Vydání 6/2015

Návrhem doručeným dne 20. 3. 2014 zvláštnímu senátu se Okresní soud v Hradci Králové, rozhodující v občanském soudním řízení, domáhal, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc podle § 1 odst. 1 písm. b) citovaného zákona, který vznikl mezi ním a Krajským soudem v Hradci Králové a Nejvyšším správním soudem, rozhodujícími ve věcech správního soudnictví, ve věci žaloby proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 18. 6. 2012.

Okresní správa sociálního zabezpečení (dále jen „okresní správa“) vydala dne 16. 4. 2012 rozhodnutí, kterým žalobci uložila povinnost zaplatit regresní náhradu ve výši 69 920 Kč. Pravomoc okresní správy vyplývala z § 84 odst. 2 písm. a) bodu 6 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, podle něhož okresní správy sociálního zabezpečení rozhodují v I. stupni ve věcech pojištění podle odstavce 1 téhož ustanovení, tj. nemocenského pojištění, a to (mimo jiné) o regresních náhradách. Okresní správa zdůvodnila, že žalobce svým protiprávním jednáním zavinil vznik sociální události (úraz), z níž vznikl třetí osobě nárok na vyplacení dávky nemocenského pojištění v uvedené výši. Okresní správa přitom odkázala na sdělení Magistrátu města Hradec Králové, podle něhož byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Jednání žalobce kvalifikované jako přestupek spočívalo v napadení pana V. T. úderem pěstí do obličeje, které napadenému způsobilo hematom v obličeji. Při následném pádu na zem pak napadený utrpěl poranění horní končetiny v oblasti lokte. Zranění napadeného vedla k jeho dočasné pracovní neschopnosti. Okresní správa proto měla nárok na zaplacení regresní náhrady ve výši vyplacené dávky nemocenského pojištění podle § 126 zákona o nemocenském pojištění.

Žalovaná, příslušná podle § 85 odst. 1 písm. b) zákona o nemocenském pojištění k rozhodnutí o odvolání ve věcech pojištění, v nichž v I. stupni rozhodla okresní správa, napadeným rozhodnutím ze dne 18. 6. 2012 zamítla odvolání žalobce a rozhodnutí okresní správy potvrdila.

Žalobce se žalobou podanou u krajského soudu domáhal zrušení rozhodnutí žalované v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Krajský soud žalobě rozsudkem ze dne 27. 9. 2013, čj. 30 Ad 10/2012-55, vyhověl.

Nejvyšší správní soud však svým rozsudkem ze dne 17. 1. 2014, čj. 4 Ads 100/2013-26, zrušil rozsudek krajského soudu a žalobu odmítl. Dospěl k závěru, že rozhodnutí okresní správy ve věci nároku na regresní náhradu podle § 126 zákona o nemocenském pojištění vůči třetí osobě, která svým zaviněným protiprávním jednáním způsobila vznik sociální události, která byla důvodem pro vyplacení dávek nemocenského pojištění pojištěnci, je rozhodnutím správního orgánu ve věci soukromoprávní. Měl proto za to, že ve věci je příslušný soud v občanském soudním řízení dle § 244 odst. 1 o. s. ř.

Nejvyšší správní soud přitom zdůraznil reparační funkci institutu regresní náhrady, společné znaky s institutem náhrady škody i vzor regresní náhrady v institutu postihu podle § 2917 občanského zákoníku z roku 2012. Dále poukázal na podobnost s dalšími soukromoprávními instituty, např. na náhradu dle § 55 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, pojistitele ve věcech tzv. povinného ručení podle § 10 zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), nebo státu podle § 16 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále jen „zákon o odpovědnosti státu za škodu“).

