1430/2008
Kompetenční spory: pravomoc k rozhodnutí o odvolání ve věci registrace zájmového sdružení právnických osob
Ej 390/2007
Kompetenční spory: pravomoc k rozhodnutí o odvolání ve věci registrace zájmového sdružení právnických osob
k § 12 odst. 1 písm. c) zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění zákona č. 21/1993 Sb. (dále v textu jen "kompetenční zákon")
k § 92a písm. a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 231/2002 Sb.
Příslušné vydat rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí vydanému ve věci zápisu zájmového sdružení právnických osob do registru zájmových sdružení právnických osob je Ministerstvo vnitra.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2007, čj. Komp 2/2006-28)
Prejudikatura:
srov. nález č. 22/2001 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 429/2000).Věc:
Ministerstvo vnitra proti Ministerstvu spravedlnosti, za účasti zájmového sdružení právnických osob R., o určení pravomoci mezi správními úřady.Dne 11. 10. 2005 zamítl Krajský úřad Středočeského kraje návrh na zápis zájmového sdružení právnických osob R., které mělo působit jako stálý rozhodčí soud, do registru zájmových sdružení právnických osob.
Osoba zúčastněná na řízení podala proti rozhodnutí odvolání k žalobci. Žalobce dospěl k závěru, že se odvolání netýká jeho působnosti, neboť vytváření zájmových sdružení právnických osob podle § 20f a násl. občanského zákoníku nelze považovat za realizaci sdružovacího práva jako politického práva ve smyslu čl. 20 Listiny základních práv a svobod (dále též "Listina") a § 12 odst. 1 písm. c) kompetenčního zákona. Podle § 92a písm. a) krajského zřízení přezkoumávají rozhodnutí orgánů kraje vydávaná na úseku přenesené působnosti ministerstva, do jejichž působnosti náleží úseky státní správy vykonávané orgány kraje. V dané věci, s ohledem na předmět činnosti zamýšleného zájmového sdružení, žalobce dovodil věcnou příslušnost žalovaného k rozhodnutí o odvolání; dopisem ze dne 14. 12. 2005 žalovanému odvolání postoupil.
Dopisem žalovaného ze dne 2. 1. 2006 byl spis vrácen zpět žalobci s tím, že kompetenční zákon "
neomezuje sdružovací právo pouze na občany či politické strany, tedy nutně se musí tato
". Žalovaný tím popřel svou pravomoc vydat rozhodnutí v postoupené věci a vrátil žalobci správní spis s tím, že pokud žalobce setrvá na svém stanovisku, bude muset podat kompetenční žalobu k Nejvyššímu správnímu soudu.kompetence
vztahovat i na sdružování právnických osob, když takové sdružování právní řád připouštíŽalobce podal u Nejvyššího správního soudu kompetenční žalobu, kterou se domáhal, aby soud rozhodl, že rozhodnutí v předmětné věci je v pravomoci žalovaného. V žalobě uvedl, že se jedná o realizaci sdružovacího práva jako práva politického ve smyslu čl. 20 odst. 1 Listiny. Žalobce přitom poukázal i na čl. 42 odst. 3 Listiny, podle něhož pokud dosavadní předpisy stanoví pojem "občan", pak se tím rozumí každý člověk, jde-li o taková základní práva a svobody, která Listina přiznává bez ohledu na státní občanství. Z těchto ustanovení i z § 2 odst. 1 a § 6 odst. 2 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů (dále též "zákon č. 83/1990 Sb."), lze dovozovat, že sdružovací právo se týká fyzických osob. Sdružovací právo podle čl. 20 Listiny se tudíž nevztahuje na jakékoliv sdružování osob. Například vznik obchodních společností není realizací práva sdružovacího, nýbrž práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Zájmová sdružení právnických osob podle § 20f občanského zákoníku pak mohou k ochraně svých zájmů nebo k dosažení jiného účelu vytvářet právnické osoby, tzn. že zakladateli takových sdružení mohou být jakékoliv organizační formy právnické osoby; rovněž předmět jejich činnosti může jít mimo meze sdružovacího práva. Podle žalobce se však zákon č. 83/1990 Sb. nevztahuje na sdružování k výdělečné činnosti nebo k zajištění řádného výkonu určitých povolání. Konstrukce zájmových sdružení právnických osob neodpovídá pojetí právnické osoby založené k výkonu sdružovacího práva jako práva politického. Vzhledem k nálezu Ústavního soudu č. 22/2001 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 429/2000) žalobce soudí, že při určení státního orgánu příslušného rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu ve věci zájmových sdružení právnických osob je nutné v každém jednotlivém případě vycházet z účelu takového sdružení a zájmů, k jejichž dosažení je zřizováno. Pak je teprve možno posoudit věcné
