Vydání 3/2012

(...)

[40] Z předložené spisové dokumentace je zřejmé, že předmětem kompetenčního sporu je určení správního orgánu příslušného rozhodnout ve sporech ze smluv o závazcích veřejné služby ve veřejné linkové dopravě uzavřených v letech 2003 a 2007 podle § 19 zákona o silniční dopravě.

[41] Ve vztahu ke smlouvě uzavřené mezi osobou zúčastněnou na řízení 1) a 3) z roku 2003, tj. před účinností správního řádu, a z ní vyplývajícího sporu o úhradu prokazatelné ztráty za duben až červen 2003, vycházel soud z přechodného ustanovení § 182 odst. 2 správního řádu (věta před středníkem), podle něhož se ustanoveními tohoto zákona řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Citovaná právní úprava svědčí pro výklad, že přechodné ustanovení vyjadřuje obvyklé obecné pravidlo, podle něhož se nová procesní úprava použije i na řízení zahájená před nabytím její účinnosti (obdobně srov. rozsudek NSS ze dne 2. 6. 2011, čj. Komp 3/2010-27). Pro určení pravomoci orgánu oprávněného ve věci rozhodnout proto soud vycházel z § 159 až § 170 správního řádu, obdobně jako u smluv uzavřených po nabytí účinnosti správního řádu. správního orgánu rozhodovat spory z veřejnoprávních smluv uzavřených před nabytím účinnosti správního řádu se tedy posoudí podle právní úpravy platné ke dni rozhodování sporu, zatímco hmotněprávní nároky z takové smlouvy bude nutné posuzovat podle dosavadních právních předpisů (§ 182 odst. 2 věta za středníkem správního řádu). K identickým závěrům dospěl rovněž Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 29. 8. 2008, sp. zn. 33 Odo 926/2006, č. 50/2009 Sb. NS.

[42] Obdobnou právní otázkou se nejnověji zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 8. 2011, čj. Komp 1/2011-69, v němž připomenul, že předmětnou právní otázkou se soudy v minulosti opakovaně zabývaly. Zvláštní senát pro řešení kompetenčních sporů v usnesení ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008 Sb. NSS, uzavřel, že smlouva o závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě je veřejnoprávní smlouvou – dvoustranným právním úkonem, jenž ve smyslu § 159 odst. 1 správního řádu zakládá práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Zdůraznil, že smlouva o závazku veřejné služby je ve smyslu § 161 odst. 1 správního řádu veřejnoprávní smlouvou subordinačního charakteru a rozhodnout ve sporném řízení mezi stranami takové smlouvy proto přísluší správnímu orgánu určenému v § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Na podrobnější argumentaci zvláštního senátu podporující vyslovené právní závěry lze na tomto místě pro stručnost odkázat.

[43] Otázkou určení nadřízeného správního orgánu (konkrétně otázkou vzájemného vztahu odstavců 1 a 2 § 178 správního řádu ve znění účinném do 30. 6. 2009, tedy do novelizace provedené zákonem č. 7/2009 Sb.), již zvláštní senát v odkazovaném usnesení ponechal stranou své úvahy, se zabýval Nejvyšší správní soud ve shora zmiňovaných rozsudcích čj. Komp 4/2006-103, čj. Komp 1/2007-54 a čj. Komp 2/2007-30. I tato rozhodnutí přitom byla vydána ve věcech dotýkajících se problematiky smluv o závazcích veřejné služby v linkové dopravě.

[44] K premise, že uzavírání smluv o závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě spadá do samostatné působnosti krajů, Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. Komp 1/2007-54 konstatoval, že pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, je nadřízeným správním orgánem kraje v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, a to bez ohledu na jeho věcnou povahu. Výjimku z tohoto pravidla by pak mohl stanovit pouze zvláštní zákon. Fakt, že i v samostatné působnosti mohou být řešeny (a v praxi také řešeny bývají) otázky, které jsou z hlediska odbornosti bližší jinému ministerstvu, přitom podle Nejvyššího správního soudu na učiněném závěru nic nemění. Nejvyšší správní soud současně uvedl, že v pochybnostech je třeba dát přednost řešení, které lépe zajistí respektování práva na územní samosprávu. Shodné právní závěry soud posléze vyslovil i v rozsudku čj. Komp 4/2006-103, resp. rozsudku čj. Komp 2/2007-30.

