1518/2008
Kompetenční spory: pravomoc k rozhodnutí o odvolání ve věci uzavírání smluv o závazku veřejné služby
Ej 59/2008
Kompetenční spory: pravomoc k rozhodnutí o odvolání ve věci uzavírání smluv o závazku veřejné služby
k § 94 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)
k § 178 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Ministerstvo vnitra je nadřízeným správním orgánem kraje v řízení vedeném v samostatné působnosti, a to bez ohledu na jeho věcnou povahu, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Proto je příslušné vydat rozhodnutí o odvolání ve věci uzavírání smluv o závazku veřejné služby.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 12. 2007, čj. Komp 1/2007-54)
Věc:
Ministerstvo dopravy proti Ministerstvu vnitra, za účasti akciové společnosti Dopravní podnik Ústeckého kraje, o určení pravomoci mezi správními úřady.Podáním ze dne 13. 9. 2006 se Dopravní podnik Ústeckého kraje, a.s. (osoba zúčastněná na řízení), obrátil na Krajský úřad Ústeckého kraje. Jeho obsahem byla
"stížnost, žádost na zahájení správního řízení"
, brojící proti postupu Ústeckého kraje, odporujícímu zákonu č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále jen "zákon o silniční dopravě"), a nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. 6. 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, a to z důvodu poskytování kompenzací. Dopravní podnik vyzval Ústecký kraj, aby se neprodleně zdržel poskytování finančních kompenzací za dorovnání ztráty z provozu takových spojů jiných dopravců, které jsou v přímém časovém i směrovém souběhu s jeho spoji, a předmětné spoje ze smluv o závazku veřejné služby s dopravci okamžitě vypustil, a dále aby se neprodleně zdržel všech dalších kroků vedoucích k budoucímu poskytování těchto finančních kompenzací.Krajský úřad Ústeckého kraje usnesením ze dne 19. 9. 2006 toto podání odložil s tím, že zjevně nejde o žádost nebo podnět.
Proti uvedenému usnesení podal Dopravní podnik odvolání, jehož obsahem bylo zejména tvrzení, že předmětné podání mělo být hodnoceno jako podnět k účelnému a hospodárnému využití majetku kraje a jeho rozpočtových prostředků, a jako takové mělo být postoupeno věcně a místně příslušnému správnímu úřadu. Zároveň se prý jednalo o podnět k přezkumnému řízení u licencí k provozování linkové osobní dopravy, udělených jiným dopravcům.
Odvolání Krajský úřad Ústeckého kraje postoupil Ministerstvu dopravy.
Ministerstvo dopravy usnesením ze dne 15. 11. 2006 odvolání postoupilo Ministerstvu vnitra; postoupení odůvodnilo tím, že usnesení Krajského úřadu Ústeckého kraje o odložení věci bylo vydáno v samostatné působnosti.
Ministerstvo vnitra následně usnesením ze dne 30. 11. 2006 toto odvolání vrátilo Ministerstvu dopravy, protože dospělo k názoru, že jedinou věcnou otázkou dotčenou obsahem podání Dopravního podniku, která by typově vůbec mohla být předmětem správního řízení, je otázka vydávání licencí k provozování linkové osobní dopravy a schvalování jízdních řádů. To je však
agenda
spadající do působnosti Ministerstva dopravy.Ministerstvo dopravy jako žalobce v kompetenční žalobě tvrdí, že v daném případě nastal tzv. negativní kompetenční spor. Podle ustanovení § 178 odst. 1 správního řádu je nadřízeným správním orgánem ten, o kterém to stanoví zvláštní zákon, a pokud tak zvláštní zákon nečiní, je jím správní orgán, který rozhoduje o odvolání, popř. vykonává dozor. Podle odst. 2 stejného ustanovení se nadřízeným správním orgánem orgánu kraje rozumí v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, v řízení vedeném v přenesené působnosti věcně příslušný ústřední správní úřad. Žalobce souhlasí s názorem žalovaného, že pokud zvláštní zákon stanoví, kdo rozhoduje o odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu, tedy odchylně od ustanovení § 178 odst. 2 správního řádu, citované ustanovení se nepoužije. Zvláštní právní úpravou však není již vymezení působnosti ústředních orgánů státní správy v zákoně