Nejvyšší správní soud rovněž upozornil na to, že ve věcech týkajících se regresních náhrad nemocenského uplatněných zahraničními zaměstnaneckými pojišťovnami rozhodují soudy v občanském soudním řízení (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. 25 Cdo 57/2010). Občanské soudní řízení považoval k projednání věci za vhodnější i pro to, že rozsah dokazování v něm je širší a komplexnější a poskytne tak účastníkům vyšší stupeň soudní ochrany. V závěru citoval rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 31. 1. 2012, čj. Konf 60/2011-15, č. 2762/2013 Sb. NSS, podle něhož je odpovědnost za škodu tradičně považována za soukromoprávní institut. Z toho dovodil, že i regresní náhrada, kterou považoval za zvláštní druh odpovědnosti za škodu, je spíše institutem soukromoprávní povahy. Pro úplnost také upozornil na usnesení zvláštního senátu ze dne 4. 5. 2005, čj. Konf 51/2004-9, č. 615/2005 Sb. NSS, v němž zvláštní senát dospěl k závěru, že odpovědnost za škodu osob ve služebním poměru vůči státu je vztahem veřejnoprávním. Nejvyšší správní soud však měl za to, že uvedené rozhodnutí na předloženou věc nedopadá. Zhodnotil tedy, že regresní náhrada je soukromoprávním institutem.

Žalobce na základě poučení Nejvyššího správního soudu podal žalobu u Okresního soudu v Hradci Králové, tj. soudu rozhodujícího v občanském soudním řízení.

Okresní soud s názorem Nejvyššího správního soudu nesouhlasil a podal návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu. Uvedl, že oproti rozhodnutí zvláštního senátu čj. Konf 60/2011-15, zmiňovanému Nejvyšším správním soudem, se v uvedené věci nejedná o obchodní nebo jiný soukromoprávní vztah, v němž by subjekty měly rovné postavení. V projednávané věci se jedná o vertikální (veřejnoprávní) vztah, v němž správní orgán jednostranným vrchnostenským aktem určuje žalobci (i proti jeho vůli), co je jeho povinností. Pokud by předložená věc měla být soukromoprávní, je dle okresního soudu stěží představitelné, aby o soukromoprávní věci autoritativně a závazně rozhodovala jedna ze stran soukromoprávního vztahu. Jednou ze základních soukromoprávních zásad je totiž i zásada, že nikdo nesmí být ve své věci soudcem (). Nejvyšší správní soud odkazoval mimo jiné na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 14. 11. 2002, sp. zn. 25 Cdo 279/2001, č. 60/2003 Sb. NS, ve věci obdobného institutu náhrady podle § 55 zákona o veřejném zdravotním pojištění. K tomu vzhledem k zásadě okresní soud zdůraznil, že rozhodnutí Nejvyššího soudu nepředcházelo žádné rozhodnutí správního orgánu. Okresní soud také upozornil, že ani účastníci nesouhlasili s názorem Nejvyššího správního soudu, že by rozhodnutí žalované podle § 126 zákona o nemocenském pojištění mělo být rozhodnutím soukromoprávním ve smyslu § 7 odst. 2 o. s. ř.

K návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu se obsáhle vyjádřila žalovaná. Uvedla, že se neztotožňuje s výkladem Nejvyššího správního soudu a zásadně nesouhlasí s tvrzením, že k projednání a rozhodnutí věci jsou příslušné soudy v občanském soudním řízení. Vyšla při rozlišování soukromého a veřejného práva z dostupné literatury a k teorii mocenské poukázala na to, že v řízení o povinnosti uhradit regresní náhradu nemají orgány nemocenského pojištění a účastník řízení, jemuž je povinnost ukládána, rovné postavení. Stát jednající orgánem nemocenského pojištění, tj. svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně rozhoduje o uložení povinnosti. Na mocensko-vrchnostenském postavení orgánu nemocenského pojištění nic nemění ani to, že se jeho rozhodování děje stanoveným formalizovaným způsobem poskytujícím účastníku řízení řadu procesních práv (včetně opravných prostředků a možnosti soudního přezkumu).