[45] Vědom si závěrů vyslovených ve výše citovaném usnesení zvláštního senátu čj. Konf 31/2007-82 žalobce v podané žalobě namítal, že s účinností od 3. 12. 2009 došlo v důsledku přijetí nařízení č. 1370/2007 ke změně právní povahy smluv o závazku veřejné služby a s ní související změně v určení správního orgánu příslušného k rozhodování sporů z těchto smluv vzešlých. Svůj závěr žalobce opíral především o to, že předmětné nařízení nadále s výjimkou uvedenou v čl. 5 odst. 5 citovaného nařízení neumožňuje nahradit uzavření smlouvy o veřejných službách vydáním rozhodnutí o uložení „“, jak do té doby připouštěl čl. 1 odst. 5 nařízení č. 1191/69. Žalobce měl za to, že smlouvy uzavřené podle § 19 zákona o silniční dopravě je od účinnosti nařízení č. 1370/2007 třeba považovat za nepojmenované veřejnoprávní smlouvy podle § 159 odst. 1 správního řádu, neboť ztratily charakter smluv subordinační povahy, jenž nelze dovodit ani ze zmiňovaného čl. 5 odst. 5 nařízení č. 1370/2007.

[46] Nejvyšší správní soud žalobci nepřisvědčil.

[47] Především je třeba žalovanému přitakat, že pro určení povahy předmětných smluv o závazcích veřejné služby je rozhodující naplnění znaků veřejnoprávní subordinační smlouvy podle § 161 odst. 1 správního řádu v okamžiku jejího uzavření.

[48] V obou věcech uzavřeli s Ústeckým, resp. Jihomoravským krajem smlouvy o závazku veřejné služby dopravci, tj. osoby, které by jinak mohly být účastníky správního řízení. Smlouvy o závazku veřejné služby byly uzavřeny, aniž by bylo o závazku veřejné služby vydáno správní rozhodnutí, resp. aniž by bylo vydání takového rozhodnutí třeba. Se zřetelem k výše shrnuté dosavadní rozhodovací činnosti soudů byly předmětné smlouvy v okamžiku jejich uzavření veřejnoprávními smlouvami subordinačního charakteru.

[49] Z ustálené rozhodovací praxe soudu přitom plyne, že pro vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní normy je třeba posuzovat právní nároky, které z takových právních vztahů vznikly, jakož i již vykonané právní úkony, podle původní právní normy (srov. mj. žalovaným připomenutý nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/96). Toto východisko, opakovaně zdůrazňované ve vztahu k právním úkonům, je v tomto směru se zřetelem k požadavku jednoty a nerozpornosti právního řádu nutno aplikovat i ve vztahu k veřejnoprávním smlouvám. Ani specifický charakter těchto právních úkonů totiž odchylný přístup k ochraně právní jistoty, resp. legitimního očekávání smluvních stran nikterak neodůvodňuje. Žalobce ostatně v tomto směru neuvedl ve svých podáních žádný důvod pro opačný závěr.

[50] Nabytím účinnosti nařízení č. 1370/2007 pak nepochybně nemohlo dojít k transformaci dříve uzavřených veřejnoprávních smluv a změně jejich subordinačního charakteru. Opačný závěr by vedl k neodůvodněné akceptaci zpětné účinnosti nařízení č. 1370/2007, pro niž, jak ostatně tvrdil žalovaný, neposkytují sebemenší oporu ani přechodná ustanovení v čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007, příp. § 35 zákona o veřejných službách.

