Vydání 7/2018

[8] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním úřadem a soudem se zvláštní senát řídil následující úvahou.

[9] Podle § 1 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, je negativním kompetenčním sporem „“. V nyní rozhodované věci popřeli svou pravomoc Krajský soud v Hradci Králové i navrhovatel, jedná se proto o negativní kompetenční spor, k jehož projednání je příslušný zvláštní senát podle zákona č. 131/2002 Sb. Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srovnej usnesení ze dne 24. 11. 2004, čj. Konf 3/2003-18, č. 485/2005 Sb. NSS).

[10] Předmětem řízení v této věci je povinnost rodičů nezletilého dítěte (osob povinných výživou) hradit poskytovateli zdravotních služeb příspěvek na úhradu zaopatření dítěte umístěného v dětském domově pro děti do 3 let věku.

[11] Tato problematika je upravena v zákoně o zdravotních službách, výše příspěvku pak ve vyhlášce č. 56/2012 Sb., o příspěvku na úhradu zaopatření dítěte a jeho průvodce v dětském domově pro děti do 3 let věku.

[12] Podle § 44 zákona o zdravotních službách:

„

.“

[13] Vyhláška č. 56/2012 Sb., v § 1 stanoví pevné částky příspěvku na úhradu zaopatření dítěte v závislosti na věku dítěte. Podle § 2 cit. vyhlášky:

„

.“

[14] Důvodová zpráva k § 43 a § 44 návrhu zákona o zdravotních službách uvádí, že „.“, je třeba vzít na vědomí skutečnost, že takové znění neodpovídá textu zákona.

[15] Vládní návrh zákona o zdravotních službách z roku 2009 obsahoval v § 43 odstavec, jenž zněl: „“ (srov. sněmovní tisk 688/0, část č. 1/23, Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006-2010). Tento návrh zákona byl však vzat zpět a nový návrh zákona z roku 2011 (srov. sněmovní tisk 405/0, část č. 1/2, Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2013) již počítal se zněním § 43 a § 44 tak, jak bylo nakonec schváleno, tedy bez výše citovaného zmocnění.

[16] Podle § 7 odst. 1 o. s. ř. „[v] “. Podle § 7 odst. 3 cit. zákona „[j]“.

[17] Úvodem je třeba zmínit, že problematikou se zabýval již i Ústavní soud. Ten usnesením ze dne 25. 10. 2016, sp. zn. I. ÚS 3003/16, odmítl pro zjevnou neopodstatněnost ústavní stížnost Krajského dětského domova pro děti do 3 let Karlovy Vary proti usnesením Okresního soudu v Karlových Varech a Krajského soudu v Plzni. Těmito usneseními bylo pravomocně rozhodnuto o zastavení řízení o žalobě na úhradu příspěvku, s tím, že je dána pravomoc poskytovatele zaopatření rozhodnout v prvním stupni o příspěvku. V odůvodnění Ústavní soud uvedl, že pravomoc poskytovatele péče k rozhodování o příspěvku je v zákoně vymezena značně neostře, nicméně z hlediska funkce a účelu lze dovodit, že je to právě poskytovatel péče, komu byla v prvním stupni tato pravomoc svěřena. Ze systémového hlediska lze obdobnou pravomoc dohledat v § 27 odst. 6 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních, podle něhož ředitel školského zařízení rozhoduje o příspěvku rodičů v případě ústavní nebo ochranné výchovy. Ústavní soud zmínil, že se jedná o stanovení pravomoci k výkonu určité činnosti, na jejímž provozování má stát zájem, podporuje ho a financování péče se děje na náklady státu, na němž se mají touto formou rodiče podílet. Stanovení výše příspěvku náleží zásadně moci výkonné a nikoliv moci soudní, ta se má podílet svým rozhodováním až v okamžiku vzniku sporu. Nelze stanovení výše příspěvku srovnávat se stanovením výživného, neboť se způsob určení jeho výše liší.