kompetence
ministerstev a rozhodnout, které z nich má k problematice blíže. Ze všech těchto důvodů žalobce setrval na závěru, že v dané věci je tímto orgánem žalovaný. Žalobce dále uvedl, že se dopisem ze dne 30. 1. 2006 obrátil na žalovaného a znovu vysvětlil důvody svého stanoviska. Z přípisu žalovaného ze dne 1. 3. 2006 vyplynulo, že žalovaný nezměnil svůj právní názor a vrátil správní spis opětovně žalobci s tím, aby případně předložil negativní kompetenční spor k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu. Současně žalovaný uvedl, že z § 11 kompetenčního zákona nelze dovodit, že by Ministerstvo spravedlnosti bylo ústředním správním úřadem pro stálé rozhodčí soudy; podle žalovaného by z hlediska účelu zamýšleného zájmového sdružení právnických osob mělo být věcně příslušným ministerstvem spíše Ministerstvo průmyslu a obchodu. Žalobce má však za to, že problematika rozhodčího řízení coby alternativa soudnímu projednání sporů má blíže k působnosti žalovaného. Podle názoru žalobce je z hlediska závěrů Ústavního soudu v nálezech týkajících se posouzení věcné příslušnosti ve věcech registrace nadací nepodstatné, že pojmovým znakem nadace je dosahování obecně prospěšných cílů. Stejné hledisko lze podle žalobce prosadit i při prokazování účelu nebo zájmů, k jehož dosahování, resp. k jejichž ochraně se právnické osoby sdružily v zájmovém sdružení právnických osob.Žalovaný ve vyjádření ke kompetenční žalobě uvedl, že vedení registru zájmových sdružení právnických osob bylo na krajské úřady přeneseno v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů zákonem č. 320/2002 Sb., aniž by tento zákon jednoznačně stanovil, zda tuto činnost bude krajský úřad vykonávat v působnosti přenesené či samostatné. Podle výkladového pravidla v § 4 krajského zřízení, pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o působnost přenesenou, platí, že jde vždy o činnost patřící do samostatné působnosti krajů. V daném případě je však působnost svěřena nikoliv "krajům", nýbrž "krajskému úřadu", což zřejmě neumožňuje bez dalšího využít uvedeného výkladového pravidla a bude třeba přihlédnout k vymezení postavení krajského úřadu jako jednoho z orgánů kraje (§ 66 a § 67 krajského zřízení). Pokud by se dovodilo, že rozhodnutí o registraci zájmového sdružení právnických osob krajským úřadem je za tohoto právního stavu výkonem přenesené působnosti kraje, bylo by k přezkoumání takových rozhodnutí o žádostech o registraci podle § 92 krajského zřízení příslušné "ministerstvo, do jehož působnosti náleží"; tím Ministerstvo spravedlnosti v žádném případě není. Smírčí rozhodování sporů profesních skupin je vždy alternativou k řádnému soudnímu projednání sporu a nelze dovozovat, že by Ministerstvo spravedlnosti bylo ústředním správním orgánem pro smírčí rozhodování sporů.
Nejvyšší správní soud rozhodl, že příslušné vydat rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje je Ministerstvo vnitra.
Z odůvodnění:
Zájmová sdružení právnických osob jsou právnickými osobami upravenými v § 20f až § 20j občanského zákoníku; jsou nadána právní subjektivitou, čímž se liší od sdružení založených podle § 829 a násl. občanského zákoníku, jež právní subjektivitu nemají.
Podle § 20i odst. 1 občanského zákoníku nabývá zájmové sdružení právnických osob právní způsobilosti zápisem do registru sdružení vedeného u krajského úřadu příslušného podle sídla sdružení. V souzené věci rozhodl Krajský úřad Středočeského kraje o zamítnutí návrhu na zápis zájmového sdružení právnických osob s názvem "Rozhodčí soud České republiky" do takového registru. V poučení o opravném prostředku krajský úřad uvedl, že proti rozhodnutí se lze odvolat do 15 dnů ode dne jeho doručení k Ministerstvu vnitra podáním učiněným u Krajského úřadu Středočeského kraje. Ministerstvo vnitra, jemuž krajský úřad podané odvolání postoupil, poté popřelo svou pravomoc k rozhodnutí s tím, že tato pravomoc náleží s ohledem na náplň činnosti zájmového sdružení právnických osob nikoliv Ministerstvu vnitra, nýbrž Ministerstvu spravedlnosti.