č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR (dále jen "kompetenční zákon"). Žalobce rovněž nesouhlasí s názorem žalovaného, že ustanovení § 178 odst. 1 má přednost před odst. 2, a tvrdí, že vztah speciality je opačný. Dopravní podnik svým podáním nezpochybňoval výkon přenesené působnosti krajského úřadu, nýbrž brojil proti uzavírání smluv o závazku veřejné služby a poskytování finančních kompenzací na dorovnání ztráty. Tyto věci jsou svěřeny do samostatné působnosti krajů, což lze dovodit z ustanovení § 19 odst. 1 zákona o silniční dopravě ve spojení s ustanovením § 4 krajského zřízení. Jestliže žalovaný vycházel z ustanovení § 34 zákona o silniční dopravě, tvrdí naopak žalobce, že zákonem č. 1/2005 Sb. došlo k nepřímé novelizaci citovaného ustanovení § 34 odst. 1 tak, že došlo ke zrušení pravomoci žalobce k výkonu státního odborného dozoru nad financováním dopravní obslužnosti. Do 2. 1. 2005 (tzn. do nabytí účinnosti zákona č. 1/2005 Sb.) bylo zabezpečování základní dopravní obslužnosti výkonem přenesené působnosti krajů; finanční prostředky, vyplácené dopravcům krajem, byly poskytovány ze státního rozpočtu. Bylo proto přirozené, že Ministerstvo dopravy mělo právo kontrolovat dopravce, jak s těmito prostředky nakládali. Od nabytí účinnosti zákona č. 1/2005 Sb. však přešlo zabezpečování základní dopravní obslužnosti do samostatné působnosti krajů, a finanční prostředky již proto nejsou získávány ze státního rozpočtu, nýbrž z rozpočtu krajů. Poskytování kompenzací dopravcům proto nepředstavuje výkon státní správy. Tím také ztratilo opodstatnění ustanovení § 34 odst. 1 zákona o silniční dopravě, a veškeré dozorové pravomoci nad výkonem samostatné působnosti krajů jsou svěřeny žalovanému. Prováděcí nařízení vlády č. 493/2004 Sb. vymezuje státní odborný dozor pouze ve vztahu ke kontrole použití finančních prostředků u dopravce, nikoliv u kraje, a v logice čl. 2 odst. 3 Ústavy Ministerstvu dopravy neumožňuje kontrolovat, zda kraje poskytují
kompenzace
dopravcům na základě příslušných smluv. Žalobce konečně argumentuje krajským zřízením, a to v tom smyslu, že tento zákon neobsahuje odchylnou úpravu od správního řádu. Proto žalobce navrhl, aby věcně příslušným správním orgánem k rozhodnutí o předmětném odvolání byl shledán žalovaný a aby jeho usnesení ze dne 30. 11. 2006 bylo prohlášeno za nicotné.Žalovaný (Ministerstvo vnitra) ve vyjádření ke kompetenční žalobě zejména uvedl, že skutečně klíčovým v projednávané věci je výklad ustanovení § 178 správního řádu. Při určení nadřízeného orgánu krajského úřadu je však rozhodující odst. 1 citovaného ustanovení, neboť vztah obou těchto odstavců není dán specialitou druhého odstavce vůči prvnímu, nýbrž subsidiaritou. To znamená, že odst. 2 připadá do úvahy teprve tehdy, jestliže nadřízený správní orgán není možno určit podle odstavce prvého. Zvláštní zákon pak může nejen výslovně označit určitý správní orgán jako nadřízený, ale postavení tohoto orgánu jako nadřízeného může vyplynout též ze vztahů nadřízenosti a podřízenosti, daných v konkrétním odvětví veřejné správy. Tato koncepce ostatně odpovídá též zásadě subsidiarity správního řádu. Navíc, pokud by odstavec 2 měl být aplikován přednostně, stal by se odstavec 1 pro oblast rozhodování územních samosprávných celků nadbytečným, což lze jen obtížně považovat za úmysl zákonodárce. Žalovaný argumentuje rovněž tím, že podle výkladu žalobce by Ministerstvo vnitra rozhodovalo o odvoláních proti všem rozhodnutím vydaným krajem v samostatné působnosti bez ohledu na jejich věcnou povahu, což by odporovalo samotnému smyslu institutu nadřízeného správního orgánu, kterým má být orgán odborně i personálně vybavený k výkonu určité specializované agendy na konkrétním úseku veřejné správy. Žalovaný dále namítá, že zvláštním zákonem ve smyslu § 178 odst. 1 správního řádu nemůže být ustanovení § 94 odst. 1 krajského zřízení, protože toto ustanovení má organizační a podpůrnou povahu a neváže určení