[18] Ústavní soud v uvedené věci rozhodoval usnesením, a nikoliv nálezem. Ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu proto toto rozhodnutí formálně nemá obecnou precedenční závaznost a je závazné pouze v konkrétní věci, ve které bylo vydáno (viz nález ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1642/11, č. 191/2011 Sb. ÚS). Nicméně i usnesení svými argumenty směřuje k usměrňování rozhodovací praxe obecných soudů v oblasti ústavnosti, a proto je třeba k němu přihlížet a brát ho v úvahu při rozhodování v obdobných věcech.

[19] V prvé řadě je třeba vyjasnit, zda příspěvek je svým charakterem platbou soukromoprávní, či veřejnoprávní. Pokud příspěvek má charakter věci soukromoprávní, pak v intencích § 7 odst. 1 o. s. ř. by rozhodoval o příspěvku poskytovatel zdravotních služeb jen tehdy, pokud by jeho pravomoc byla zákonem výslovně založena, a tím odňata obecné rozhodovací pravomoci soudů v občanském soudním řízení. Naopak ve věcech veřejnoprávních by soud o příspěvku rozhodoval v nalézacím soudním řízení, jen pokud by byla výslovně pravomoc soudu založena (§ 7 odst. 3 o. s. ř.).

[20] Zvláštní senát v posuzované věci sdílí názor navrhovatele, že věc spadá do pravomoci soudu v občanském soudním řízení, a to z níže uvedených důvodů.

[21] Finančněprávní teorie obvykle označující tento typ platby jako poplatek, jej definuje jako peněžitou dávku zákonem stanovenou, nenávratnou, vybíranou státem nebo jinými veřejnoprávnim korporacemi za zákonem stanovené úkony jejich orgánů. Poplatek je účelový, dobrovolný a nenávratný. Na rozdíl od daně je poplatek dávkou nepravidelnou s ekvivalentem, tedy je vybírán za protiplnění ze strany státu nebo jiné veřejnoprávní (srov. Jánošíková, P.; Mrkývka, P.; Tomažič, I. a kol. , Plzeň : Aleš Čeněk, 2009, s. 413). Poplatky musí být stanoveny výhradně zákonem. Není podstatné, jak je platba nazvána, ale její účel, zda ji musí subjekt zaplatit (má povinnost) a kdo je jejím příjemcem. Pro určení, zda se jedná o platbu veřejnoprávní (ve smyslu výše uvedeném), či soukromoprávní, není označení směrodatné. Jako poplatek bývá označena nezřídka i platba, jež svojí povahou není platbou veřejnoprávní, nýbrž zcela jednoznačně institutem práva soukromého (např. poplatek za úschovu zavazadla, poplatek z prodlení). Skutečnost, že v této věci posuzovaná platba je označena jako příspěvek nevypovídá nic o tom, zda jde o platbu veřejnoprávní, či soukromoprávní.

[22] Smyslem zavedení příspěvku je, aby osoby povinné výživou se spolupodílely na nákladech spojených se zaopatřením dítěte umístěného v dětském domově, přičemž pojmem zaopatření zákon označuje náklady na stravování, ubytování, ošacení a výchovnou činnost. Poskytovateli zdravotních služeb tak osoby povinné výživou přispívají na náklady spojené s pobytem dítěte, popř. průvodce, dítěte v tomto typu zdravotnického zařízení.

[23] Z povahy příspěvku dále plyne, že není úhradou za poskytovanou zdravotní péči, jak se mylně domnívá Krajský soud v Hradci Králové. Podle § 43 odst. 1 věty druhé zákona o zdravotních službách se zaopatřením „“. Z uvedeného výčtu je zřejmé, že ve všech případech se jedná o náklady a úhradu za služby související s poskytováním zdravotní péče, nikoliv však o úhradu za samotnou zdravotní péči. Přitom podle článku 31 Listiny základních práv a svobod jsou povinně z veřejného zdravotního pojištění hrazeny (pouze) zdravotní péče a zdravotní pomůcky, nikoliv však také ostatní služby či náklady, které zdravotnické zařízení v souvislosti se zdravotní péčí poskytuje.