I podle organické teorie je dle žalované možné dospět k závěru, že řízení o regresní náhradě je řízením veřejnoprávním. Jedním z účastníků tohoto vztahu je stát reprezentovaný orgánem nemocenského pojištění, který v řízení o regresní náhradě nevystupuje nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo při tradičním občanskoprávním úkonu), ale naopak právě z důvodu charakteru státu jako veřejnoprávní , tedy jako nositel pravomoci ukládat povinnosti a následně vyžadovat a vynucovat pomocí zákonem stanovených prostředků jejich plnění.

Rovněž užití metody právního regulování vede k závěru, že ukládání povinnosti uhradit regresní náhradu je veřejnoprávní povahy. Orgán nemocenského pojištění na jedné straně vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně ukládat povinnosti druhému účastníku tohoto právního vztahu bez jeho vůle i proti jeho vůli.

Ze všech tří základních rozlišovacích metod tedy dle žalované vyplývá, že regresní náhrada spadá do práva veřejného. Tento institut chrání veřejný zájem (vynakládání prostředků státního rozpočtu), orgán nemocenského pojištění má nadřazené postavení (je orgánem rozhodujícím o regresní náhradě a svým rozhodnutím zakládá povinnost druhé straně) a činnost orgánu nemocenského pojištění je uplatňováním veřejné moci ve veřejném zájmu.

Z pohledu hmotného práva je regresní náhrada dle žalované institutem s prvky odpovědnosti za škodu, který je však odlišný od institutu náhrady škody. Žalovaná poukázala na důvodovou zprávu k zákonu o nemocenském pojištění, kde se hovoří o kompenzačním institutu . Regresní náhrada je pojímána jako úhrada vyplacené dávky, nikoliv jako náhrada škody. Žalovaná souhlasila s tím, že je třeba odlišovat dva základní právní vztahy: 1) vztah nositele pojištění a pojištěnce a 2) vztah nositele pojištění a třetí osoby (povinného), jež zavinila vznik sociální události, v jejímž důsledku vznikl pojištěnci nárok na výplatu dávky. Tyto právní vztahy spolu úzce souvisí věcně i z hlediska jejich následnosti. Přitom prvotní vztah nositele pojištění a pojištěnce v nemocenském pojištění je veřejnoprávního charakteru. Právní vztah vyplývající z regresní náhrady je následný, odvozený od vztahu prvotního.

Žalovaná poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2009, čj. 1 As 36/2009-88, č. 1909/2009 Sb. NSS, v němž se jednalo o spor o uhrazení nákladů spojených s vyhoštěním cizince. Nejvyšší správní soud v něm dovodil, že pokud se stát rozhodne „ ,vrchnostenskou‘ ,soukromoprávní‘ ,smluvní plnění‘“

Žalovaná také zdůraznila i skutečnost, že dávky nemocenského pojištění jsou výdajem státního rozpočtu. Vynakládání státních prostředků v rámci příslušné rozpočtové kapitoly přitom má veřejnoprávní charakter, což by mělo platit i o regresní náhradě, která slouží ke snížení výdajů státního rozpočtu a tedy ani z tohoto důvodu nemůže mít soukromoprávní charakter.

Nadto žalovaná poznamenala, že v řešené věci jsou sporné otázky veřejnoprávního charakteru, které s rozhodnutím o regresní náhradě souvisí – především, zda okresní správa měla či mohla zahájit správní řízení o dočasném krácení či odnětí nemocenského z důvodu podezření na porušení režimu dočasně práce neschopného pojištěnce.

