Vydání 11/2016

Nejvyšší soud, který rozhodoval o dovolání v předcházejícím soudním řízení, popřel pravomoc soudů rozhodovat o nároku uplatněném žalobou podanou společností ČAS – SERVICE v občanském soudním řízení, protože vycházel z toho, že se mezi účastníky jedná o vztah založený rozhodnutím dopravního úřadu o závazku veřejné služby, v němž smluvní stany nemají rovné postavení. Ministerstvo vnitra k popření své pravomoci odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze, který přezkoumával rozhodnutí Ministerstva vnitra o nároku uplatněném společností ČAS – SERVICE a dospěl k závěru, že napadené správní rozhodnutí je nicotné, protože Ministerstvo vnitra nemělo pravomoc ve věci rozhodnout. Přitom Ministerstvo vnitra poukazuje na to, že je tímto rozsudkem Městského soudu v Praze vázáno. Zvláštní senát proto konstatuje, že se jedná o negativní kompetenční spor, k jehož projednání a rozhodnutí je povolán podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů.

Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 24. 11. 2004, čj. Konf 3/2003-18, č. 485/2005 Sb. NSS).

Pro posouzení, jaký orgán má pravomoc rozhodovat ve věci požadavku společnosti ČAS – SERVICE na zaplacení částky 2 477 630 Kč, je nutné identifikovat povahu a podstatu nároku, o němž uvedená společnost tvrdí, že jej má. Podle tvrzení této společnosti se jedná o nárok vzniklý jí v důsledku toho, že v rozhodném období (I. čtvrtletí 2003) ve veřejném zájmu fakticky provozovala veřejnou linkovou osobní dopravu způsobem, který je obvykle zajišťován na základě veřejnoprávní smlouvy. Podle tvrzení ČAS – SERVICE a ostatních skutečností, jež vyšly doposud najevo, je povaha i podstata plnění poskytovaného uvedenou společností nepochybná. Je tedy nesporné, že uvedené plnění bylo fakticky poskytováno a že jeho poskytování se orgány veřejné moci věcně příslušné k zajišťování veřejné dopravy ve veřejném zájmu ani entity, jež byly těmito orgány reprezentovány (Krajský úřad Jihomoravského kraje, Jihomoravský kraj, Ministerstvo dopravy, resp. Česká republika), nebránily a plnění poskytované společností ČAS – SERVICE „konzumovaly“.

Z rozhodovací praxe zvláštního senátu vyplývá, že pravomoc orgánu k projednání a rozhodnutí věci musí být určena na základě obsahu podané žaloby, tj. na základě žalobních tvrzení a žalobního petitu. Soud nemůže popřít svou pravomoc jen proto, že podle jeho názoru se měl žalobce domáhat svého nároku ve správním řízení (viz usnesení čj. Konf 132/2005-7). Obdobně byla formulována i právní věta ve vztahu k usnesení ze dne 28. 5. 2013, čj. Konf 67/2012-8, č. 2953/2014 Sb. NSS: „Řízení před civilními soudy i soudy ve správním soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční. Žalobce je pánem sporu () a záleží výhradně na něm, zda bude spor vůbec zahájen, jaké námitky budou v řízení uplatněny, vydání jakého rozhodnutí se bude domáhat, případně zda bude spor předčasně ukončen. Bylo tedy primárně na žalobkyni, aby zvolila, jaké formy ochrany se domáhá a čeho se v řízení dožaduje.“ Podle usnesení ze dne 8. 3. 2012, čj. Konf 5/2012-11: „Pravomoc správních orgánů posuzovat spory z veřejnoprávních smluv nebude dána výjimečně tehdy, pokud se žalobce domáhá po žalovaném vydání plnění z titulu bezdůvodného obohacení podle § 451 a násl. [občanského zákoníku z roku 1964]. Je-li podání podle svého označení i obsahu žalobou na vydání bezdůvodného obohacení, přísluší o něm rozhodovat soudu v občanském soudním řízení. Soud v takovém případě nemůže popřít svou pravomoc jen proto, že podle jeho názoru by se měl žalobce domáhat sporné částky za použití prostředků správního řízení.“

Společnost ČAS – SERVICE v žalobě ze dne 22. 12. 2003, doručené Městskému soudu v Brně následující den, tvrdila, že se plnění v částce 2 477 630 Kč domáhá za faktické plnění a že dodatečně uzavřená veřejnoprávní smlouva je neplatná.