[24] I když výše příspěvku je stanovena právním předpisem, nejde o poplatek ve smyslu finančněprávní teorie, a to zejména proto, že příspěvek není dávkou hrazenou za stanovené úkony orgánů veřejné správy. Příspěvek představuje v paušalizované výši rozsah spoluúčasti na nákladech na výchovu a výživu dítěte, které v důsledku jeho umístění do dětského domova hradí toto zdravotnické zařízení a jež by jinak musely vynakládat osoby, v jejichž péči by se dítě nacházelo. Odlišný způsob určení výše příspěvku od stanovení výživného nemůže nic změnit na charakteru příspěvku jako věci soukromoprávní.

[25] Z výše uvedených důvodů zvláštní senát dospěl k závěru, že příspěvek na úhradu zaopatření dítěte lze označit za platbu soukromoprávního charakteru, která se vyznačuje především tím, že je hrazena přímo poskytovateli zdravotní péče (nikoliv zdravotní pojišťovně) a která je účelově určena pouze k (částečné) úhradě nákladů na pobyt dítěte v dětském domově.

[26] Závěr o tom, že na příspěvek je třeba nahlížet jako na soukromoprávní platbu, ještě sám o sobě nevylučuje, aby o příspěvku a jeho výši rozhodoval poskytovatel zdravotních služeb.

[27] Pokud by měl zákonodárce úmysl přiznat poskytovateli služeb pravomoc k rozhodování o výši příspěvku a jeho vymáhání, musel by tento úmysl být vyjádřen přímo a výslovně v textu zákona. Jestliže § 44, popř. jiné ustanovení zákona o zdravotních službách, mlčí o pravomoci ke stanovení příspěvku, k rozhodování o odvolání proti takovému rozhodnutí, případně k jeho vymáhání, nelze pouze s poukazem na text důvodové zprávy dovozovat pravomoc, která v zákoně není zakotvena. Naopak vzhledem k tomu, že takové ustanovení zákon o zdravotnických službách nakonec neobsahuje, ačkoliv bylo součástí návrhu zákona z roku 2009, lze usuzovat spíše na opačný závěr, a tedy že zákonodárce neměl v úmyslu tuto pravomoc vložit do rukou poskytovatele zdravotní péče.

[28] Nepochybně ze systémového hlediska by měla být pravomoc k rozhodování o příspěvku řešena obdobně jako je tomu v případě rozhodování o příspěvku na úhradu péče poskytované dětem a nezaopatřeným osobám ve školských zařízeních pro výkon ústavní výchovy a ochranné výchovy podle zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních, jak ve shora citovaném usnesení zmiňuje Ústavní soud. Citovaný zákon však obsahuje v § 27 odst. 6 výslovnou úpravu, podle níž výši příspěvku a podíl rodičů na jeho úhradě v jednotlivých případech stanoví ředitel zařízení rozhodnutím.

[29] Zvláštní senát má za to, že není možné implicitně teleologicky dovozovat pravomoc poskytovatele služeb dle § 43 zákona o zdravotnických službách z jiného zákona, který se na takové zařízení výslovně nevztahuje. Chybí-li zákonné zmocnění pro výkon veřejné moci a provozovatel zařízení není nadán žádnou pravomocí pro autoritativní rozhodování, nelze učinit jiný závěr, než že se jedná o soukromoprávní spor, k jehož rozhodnutí je příslušný soud (§ 7 odst. 1 o. s. ř.). Apel Ústavního soudu na systémové řešení a svěření pravomoci k rozhodování o příspěvku do rukou poskytovatele zdravotních služeb musí mířit spíše k zákonodárci než k soudům.

[30] Zvláštní senát proto uzavřel, že příspěvek na zaopatření dítěte je platbou soukromoprávního charakteru a rozhodování ve sporech o tyto příspěvky náleží do pravomoci soudů.