Z pohledu procesního práva žalovaná uvedla, že zákonodárce řízení o regresní náhradě zařadil do výčtu řízení, která mají veřejnoprávní povahu. Při rozhodování orgánu nemocenského pojištění o povinnosti zaplatit regresní náhradu se jedná o správní řízení, pro něž se podpůrně použije správní řád. Podle § 145 odst. 5 zákona o nemocenském pojištění se řízení o regresní náhradě zahajuje z moci úřední. Orgán nemocenského pojištění nemůže zvažovat, zda řízení o regresní náhradě zahájí, či nikoliv, neboť při rozhodování o regresní náhradě plní úkoly stanovené veřejnoprávní úpravou, tj. uplatňuje veřejnou moc a hájí veřejný zájem (šetření státních prostředků). Právním základem povinnosti k zaplacení regresní náhrady je rozhodnutí orgánu nemocenského pojištění.

Orgán nemocenského pojištění může dále uložit povinnost nahradit náklady řízení o povinnosti vrátit přeplatek na dávce a řízení o povinnosti zaplatit regresní náhradu tomu, kdo jejich vznik způsobil porušením své povinnosti (§ 157 odst. 2 zákona o nemocenském pojištění). Vzhledem k tomu, že je možné podat žalobu i pouze proti výroku o nákladech, buď by docházelo ke štěpení tak, že ze soukromoprávní povinnosti zaplatit regresní náhradu by vyplývala veřejnoprávní povinnost uhradit náklady řízení (a žaloba proti výroku o nákladech ve věci regresních náhrad by se podávala u soudů rozhodujících ve správním soudnictví), nebo by výrok o nákladech sledoval charakter povinnosti k plnění, pak byly ale orgán nemocenského pojištění rozhodoval o nákladech řízení podle § 157 odst. 2 zákona o nemocenském pojištění jednou v řízení veřejnoprávním (ve věcech přeplatků na dávce) a jednou v řízení soukromoprávním (ve věcech regresních náhrad).

Žalovaná také uvedla, že veřejnoprávnímu charakteru povinnosti uhradit regresní náhradu svědčí i úprava instanční příslušnosti soudů. Podle § 126 odst. 2 zákona o nemocenském pojištění v případě zavinění více subjekty se jedná o solidaritu s tím, že se subjekty vzájemně vypořádají podle míry zavinění (pokud se nedohodnou jinak). Spory mezi těmito subjekty o vzájemné vypořádání regresní náhrady rozhodují podle § 9 odst. 2 písm. a) o. s. ř. krajské soudy jako soudy I. stupně. Jedná se o soukromoprávní vztahy, v nichž orgán nemocenského pojištění nevystupuje. Příslušnost soudů I. stupně odpovídá příslušnosti soudů v řízení podle soudního řádu správního, v němž rozhodují také krajské soudy. Tato konstrukce je přitom analogická konstrukci odpovědnosti za přeplatek.

Podle žalované jsou v předložené věci naplněny všechny znaky § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro rozhodování soudu ve správním soudnictví, jedná se o žalobu proti rozhodnutí vydanému v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné. Současně zde není dána výluka dle § 6 s. ř. s. Oproti tomu podle § 244 odst. 1 o. s. ř. soudy civilní rozhodují pouze tehdy, rozhodl-li správní orgán „“. Rozhodování o regresní náhradě přitom do oblasti soukromého práva nepatří.