příslušného správního orgánu ke konkrétnímu úseku veřejné správy. Neuplatní se tak v jejich vzájemném vztahu zásada speciality, nýbrž pravidlo Jakkoliv tedy vyplývá příslušnost Ministerstva vnitra k rozhodování o odvoláních proti rozhodnutím krajů v samostatné působnosti především z ustanovení § 178 odst. 2 správního řádu, nelze toto ustanovení aplikovat automaticky, leč jen s přihlédnutím k případné existenci zvláštního zákona. Z toho žalovaný dovozuje, že působnost Ministerstva dopravy rozhodnout v daném případě je dána bez ohledu na působnost kraje, v níž bylo napadené usnesení vydáno, jelikož podstatná je skutečnost úpravy speciálními veřejnoprávními předpisy, přičemž je třeba vycházet z toho, že podání dopravního podniku se týká financování dopravní obslužnosti. Protože podle ustanovení § 34 odst. 1 zákona o silniční dopravě vykonávají státní odborný dozor v silniční dopravě dopravní úřady, je třeba považovat Ministerstvo dopravy ve vztahu ke krajům jednajícím podle zákona o silniční dopravě za jejich nadřízený správní orgán. To, zda žalobce skutečně vykonává dozor nad financováním dopravní obslužnosti v závislosti na rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům, pak nelze považovat za okolnost určující nadřízený orgán ve smyslu ustanovení § 178 odst. 1 správního řádu. Navíc, dle ustanovení § 34 odst. 4 zákona o silniční dopravě, vykonává Ministerstvo dopravy vrchní státní dozor ve všech věcech silniční dopravy, tedy mj. též dozor nad dopravními úřady. Žalovaný odmítá argument žalobce, podle nějž došlo účinností zákona č. 1/2005 Sb. k nepřímé novelizaci § 34 odst. 1 zákona o silniční dopravě. To, že byly otázky dopravní obslužnosti kraje svěřeny do samostatné působnosti kraje, nemůže podle žalovaného znamenat, že § 34 odst. 1 zákona o silniční dopravě již není aplikovatelný. Odkaz na prováděcí nařízení vlády č. 493/2004 Sb. vymezující státní odborný dozor není
lex posterior derogat legi priori
.relevantní
, neboť z hlediska aplikace § 178 odst. 1 správního řádu je rozhodné pouze to, zda byl žalobci ponechán správní dozor. Proto žalovaný navrhuje, aby věcně příslušným správním orgánem k rozhodnutí o předmětném odvolání byl shledán žalobce a aby jeho usnesení ze dne 15. 11. 2006 bylo prohlášeno za nicotné.Nejvyšší správní soud rozhodl, že příslušné k rozhodnutí o odvolání ve věci uzavírání smluv o závazku veřejné služby je Ministerstvo vnitra.
Z odůvodnění:
Ve věci samé je předmětem sporu otázka, kdo je v dané věci nadřízeným správním orgánem, který má rozhodnout o odvolání.
Nejprve je nutno vypořádat se s tím, v jakém řízení bylo vydáno rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 19. 9. 2006. Z obsahu spisu plyne, že dopravní podnik se domáhal toho, aby se Ústecký kraj zdržel jednání, které spočívalo v poskytování kompenzací jiným dopravcům, což bylo údajně v rozporu se zákonem o silniční dopravě a s nařízením Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. 6. 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách.
Podle ustanovení § 94 odst. 1 krajského zřízení platí, že je-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, k řízení je příslušný krajský úřad; na jeho rozhodování se vztahuje, pokud není stanoveno jinak, správní řád. K přezkoumávání těchto rozhodnutí je příslušné ministerstvo; odvolací orgán nemůže rozhodnutí změnit. Problematikou, které se návrh týkal, je fakticky otázka uzavírání smluv o závazku veřejné služby podle ustanovení § 19 zákona o silniční dopravě, která spadá do samostatné působnosti krajů. Tento závěr přímo vyplývá z ustanovení § 4 krajského zřízení, podle něhož pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů. Jelikož zákon o silniční dopravě ani jiný zákon nestanoví, že by problematika, jíž se podání týkalo, spadala do přenesené působnosti krajů, je nutné dojít k závěru, že i řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí Krajského úřadu v Ústeckého kraje, probíhalo v samostatné působnosti kraje.
