Vydání 3/2023

(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 16. 1. 2023, čj. Konf 3/2022-53)¹⁾*)

Návrhem se senát 3 A Městského soudu v Praze (dále též „správní senát“) domáhal, aby zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon o některých kompetenčních sporech“) rozhodl spor o pravomoc podle § 1 odst. 1 písm. b) zákona o některých kompetenčních sporech. Spor vznikl mezi tímto senátem na straně jedné a senátem 29 Co Městského soudu v Praze (dále též „civilní senát“) na straně druhé ve věci vedené u městského soudu pod sp. zn. 3 A 136/2021, o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ze dne 14. 1. 2020, kterým bylo nařízeno předběžné opatření zakazující Správě železnic, státní organizaci (žalobkyni), používat části přílohy „B“ a „C“ Změny č. 2 Prohlášení o dráze celostátní a regionální platného pro přípravu jízdního řádu 2020 a pro jízdní řád 2020 ze dne 1. 12. 2019 (dále jen „Změna č. 2 Prohlášení o dráze“).

Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (žalovaný), jako orgán příslušný k výkonu státní správy ve věcech drah podle § 54 zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, rozhodnutím ze dne 13. 12. 2019 nařídil předběžné opatření spočívající v uložení zákazu žalobkyni používat v rozsahu uvedeném v rozhodnutí přílohy „B“ a „C“ Změny č. 2 Prohlášení o dráze vydané žalobkyní, obsahující nový výpočet složky ceny za použití přístupových komunikací pro cestující ve vlaku osobní dopravy při uplatňování ceny za užití dráhy jízdou vlaku. K žalobkyní podanému rozkladu předseda Úřadu rozhodnutím ze dne 14. 1. 2020 pouze marginálně změnil text předběžného opatření tak, že žalobkyni zakázal používat části příloh „B“ a „C“ Změny č. 2 Prohlášení o dráze „“, jinak rozklad zamítl. Zmíněnými rozhodnutími byly zatímně upraveny vztahy žadatelů o přidělení kapacity a přídělce tak, že žalobkyni, jako přídělci kapacity, bylo zakázáno používat v rozhodnutích vymezené části příloh „B“ a „C“ Změny č. 2 Prohlášení o dráze, jimiž žalobkyně navýšila cenu osobní drážní dopravy provozovatelům za užití dráhy pro vlaky osobní dopravy, neboť podle žalovaného dojde k podstatnému ovlivnění hospodářských poměrů provozovatelů osobní dráhy.

Žalobkyně se žalobou podanou k Obvodnímu soudu pro Prahu 1, jako soudu rozhodujícímu v občanském soudním řízení podle části páté občanského soudního řádu, domáhala nahrazení rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 14. 1. 2020 o rozkladu a prvostupňového rozhodnutí Úřadu ze dne 13. 12. 2019 soudním rozhodnutím, jímž bude zamítnut návrh na nařízení předběžného opatření. Obvodní soud usnesením ze dne 12. 5. 2021, čj. 23 C 48/2020-75, žalobu podle § 250g odst. 1 písm. c) o. s. ř. odmítl.

K odvolání žalobkyně civilní senát usnesením ze dne 18. 10. 2021, čj. 29 Co 306/2021-100, usnesení obvodního soudu zrušil a řízení zastavil, zároveň poučil žalobkyni o možnosti podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví. Civilní senát dospěl k závěru, že k projednání žaloby, jíž žalobkyně napadá zákonnost rozhodnutí Úřadu o předběžném opatření ve správním řízení, není příslušný soud rozhodující v občanském soudním řízení dle části páté občanského soudního řádu, nýbrž soud rozhodující ve správním soudnictví, a jemu rovněž přísluší odpovědět na otázku, zda jsou předmětná rozhodnutí správního orgánu vyloučena ze soudního přezkumu jako úkony správního orgánu předběžné povahy dle § 70 písm. b) s. ř. s. Civilní senát uvedl, že otázkou, který soud je příslušný k přezkumu nemeritorního rozhodnutí vydaného správním orgánem v řízení o věci soukromého práva, se zabýval zvláštní senát v usneseních ze dne 20. 9. 2007, čj. Konf 22/2006-8, č. 1952/2009 Sb. NSS, ze dne 15. 2. 2017, čj. Konf 9/2016-6, a ze dne 12. 2. 2019, čj. Konf 50/2018-7. Pravomoc soudu v občanském soudním řízení dle § 244 o. s. ř. bude založena až tehdy, kdy správní orgán rozhodne věcně o sporu nebo jiné právní věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů, tj. zjistí co je právem, nebo toto právo založí. K přezkumu nemeritorních rozhodnutí jsou tedy podle civilního senátu příslušné soudy ve správním soudnictví.