Dále žalovaná nesouhlasila s jednotlivými argumenty uvedenými v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Poukázala na to, že regresní náhrada v oblasti nemocenského pojištění má společnou historii s regresní náhradou v oblasti veřejného zdravotního pojištění. Obě byly původně upraveny zákonem č. 33/1965 Sb., o úhradě nákladů vznikajících státu z úrazů, nemocí z povolání a jiných poškození na zdraví (o regresních náhradách)^xxx), účinným do 31. 12. 1992. Ve veřejném zdravotním pojištění byl hned od 1. 1. 1993 zaveden institut náhrady nákladů na hrazené služby vynaložené v důsledku protiprávního jednání vůči pojištěnci. V oblasti nemocenského pojištění nabyla úprava regresních náhrad účinnosti až od 1. 1. 2010 (podle § 195 zákona o nemocenském pojištění nárok na regresní náhradu vzniká, pokud zaviněné protiprávní jednání podle § 126 téhož zákona nastalo po 31. 12. 2009). Žalovaná zdůraznila, že konstrukce náhrad nákladů v oblasti veřejného zdravotního pojištění je odlišná. Zdravotní pojišťovny dle § 17 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění uzavírají s poskytovateli zdravotních služeb soukromoprávní smlouvy. Pokud tedy zdravotní pojišťovně vznikne nárok na náhradu plnění, které na základě takové smlouvy poskytovala zdravotnickému zařízení, má nárok pojišťovny vůči třetí osobě také soukromoprávní povahu. Neuhradí-li třetí osoba náklady dobrovolně na základě výzvy zdravotní pojišťovny, pojišťovna svůj nárok na náhradu nákladů musí uplatnit žalobou u okresního soudu v občanském soudním řízení podle části třetí občanského soudního řádu. Žalovaná tedy souhlasila s Nejvyšším správním soudem v tom, že nárok zdravotní pojišťovny na náhradu nákladů má soukromoprávní charakter. Tento závěr však dle žalované nelze vztáhnout na charakter regresní náhrady podle zákona o nemocenském pojištění, a to pro odlišnosti mezi oběma instituty.

Zákon o veřejném zdravotním pojištění ostatně ani z předchozí právní úpravy nepřevzal termín „“. Oproti veřejnému zdravotnímu pojištění se dávky nemocenského pojištění poskytují přímo na základě zákona v režimu veřejnoprávním. O poskytování dávek nemocenského pojištění se žádná smlouva neuzavírá. O poskytnutí dávky se žádá ve správním řízení a rozhodnutí orgánu nemocenského pojištění o přiznání či nepřiznání dávky je správním rozhodnutím. I výplata dávek je činností vrchnostenského charakteru. Procesní odlišnosti mezi instituty náhrad podle nemocenského pojištění a veřejného zdravotního pojištění jsou důsledkem rozdílného charakteru těchto institutů. Proto je podle žalované logické, že do rozhodnutí Nejvyššího správního soudu neměly správní ani soudní orgány pochybnosti o veřejnoprávním charakteru regresní náhrady.

Odkaz Nejvyššího správního soudu na náhradu podle § 10 zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla je dle žalované nepřípadný. Pojištění odpovědnosti vzniká dle § 3 uvedeného zákona na základě pojistné smlouvy. Ta se přitom řídí občanským zákoníkem. Soukromoprávní povaha práva pojistitele na náhradu vyplacené částky tedy ani není sporná.

Žalovaná odmítla i srovnání s regresní úhradou podle § 16 zákona o odpovědnosti státu za škodu. Podle § 26 zákona o odpovědnosti státu za škodu platí, že pokud není stanoveno jinak, řídí se právní vztahy upravené v tomto zákoně občanským zákoníkem; jedná se tedy o občanskoprávní vztahy. K tomu žalovaná odkázala i na komentář k uvedenému zákonu autora P. Vojtka. Nároky podle uvedeného zákona se uplatňují v občanském soudním řízení. Přitom nárok na plnění podle zákona o odpovědnosti státu za škodu ani zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla není založen rozhodnutím správního orgánu.

Ke srovnání s regresními nároky uplatňovanými nemocenskými zaměstnaneckými pojišťovnami ve Spolkové republice Německo žalovaná podotkla, že oblast nemocenského a zdravotního pojištění tam není tak striktně oddělena jako v České republice. Ve Spolkové republice Německo je nemocenské dávkou, na niž plyne nárok ze zákona vůči zdravotní pojišťovně.