Soud musel nejprve s ohledem na námitku žalovaného ve vyjádření ke kompetenční žalobě posoudit, zda se rozhodování o zápisu do registru sdružení právnických osob odehrává v samostatné, nebo v přenesené působnosti. Podle čl. XXXVIII zákona č. 320/2002 Sb. došlo ke změně v § 20i odst. 2 občanského zákoníku tak, že registr sdružení je v současné době veden u krajského úřadu, namísto původního okresního úřadu. Toto ustanovení založilo pravomoc a působnost krajského úřadu ve věcech registru zájmových sdružení právnických osob a vedení správního řízení ve věcech zápisu zájmového sdružení právnických osob do tohoto registru. Žádný právní předpis, ani zákon č. 320/2002 Sb., však neupravil, zda se v daném případě jedná o činnost krajského úřadu v přenesené nebo samostatné působnosti. V úvahu by tak přicházelo využití pravidla daného § 4 krajského zřízení, podle něhož pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti. Cílem zákonodárce bylo řešit případy, kdy zvláštní zákon nestanoví, o jakou působnost se jedná, přičemž řešení této otázky při mlčení zákona by nemělo jít na úkor samosprávy. Proto bylo stanoveno, že v takových případech jde o působnost samostatnou. Opačný přístup by mohl ve svém důsledku i popřít roli a činnost samosprávy a samostatné působnosti krajů. Uvedené pravidlo však v posuzovaném případě nelze použít.
Výslovné znění § 4 zákona o krajích hovoří o působnosti kraje jako vyššího územně samosprávného celku, který je nositelem veřejné správy. Zákon tedy hovoří o kraji obecně, jinak řečeno je to kraj, jenž vykonává veřejnou správu prostřednictvím svých orgánů na poli samosprávy v působnosti samostatné i v oblasti státní správy, tedy v působnosti přenesené. Pro výkon veřejné správy má kraj příslušné orgány, vykonavatele veřejné správy. Výše zmíněné pravidlo § 4 krajského zřízení by pak bylo možné užít za předpokladu, že by zákon č. 320/2002 Sb. nebo občanský zákoník používal pojem "kraj".
Jelikož však zákonný text užívá pojmu "krajský úřad", je třeba postupovat s ohledem na znění § 2 odst. 1 a 2 zákona o krajích, podle kterých kraj spravuje své záležitosti samostatně (dále jen "samostatná působnost"), a odst. 2 dále stanoví, že státní správu, jejíž výkon byl zákonem svěřen orgánům kraje, vykonávají orgány kraje jako svou přenesenou působnost. Občanský zákoník svěřil působnost provádět zápis do registru sdružení přímo krajskému úřadu. Nespecifikoval, o jakou působnost se jedná, ale to lze zjistit právě s ohledem na čl. XXXVIII a čl. CXIX zákona č. 320/2002 Sb., podle nichž ze zrušených okresních úřadů přešla jejich
kompetence
zčásti na kraje a zčásti na obce. V tomto ohledu je třeba připomenout, že veškerá agenda
vykonávaná okresními úřady byla výkonem státní správy. Byla-li tedy před dokončením reformy veřejné správy založena působnost ve věcech registru sdružení a vedení správního řízení okresním úřadům jako vykonavatelům státní správy, pak s ohledem na účel reformy veřejné správy a zákon č. 320/2002 Sb. není důvodu, aby tato agenda
vedená do té doby v rovině státní správy byla svěřena krajům, resp. přímo krajskému úřadu do působnosti samostatné. Jinak řečeno, u okresních úřadů se jednalo o výkon státní správy; není proto rozumného důvodu, z jakého by se u krajů, resp. u krajských úřadů, mělo jednat o působnost samostatnou a o plnění úkolů v oblasti samostatné působnosti a samosprávy.To, že činnost krajského úřadu podle § 20i občanského zákoníku je výkonem státní správy v přenesené působnosti, vychází z členění veřejné správy na státní správu a samosprávu, i ze závěrů učiněných výše. Samosprávu lze zjednodušeně vymezit jako správu záležitostí těmi, jichž se bezprostředně týká. Podle § 14 krajského zřízení do samostatné působnosti krajů patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, pokud nejde o přenesenou působnost kraje. Podle § 29 krajského zřízení orgány kraje vykonávají přenesenou působnost ve věcech, které stanoví zákon. Pokud tedy občanský zákoník ve spojení se zákonem č. 320/2002 Sb. stanovil působnost krajskému úřadu, namísto předešlých okresních úřadů při realizaci státní správy, bylo by i z tohoto důvodu možné hovořit o tom, že krajský úřad rozhoduje v přenesené působnosti. Nadto je třeba podotknout, že není zřejmé, z jakého důvodu by měl krajský úřad ve věcech registru sdružení vystupovat v samostatné působnosti, pokud k tomu není dán důvod. Netýká se to totiž ani jeho občanů, a není to ani ve vlastním zájmu kraje. Naopak je zájmem státu, aby byl registr sdružení veden jednotně, a proto měl být veden, spravován a zápis do něj činěn v přenesené působnosti.