Dále je nutné se vyslovit k tomu, podle kterého zákonného ustanovení má být určeno, kdo je v tomto případě nadřízeným správním orgánem. Podle ustanovení § 10 správního řádu jsou totiž správní orgány věcně příslušné jednat a rozhodovat ve věcech, které jim byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona. Podle ustanovení § 89 odst. 1 stejného zákona pak platí, že nestanoví-li zákon jinak, je odvolacím správním orgánem nejblíže nadřízený správní orgán. Nadřízený správní orgán je pak nutno určit postupem podle ustanovení § 178 správního řádu. Právě v náhledu na vztah odstavců 1 a 2 tohoto ustanovení panuje mezi žalobcem a žalovaným rozpor, k jehož vyřešení byl nyní povolán Nejvyšší správní soud.
Nejvyšší správní soud vychází předně z toho, že při stanovení, kdo je nadřízeným správním orgánem, postupuje správní řád v odstavcích 1 a 2 citovaného ustanovení § 178 od pravidla obecnějšího k pravidlu konkrétnějšímu. Nejprve totiž stanoví, že nadřízeným správním orgánem je ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Pokud nelze nadřízený správní orgán zjistit tímto postupem, použije se pro jeho určení věta druhá odst. 1, podle které neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor. Ustanovení odst. 1 jsou tedy obecná a aplikují se na všechny správní orgány, pokud není ve speciálním ustanovení uvedeno jinak.
V odst. 2 citovaného ustanovení jsou pak výčtem stanoveny nadřízené správní orgány v některých speciálních případech. Tyto případy pak mají společné to, že se určitým způsobem vymykají z klasického hierarchického modelu státní správy. Jde tak např. o obce, kraje, jiné veřejnoprávní
korporace
na straně jedné či o ústřední správní orgány na straně druhé. Odst. 2 tedy vyjasňuje, kdo je nadřízeným správním orgánem v atypických případech, a je proto tedy jej ve vztahu obsaženému v odst. 1 nutno vnímat jako pravidlo speciální.Podpůrně se shodným výsledkem lze použít i systematický výklad, pro jehož aplikaci je
relevantní
návaznost úpravy obsažené v ustanovení odst. 2 na úpravu zakotvenou v odst. 1. V tomto směru je tedy třeba přisvědčit žalobci. Ustanovení odst. 2 navíc neobsahuje ani náznak toho, že by měl být použit pouze doplňkově (subsidiárně) tehdy, pokud nelze nadřízený správní orgán určit podle odst. 1, jak tvrdí ve svém vyjádření žalovaný.K výkladovým problémům by pochopitelně vedlo, pokud by zvláštní zákon např. stanovil, že nadřízeným správním orgánem kraje v samostatné působnosti je jiný orgán než Ministerstvo vnitra. V takovém případě by jistě, i vzhledem k subsidiaritě správního řádu, bylo použito úpravy obsažené ve zvláštním zákoně. To se však nikterak nedotýká obecného výkladového závěru o specialitě odst. 2 ustanovení § 178 správního řádu k jeho odst. 1. Úprava provedená ve zvláštním zákoně by totiž byla přednostně použita nikoliv z titulu dikce samotného ustanovení § 178 odst. 1, nýbrž kvůli tomu, že by sama o sobě byla úpravou speciální k ustanovení § 178 odst. 2.
Lze tak zformulovat závěr, že pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, je nadřízeným správním orgánem kraje v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, a to bez ohledu na jeho věcnou povahu. Výjimku z tohoto pravidla může stanovit pouze zvláštní zákon. Vztah Ministerstva vnitra k samostatné působnosti krajů a věcně příslušných ministerstev k přenesené působnosti přitom není žádnou anomálií [srov. např. § 64 odst. 2 písm. g) a h) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů]. Fakt, že i v samostatné působnosti mohou být řešeny (a v praxi také řešeny bývají) otázky, které jsou z hlediska odbornosti bližší jinému ministerstvu, proto na učiněném závěru nic nemění.
