení, podle něhož . Jelikož zákon o silniční dopravě ani jiný zákon nestanoví, že by problematika, jíž se rozhodnutí týkalo, spadala do přenesené působnosti krajů, je nutné dojít k závěru, že i řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí krajského úřadu, probíhalo v samostatné působnosti kraje.

Dále je nutné se vyslovit k tomu, podle kterého zákonného ustanovení má být určeno, kdo je v tomto případě nadřízeným správním orgánem. Podle § 10 správního řádu jsou totiž . Podle § 89 odst. 1 stejného zákona pak platí, že . Nadřízený správní orgán je pak nutno určit postupem podle § 178 správního řádu. Právě v náhledu na vztah odstavců 1 a 2 tohoto ustanovení panuje mezi Ministerstvem vnitra a Ministerstvem dopravy rozpor, k jehož vyřešení byl nyní povolán Nejvyšší správní soud.

Nejvyšší správní soud vychází předně z toho, že při stanovení, kdo je nadřízeným správním orgánem, postupuje správní řád v odstavcích 1 a 2 citovaného § 178 od pravidla obecnějšího k pravidlu konkrétnějšímu. Nejprve totiž stanoví, že . Pokud nelze nadřízený správní orgán zjistit tímto postupem, použije se pro jeho určení věta druhá odst. 1, podle . Ustanovení odst. 1 jsou tedy obecná a aplikují se na všechny správní orgány, pokud není ve speciálním ustanovení uvedeno jinak.

V odst. 2 citovaného ustanovení jsou pak výčtem stanoveny nadřízené správní orgány v některých speciálních případech. Tyto případy pak mají společné to, že se určitým způsobem vymykají z klasického hierarchického modelu státní správy. Jde tak např. o obce, kraje, jiné veřejnoprávní na straně jedné či o ústřední správní orgány na straně druhé. Odst. 2 tedy vyjasňuje, kdo je nadřízeným správním orgánem v atypických případech, a je proto tedy jej ve vztahu obsaženému v odst. 1 nutno vnímat jako pravidlo speciální.

Podpůrně se shodným výsledkem lze použít i systematický výklad, pro jehož aplikaci je návaznost úpravy obsažené v ustanovení odst. 2 na úpravu zakotvenou v odst. 1. V tomto směru je tedy třeba přisvědčit Ministerstvu dopravy. Ustanovení odst. 2 navíc neobsahuje ani náznak toho, že by měl být použit pouze doplňkově (subsidiárně) tehdy, pokud nelze nadřízený správní orgán určit podle odst. 1, jak tvrdí Ministerstvo vnitra. (...)

Lze tak zformulovat závěr, že pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, je nadřízeným správním orgánem kraje v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, a to bez ohledu na jeho věcnou povahu. Výjimku z tohoto pravidla může stanovit pouze zvláštní zákon. Vztah Ministerstva vnitra k samostatné působnosti krajů a věcně příslušných ministerstev k přenesené působnosti přitom není žádnou anomálií [srov. např. § 64 odst. 2 písm. g) a h) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů]. Fakt, že i v samostatné působnosti mohou být řešeny (a v praxi také řešeny bývají) otázky, které jsou z hlediska odbornosti bližší jinému ministerstvu, proto na učiněném závěru nic nemění.

Vzhledem k výše uvedenému je konečně potřeba zodpovědět otázku, zda existuje ustanovení zvláštního zákona, které by stanovilo, že nadřízeným správním orgánem je v této věci někdo jiný než Ministerstvo vnitra. Mezi účastníky není sporu o tom, že takové ustanovení není obsaženo v krajském zřízení. Podle názoru Ministerstva vnitra je však takovým § 34 odst. 1 a 4 zákona o silniční dopravě.

Tomuto názoru nicméně Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit. Argumentace Ministerstva vnitra totiž stojí na premise, že § 178 odst. 1 je speciálním ustanovením k odst. 2. Pokud by tomu tak bylo, pak by podle § 178 odst. 1 věty druhé skutečně postačovalo, aby bylo ve zvláštním zákoně stanoveno, že určitý orgán vykonává dozor. S otázkou speciality a subsidiarity obou odstavců se však soud již shora vypořádal. Bylo tak řečeno, že specialita ustanovení zvláštního zákona by musela vyplývat přímo z jeho povahy, a nikoliv zprostředkovaně z § 178 odst. 1. Nyní je tedy otázkou, zda to, že podle § 34 odst. 4 zákona o silniční dopravě vykonává Ministerstvo dopravy vrchní dozor, implikuje, že Ministerstvo dopravy je nadřízeným správním orgánem i v oblasti samostatné působnosti. Je nejprve nutné vzít v úvahu, že faktický rozsah dozoru prováděného Ministerstvem dopravy je stanoven nařízením vlády č. 493/2004 Sb. Existence omezeného dozoru není skutečností, která by bez dalšího znamenala, že orgán dozor provádějící je nadřízeným správním orgánem ve smyslu § 178 správního řádu. K tomu by totiž bylo potřeba, aby zvláštní zákon jasně stanovil, že jde o nadřízený správní orgán, anebo aby se tak stalo prostřednictvím § 178 odst. 1 správního řádu. Jak však již bylo uvedeno, úprava nadřízeného správního orgánu pro řízení ve věcech v samostatné působnosti kraje je úpravou, která je ve vztahu k § 178 odst. 1 správního řádu speciální.

Závěr, že z toho, že Ministerstvo dopravy vykonává podle § 34 odst. 4 zákona o silniční dopravě dozor, automaticky neplyne, že by zároveň bylo nadřízeným správním orgánem ve smyslu § 178 správního řádu, je ostatně podpořen i významem dělení působnosti obce na přenesenou a samostatnou. Dělení působnosti krajů na samostatnou a přenesenou má své opodstatnění a je nutné k němu přihlížet. Zatímco v přenesené působnosti vystupuje orgán kraje jako klasický správní orgán, vykonávající státní moc, v samostatné působnosti jde o výkon práva na samosprávu, konstituovaného již v čl. 8 Ústavy a rozvedeného v dalších ustanoveních Ústavy, ústavních zákonů i běžných zákonů. Jedním z projevů respektování práva na územní samosprávu je pak nutně i to, že odvolací správní orgán, jímž je ohledně věcí spadajících do samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, podle § 94 odst. 1 krajského zřízení i podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu nemůže ve správním řízení rozhodnutí krajského úřadu jako orgánu I. stupně ve věcech samostatné působnosti kraje změnit. Pokud by tomu tak nebylo, rozhodování v oblasti samosprávy a samostatné působnosti by mohlo být nahrazeno státní správou. V pochybnostech je tedy třeba dát přednost řešení, které lépe zajistí respektování práva na územní samosprávu. Ostatně i ze znění § 4 krajského zřízení vyplývá, že přenesená působnost je výjimkou z pravidla. Není tedy možné přisvědčit Ministerstvu vnitra, které tvrdí, že . Řešením, které právo na územní samosprávu respektuje, je proto v nyní projednávaném případě to, které povede k vyslovení příslušnosti Ministerstva vnitra. (...)