Podle § 169 odst. 1 správního řádu rozhodují spory z veřejnoprávní smlouvy správní orgány taxativně v tomto ustanovení vyjmenované. „Sporem z veřejnoprávní smlouvy“ je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Právní úprava zakotvující možnost uzavřít v určité věci v oblasti veřejného práva veřejnoprávní smlouvu již tím, že zakládá možnost vzniku právního vztahu mezi jednotlivcem a veřejnoprávní entitou jinak než autoritativním jednostranným jednáním veřejnoprávní entity, předpokládá vznik komplexního „souboru“ vzájemných a navzájem provázaných práv a povinností a z nich plynoucích nároků mezi těmito subjekty. Centrálním bodem tohoto souboru práv a povinností bude daná veřejnoprávní smlouva. Nezřídka však, ačkoli by mělo jít spíše o výjimky, půjde i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní. Ty budou s veřejnoprávní smlouvou spojené pouze volně, ve smyslu faktické souvislosti mezi nárokem a veřejnoprávní smlouvou, která byla uzavřena, ať už platně, nebo neplatně, nebo nebyla uzavřena, avšak s ohledem na povahu a podstatu vztahu uzavřena být mohla (tzn. že daný vztah mohl být podle zákona veřejnoprávní smlouvou upraven). V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti práva soukromého nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody. Druhý z uvedených nároků však nelze směšovat s nároky podle zákona č. 82/1998 Sb. S tím ostatně počítá i § 170 správního řádu, podle kterého se při postupu podle části páté upravující veřejnoprávní smlouvy použijí „přiměřeně ustanovení občanského zákoníku, s výjimkou ustanovení o neplatnosti právních jednání a relativní neúčinnosti, ustanovení o odstoupení od smlouvy a odstupném, ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele, nejde-li o právní nástupnictví, ustanovení o postoupení smlouvy a o poukázce a ustanovení o započtení“. Přiměřené použití občanského zákoníku je tak vyloučeno jen pro taxativně uvedené instituty, mezi nimiž ani bezdůvodné obohacení, ani náhrada škody nejsou uvedeny.

Uvedený výklad pojmu „sporů z veřejnoprávních smluv“ ostatně odpovídá i smyslu a účelu rozdělení pravomocí mezi orgány rozhodující v oblasti veřejného práva (zde správní orgány) a v oblasti práva soukromého (zde soudy rozhodující v občanském soudním řízení). „Soubor“ práv a povinností, jehož centrálním bodem je zákonem předvídaná, byť ne vždy nezbytně nutně platná či vůbec uzavřená veřejnoprávní smlouva, má být posuzován komplexně, ve všech svých vzájemných souvislostech, a pokud možno jedním orgánem, resp. soustavou orgánů. Je tedy zásadně třeba v pochybnostech vykládat ustanovení o pravomocech rozhodovat o právech a povinnostech majících určitou povahu a podstatu (veřejnoprávní, či naopak soukromoprávní) tak, že o nich bude rozhodovat pokud možno jeden orgán.

Z výše uvedeného vyplývá, že aby se v případě nároku tvrzeného společností ČAS – SERVICE jednalo o nárok, k rozhodnutí o němž by nebyly příslušné správní orgány rozhodující o sporech z veřejnoprávních smluv, muselo by z tvrzení žalobkyně vyplývat, že takový nárok nemá souvislost s právními vztahy v oblasti veřejného práva, které zákon umožňuje upravit veřejnoprávními smlouvami, například proto, že se jedná o soukromoprávní bezdůvodné obohacení podle § 451 a násl. občanského zákoníku z roku 1964. To však v projednávaném případě není splněno. Jak již bylo uvedeno, povaha plnění, které mělo být fakticky poskytováno žalobkyní, je zjevně veřejnoprávní a mohlo být poskytováno na základě veřejnoprávní smlouvy, v daném případě veřejnoprávní smlouvy subordinační ve smyslu § 161 správního řádu.