Vzhledem k výše uvedenému je konečně potřeba zodpovědět otázku, zda existuje ustanovení zvláštního zákona, které by stanovilo, že nadřízeným správním orgánem je v této věci někdo jiný než Ministerstvo vnitra. Mezi účastníky není sporu o tom, že takové ustanovení není obsaženo v krajském zřízení. Podle názoru žalovaného je však takovým ustanovením § 34 odst. 1 a 4 zákona o silniční dopravě.
Tomuto názoru nicméně Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit. Argumentace žalovaného totiž stojí na premise, že ustanovení § 178 odst. 1 je speciálním ustanovením k odst. 2. Pokud by tomu tak bylo, pak by podle ustanovení § 178 odst. 1 věty druhé skutečně postačovalo, aby bylo ve zvláštním zákoně stanoveno, že určitý orgán vykonává dozor. S otázkou speciality a subsidiarity obou odstavců se však soud již shora vypořádal. Bylo tak řečeno, že specialita ustanovení zvláštního zákona by musela vyplývat přímo z jeho povahy, a nikoliv zprostředkovaně z § 178 odst. 1. Nyní je tedy otázkou, zda to, že podle § 34 odst. 4 zákona o silniční dopravě vykonává Ministerstvo dopravy vrchní dozor, implikuje, že Ministerstvo dopravy je nadřízeným správním orgánem i v oblasti samostatné působnosti. Je nejprve nutné vzít v úvahu, že faktický rozsah dozoru prováděného Ministerstvem dopravy je stanoven nařízením vlády č. 493/2004 Sb. Existence omezeného dozoru není skutečností, která by bez dalšího znamenala, že orgán dozor provádějící je nadřízeným správním orgánem ve smyslu ustanovení § 178 správního řádu. K tomu by totiž bylo potřeba, aby zvláštní zákon jasně stanovil, že jde o nadřízený správní orgán, anebo aby se tak stalo prostřednictvím § 178 odst. 1 správního řádu. Jak však již bylo uvedeno, úprava nadřízeného správního orgánu pro řízení ve věcech v samostatné působnosti kraje je úpravou, která je ve vztahu k § 178 odst. 1 správního řádu speciální.
Závěr, že z toho, že Ministerstvo dopravy vykonává podle ustanovení § 34 odst. 4 zákona o silniční dopravě dozor, automaticky neplyne, že by zároveň bylo nadřízeným správním orgánem ve smyslu § 178 správního řádu, je ostatně podpořen i významem dělení působnosti obce na přenesenou a samostatnou. Dělení působnosti krajů na samostatnou a přenesenou má své opodstatnění a je nutné k němu přihlížet. Zatímco v přenesené působnosti vystupuje orgán kraje jako klasický správní orgán, vykonávající státní moc, v samostatné působnosti jde o výkon práva na samosprávu, konstituovaného již v čl. 8 Ústavy a rozvedeného v dalších ustanoveních Ústavy, ústavních zákonů i běžných zákonů. Jedním z projevů respektování práva na územní samosprávu je pak nutně i to, že odvolací správní orgán, jímž je ohledně věcí spadajících do samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, podle ustanovení § 94 odst. 1 krajského zřízení i podle ustanovení § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu nemůže ve správním řízení rozhodnutí krajského úřadu jako orgánu I. stupně ve věcech samostatné působnosti kraje změnit. Pokud by tomu tak nebylo, rozhodování v oblasti samosprávy a samostatné působnosti by mohlo být nahrazeno státní správou. V pochybnostech je tedy třeba dát přednost řešení, které lépe zajistí respektování práva na územní samosprávu. Ostatně i ze znění § 4 krajského zřízení vyplývá, že přenesená působnost je výjimkou z pravidla. Není tedy možné přisvědčit žalovanému, který tvrdí, že
"působnost Ministerstva dopravy ... je dána bez ohledu na působnost kraje (samostatnou či přenesenou), v níž bylo napadené usnesení vydáno".
Řešením, které právo na územní samosprávu respektuje, je proto v nyní projednávaném případě to, které povede k vyslovení příslušnosti Ministerstva vnitra.Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.