Dne 25. 11. 2021 byla u městského soudu podána žaloba proti rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 14. 1. 2020 podle § 65 a násl. s. ř. s.

Správní senát (navrhovatel) podal zvláštnímu senátu návrh na rozhodnutí kompetenčního sporu, v němž uvedl, že nesouhlasí s postupem civilního senátu, jak rozhodl o odvolání žalobkyně. Podle navrhovatele je pro určení pravomoci soudu rozhodná povaha právních vztahů, o nichž bylo ve správním řízení rozhodováno. Správní orgány jsou totiž oprávněny rozhodovat i o věcech vyplývajících ze vztahů soukromého práva. Vlastníkovi dráhy, tedy státu, respektive žalobkyni, která je státní organizací a vykonává za stát správu drah, je mimo jiné § 34c odst. 1 zákona o drahách uložena povinnost vydat Prohlášení o dráze celostátní a regionální (dále jen „Prohlášení o dráze“) o určitém obsahu. Ze samotné skutečnosti, že zákon o drahách ukládá vlastníkovi určité jednání, ovšem neplyne, že by byl vlastník pověřen výkonem veřejné správy. Stát v postavení vlastníka drah pouze vykonává své vlastnické právo k dráze jako k vlastnictví specifické věci. Právní úprava zákona o drahách je postavena na existenci tří subjektů – vlastníka dráhy, provozovatele a dopravce. Vzájemné vztahy mezi nimi se pak odehrávají na smluvním základě, přičemž zákon o drahách obsah smluvních ujednání reguluje spíše okrajově. Jedná se tudíž o vztahy soukromoprávní podléhající normám obsaženým především v občanském zákoníku. Na Prohlášení o dráze je třeba v této souvislosti pohlížet jako na jednání vlastníka dráhy, které je vzhledem ke specifikům podnikání v síťovém odvětví povinou součástí soukromoprávního kontraktačního procesu. Svým obsahem a charakterem se blíží veřejné nabídce upravené v § 1780 až 1784 občanského zákoníku. Popis technické povahy železniční dopravní cesty, její kapacity a vymezení podmínek přidělování této kapacity (obsah Prohlášení o dráze) není zjevně činností orgánu veřejné moci, a to na rozdíl od věcí rozhodovaných zvláštním senátem, na něž upozornil civilní senát. Na soukromoprávním charakteru Prohlášení o dráze nemění nic skutečnost, že povinnost jeho vydání a obsah je stanoven zákonem o drahách, který lze obecně považovat za normu veřejnoprávní. Regulace soukromoprávních vztahů či konkrétně smluv veřejnoprávním předpisem není ničím neobvyklým a v rámci podnikání v síťových odvětvích je typickým jevem. Prohlášení o dráze nelze podle navrhovatele považovat za správní akt, není vydáváno správním orgánem, ani nemá veřejnoprávní povahu, jedná se o jednostranné soukromoprávní jednání vlastníka dráhy. K povaze Prohlášení o dráze navrhovatelka odkázala na rozsudek) Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2014, čj. 1 As 28/2014-62, č. 3068/2014 Sb. NSS. Rozhodnutí o přezkumu Prohlášení o dráze je rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci. K řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí, respektive navazujícímu rozhodnutí, jsou podle navrhovatelky příslušné soudy v občanském soudním řízení podle části páté občanského soudního řádu.

Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře ve vyjádření ke kompetenčnímu sporu uvedl, že je mu známa zvláštního senátu k pravomoci rozhodovat v případě nemeritorních správních rozhodnutí, odkazovaná civilním senátem, stejně jako v oblasti pravomoci rozhodovat v případě meritorních správních rozhodnutí, zejména pokud jde o rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 28/2014-62 a usnesení zvláštního senátu ze dne 20. 10. 2015, čj. Konf 3/2015-13, ve kterých byl vysloven závazný právní názor, že Prohlášení o dráze podle § 34c zákona o drahách je jednostranným soukromoprávním jednáním vlastníka dráhy, a že příslušné k jeho přezkumu jsou soudy v občanském soudním řízení podle části páté občanského soudního řádu. Ve vztahu k meritorním rozhodnutím je nicméně třeba se od zmiňované judikatury odklonit, neboť došlo k významné úpravě právních poměrů, zejména k transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru, ve které jsou upraveny podmínky přezkumu správy sítí (Prohlášení o dráze) regulačním subjektem i následný soudní přezkum. Byl zřízen Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře, jako ústřední správní úřad pro užívání drážní dopravní infrastruktury a přístup k této infrastruktuře a jako jediný regulační subjekt pro železniční odvětví. Dále došlo k významným změnám zákona o drahách, zejména k výslovnému zavedení příslušnosti soudů ve správním soudnictví pro přezkoumání rozhodnutí Úřadu a bylo zcela změněno ustanovení o přezkumu souladu Prohlášení o dráze se zákonem. Regulační subjekt ztratil oprávnění měnit text Prohlášení o dráze a nově vznikla možnost zahájit řízení z moci úřední. Také byl vydán rozsudek Soudního dvora ze dne 9. 11. 2017, , C-489/15, ve kterém byl vysloven závazný právní názor, že věci, ve kterých je příslušný regulační subjekt, nelze rozhodnout v občanském soudním řízení, a rovněž rozsudek ze dne 8. 7. 2021, , C-120/20, v němž byla potvrzena výlučnost přezkumného mechanismu zavedeného směrnicí – byť se tato rozhodnutí Soudního dvora přímo netýkala rozhodnutí Úřadu o předběžných otázkách. Úřad rovněž upozornil, že napadené rozhodnutí o vydání předběžného opatření již pozbylo účinnosti, neboť se již stalo vykonatelným rozhodnutí ve věci. Jelikož však nešlo o rozhodnutí ve věci, nemůže být založena pravomoc soudu rozhodnout v řízení podle části páté občanského soudního řádu. Nicméně podle Úřadu není možný ani soudní přezkum předběžného opatření ve správním soudnictví, neboť ze soudního přezkumu jsou podle § 70 písm. b) s. ř. s. vyloučeny úkony správního orgánu předběžné povahy. Úřad závěrem shrnul, že z hlediska nového ustanovení § 65a odst. 2 zákona o drahách patří přezkum rozhodnutí Úřadu do pravomoci správního soudnictví. Pokud by zvláštní senát dospěl k opačnému závěru, pak bylo podle Úřadu třeba s ohledem na evropské právo buď požádat Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce dle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, nebo vyčkat na rozhodnutí o předběžné otázce ve spojených věcech C-221/21 a C-222/21, a , a řízení o kompetenčním sporu do té doby přerušit.

V doplnění svého vyjádření Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře uvedl, že usnesením Soudního dvora ze dne 2. 5. 2022, , C-221/21 a C-222/21, bylo rozhodnuto, že žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Obvodním soudem pro Prahu 1 jsou zjevně nepřípustné. Odpadl tedy důvod, pro který Úřad navrhoval přerušit řízení. Úřad shrnul nejdůležitější body vyjádření Evropské komise ze dne 30. 8. 2021 k uvedeným věcem a uvedl, že potvrzují jeho závěr o tom, že postup podle části páté občanského soudního řádu není v souladu se směrnicí 2012/34/EU. Pro případ, že by zvláštní senát nerozhodl o příslušnosti soudů ve správním soudnictví, Úřad zvláštnímu senátu znovu navrhl, aby požádal Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce.

Zvláštní senát rozhodl, že příslušným vydat rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře o nařízení předběžného opatření je soud ve správním soudnictví.