[51] Skutečnost, že v okamžiku jejich uzavření bylo předmětné smlouvy třeba považovat za subordinační, přitom není mezi účastníky sporná. Závěr o subordinační povaze těchto smluv pak bezesporu obstojí i ve světle shora odkazovaného usnesení zvláštního senátu čj. Konf 31/2007-82. Osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) přitom uplatňují u Jihomoravského, resp. Ústeckého kraje nároky, jež měly vzniknout ještě před účinností nařízení č. 1370/2007.

[52] Za této situace neshledal Nejvyšší správní soud důvod odchýlit se od dříve vyslovených závěrů. Z uvedených důvodů je žalobce i nadále věcně příslušný k rozhodnutí ve sporech ze smluv o závazcích veřejné služby uzavřených v letech 2003 a 2007 podle § 19 zákona o silniční dopravě, tj. za účinnosti nařízení č. 1191/69. Se zřetelem k vysloveným závěrům pak není třeba zkoumat, zda by i případná ztráta subordinační povahy předmětných smluv o závazku veřejné služby založila věcnou příslušnost žalovaného. Namítá-li přitom opakovaně žalobce, že je v rozporu s principem věcné příslušnosti, rozhoduje-li ve všech případech, kde je účastníkem kraj v samostatné působnosti, lze pro stručnost připomenout shora rekapitulované závěry soudu vyslovené v rozsudku čj. Komp 1/2007- 54.

[53] Nad rámec nezbytného odůvodnění pak soud pro úplnost zdůrazňuje, že i nařízení č. 1370/2007 umožňuje, aby bylo vydáno správní rozhodnutí, kterým bude dopravci uložena povinnost provozovat dopravu. Opíral-li se tedy zvláštní senát při formulaci závěru o subordinační povaze veřejnoprávní smlouvy o závazku veřejné služby zejména o to, že podle čl. 1 odst. 5 nařízení č. 1191/69 bylo možno (bez ohledu na novelizaci zákona o silniční dopravě) namísto uzavření smlouvy uložit závazek veřejné služby rozhodnutím správního orgánu (srov. usnesení čj. Konf 31/2007-82), nelze mít sebemenších pochybností o tom, že v tomto ohledu nabytí účinnosti nařízení č. 1370/2007 nepředstavuje zásadní změnu, která by bez dalšího vedla ke ztrátě subordinačního charakteru dříve uzavřených smluv o závazku veřejné služby, a tím ke změně správního orgánu věcně příslušného k rozhodování o sporech z těchto smluv.

[54] Nelze totiž ponechat bez povšimnutí, že obdobná možnost zůstává, jakkoliv v omezenější podobě, zachována i po účinnosti nařízení č. 1370/2007. Přestože nadále dochází k posilování smluvních principů při obstarávání veřejné linkové dopravy, je i do budoucna orgánům veřejné moci zachováno oprávnění ukládat v určitých kvalifikovaných případech závazky veřejné služby jednostranným správním aktem (čl. 5 odst. 5 citovaného nařízení). Subsidiární charakter těchto opatření (resp. jeho posilování) přitom sám o sobě není překážkou pro podřazení uzavíraných smluv pod § 161 odst. 1 správního řádu, jak ostatně uzavřel v opakovaně uváděném usnesení čj. Konf 31/2007-82 i zvláštní senát.

[55] Ve vztahu k usnesením ze dne 11. 5. 2011 a 17. 5. 2011, jimiž žalobce popřel svou pravomoc, ač je podle rozhodnutí o kompetenční žalobě jeho pravomoc dána, lze odkázat na závěry vyslovené ve výše citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. Komp 4/2006-103, podle nichž je usneseními o postoupení věci podle § 12 správního řádu toliko upravováno vedení řízení. Obě usnesení tedy není třeba rušit, neboť nemohou založit překážku věci rozhodnuté ve smyslu § 48 odst. 2 správního řádu (v podrobnostech srov. posledně uvedený rozsudek).