Další důvod pramení z toho, že pokud by vedení registru sdružení a rozhodování o návrhu na zápis zájmového sdružení do registru sdružení bylo svěřeno samostatné působnosti kraje, výrazně by se tím zúžil prostor odvolacího správního orgánu. Odvolací správní orgán, jímž je ohledně věcí spadajících do samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, totiž podle § 94 odst. 1 krajského zřízení i podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, nemůže ve správním řízení rozhodnutí krajského úřadu jako orgánu I. stupně ve věcech samostatné působnosti kraje změnit. Pokud by tomu tak nebylo, rozhodování v oblasti samosprávy a samostatné působnosti by mohlo být nahrazeno státní správou.
V souzené věci argumentoval žalobce § 92a písm. a) krajského zřízení, podle něhož "příslušná ministerstva, do jejichž působnosti náleží úseky státní správy vykonávané orgány kraje, přezkoumávají rozhodnutí orgánů kraje vydaná na úseku přenesené působnosti ve správním řízení; na přezkoumávání rozhodnutí orgánů kraje vydaných ve správním řízení se vztahují ustanovení správního řádu". Nejvyšší správní soud dospěl k názoru, že daná problematika odvolání ve věcech registrace zájmových sdružení právnických osob náleží do působnosti Ministerstva vnitra. Působnost Ministerstva vnitra je v § 12 kompetenčního zákona vyjádřena demonstrativně; podle § 12 odst. 1 písm. c) pak do působnosti tohoto ministerstva spadá rovněž sdružovací právo. Není možno akceptovat výklad nabídnutý Ministerstvem vnitra ohledně toho, že by se působnost k rozhodnutí o odvolání měla řídit podle náplně činnosti zájmového sdružení právnických osob, pročež by o odvolání v souzené věci mělo rozhodnout Ministerstvo spravedlnosti. Naopak je zde třeba zdůraznit zájem na co možná nejširším výkladu sdružovacího práva, do něhož lze zahrnout i sdružování právnických osob podle § 20f a násl. občanského zákoníku. V případě, že by se příslušnost ministerstva rozhodnout o odvolání řídila náplní činnosti konkrétního zájmového sdružení právnických osob, by se rozhodovací praxe ve věcech odvolání proti zamítnutí návrhu na zápis do registru zájmových sdružení právnických osob štěpila mezi větší počet ministerstev, což jistě nelze s ohledem na zájem na jednotné rozhodovací praxi v těchto věcech považovat za účelné a žádoucí.
Kromě toho může náplň činnosti jednoho zájmového sdružení právnických osob zahrnovat problematiku několika ministerstev a v takovém případě by bylo opět nesnadné určit, která z náplní činnosti je náplní převažující pro rozhodnutí o kompetenci odvolacího orgánu. Žalobcem zmiňovaný nález Ústavního soudu ze dne 19. 4 2001, sp. zn. III. ÚS 429/2000*), tj. kompetenční spor rozhodovaný podle předchozí právní úpravy, kdy rozhodování o těchto věcech náleželo Ústavnímu soudu, nelze na souzenou věc aplikovat, neboť se týká nadačního práva.
Ze všech shora uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že příslušné vydat rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 11. 10. 2005, jímž byl zamítnut návrh na zápis zájmového sdružení právnických osob s názvem Rozhodčí soud České republiky do registru zájmových sdružení právnických osob, je Ministerstvo vnitra.
*)
Publikováno pod č. 22/2001 Sb. ÚS.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.