Žalovaná také uvedla, že ze závěru Nejvyššího správního soudu o tom, že regresní náhrada plní reparační funkci, nijak nevyplývá, že se jedná o obdobu náhrady škody. V oblasti práva sociálního zabezpečení plní reparační funkci také např. institut odpovědnosti za přeplatek, o jehož veřejnoprávní povaze není pochyb (např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, čj. 6 Ads 16/2009-81, č. 1916/2009 Sb. NSS). Přitom má přeplatek na dávce nemocenského pojištění ke škodě v občanskoprávním pojetí blíže než regresní náhrada. Navíc jsou tyto instituty úzce spjaty, mají obdobnou úpravu solidární odpovědnosti a promlčecích lhůt a shodnou úpravu možnosti prominutí neuhrazené náhrady (přeplatku) nebo povolení placení náhrady (přeplatku) ve splátkách (srov. § 124 a § 126 zákona o nemocenském pojištění). Žalovaná uvedla, že rozhodování o prominutí nebo povolení úhrady ve splátkách je veřejnoprávní, proto měla za nelogické, aby předcházející rozhodování o povinnosti zaplatit regresní náhradu bylo soukromoprávního charakteru.

K názoru Nejvyššího správního soudu, že pro posouzení příslušnosti soudu není rozhodná procesní odlišnost úpravy regresní náhrady, žalovaná poukázala na komentář k § 1 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů autorů Jemelka a kol. Podle tam zmiňovaného rozlišovacího kritéria – metody právní regulace – se při rozhodování o regresní náhradě jedná o rozhodování ve veřejnoprávní věci.

Žalovaná se neztotožnila ani s názorem Nejvyššího správního soudu, který rozdělil pojistné vztahy na vertikální (mezi nositelem pojištění a pojištěncem) a horizontální (mezi nositelem pojištění a třetí osobou), který je tak podle Nejvyššího správního soudu odlišný od vertikálního veřejnoprávního služebního vztahu v případech odpovědnosti za škodu osob ve služebním poměru vůči státu.

Žalovaná rovněž nesouhlasila s tím, že by se pro regresní náhradu měl subsidiárně použít občanský zákoník (což platí pro občanský zákoník z roku 1964 i občanský zákoník z roku 2012). Úprava v zákoně o nemocenském pojištění je specifická, komplexní, zahrnuje i úpravu souvisejících otázek. Na základě pravidla (zvláštní zákon má přednost před obecným) je vyloučena aplikace obecných ustanovení občanského zákoníku. Použití občanského zákoníku by bylo přípustné pouze na základě argumentu nebo v otázkách, kde je to obvyklé (např. při posuzování svéprávnosti).

Žalovaná závěrem uvedla, že projednání regresních náhrad v občanském soudním řízení by mohlo vést k situacím, kdy by se civilní soud odchýlil od závazného rozhodnutí soudu či správního úřadu o zaviněném protiprávním jednání, z něhož orgány nemocenského pojištění při rozhodování o regresní náhradě vychází. Civilní soud by pak nepovažoval kritéria § 126 zákona o nemocenském pojištění za splněná.

Žalovaná považovala za nesprávný i argument Nejvyššího správního soudu, že správní soudnictví poskytuje účastníkům řízení menší možnost soudní ochrany než soudnictví civilní. Účastník řízení může svá veřejná subjektivní práva bránit v dvoustupňovém správním řízení. Díky tomu pozbývá široký rozsah dokazování v občanském soudním řízení na významu. Mimoto míra ochrany, jež je ve správním soudnictví poskytována účastníkům řízení, byla stanovena již při přijímání soudního řádu správního a je zjevně obecně považována za dostatečnou. V opačném případě by spíše bylo nutné uvažovat o novelizaci soudního řádu správního než o svěřování dílčích otázek do občanského soudního řízení. Žalovaná tedy shrnula, že regresní náhrada a povinnost ji zaplatit jsou instituty veřejného práva, a proto by měly být přezkoumávány v režimu správního soudnictví.

Zvláštní senát rozhodl, že příslušným vydat rozhodnutí ve věci povinnosti zaplatit regresní náhradu je soud ve správním soudnictví, a rozsudek Nejvyššího správního soudu zrušil.