3859/2019
Kompetenční spory: pravomoc Energetického regulačního úřadu
Kompetenční spory: pravomoc Energetického regulačního úřadu
k § 52 odst. 2 zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 131/2015 Sb.
Pravomoc Energetického regulačního úřadu rozhodovat spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie, nebo sjednané na základě tohoto zákona (§ 52 odst. 2 citovaného zákona), není omezena jen na případy, kdy jedna ze smluvních stran splnění této povinnosti odmítá, ale dopadá na všechny spory, kde je rozporována povinnost k peněžitému plnění z titulu smluvního ustanovení sjednaného na základě zákona č. 165/2012 Sb.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 15. 1. 2019, čj. Konf 45/2017-14)
Prejudikatura:
č. 955/2006 Sb. NSS a č. 2275/2011 Sb. NSS.Věc:
Spor o pravomoc mezi Energetickým regulačním úřadem a Obvodním soudem pro Prahu 8, za účasti žalobkyně společnosti s ručením omezeným UNIPETROL RPA, o vydání bezdůvodného obohacení.Návrhem doručeným dne 5. 9. 2017 zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon č. 131/2002 Sb.“), se Energetický regulační úřad (dále jen „ERÚ“) domáhal, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc podle § 1 odst. 1 písm. a) citovaného zákona. Spor vznikl mezi ním a Obvodním soudem pro Prahu 8 ve věci vedené u tohoto soudu pod sp. zn. 7 C 305/2016 o zaplacení 303 468 662,92 Kč s příslušenstvím.
Žalobkyně se u Obvodního soudu pro Prahu 8 domáhala vydání rozsudku, kterým by byl žalovaný z titulu vydání bezdůvodného obohacení, eventuálně náhrady škody, zavázán zaplatit žalobkyni částku 303 468 662,92 Kč s příslušenstvím. V žalobě uvedla, že se společností ČEZ Distribuce, a. s., (dále jen „ČEZ“) uzavřela smlouvu o připojení lokální distribuční soustavy do distribuční sítě vysokého napětí, respektive velmi vysokého napětí. V období měsíců ledna až září 2013 vyrobila žalobkyně mimo jiné elektřinu, kterou sáma spotřebovala; nevyužila tedy v tomto rozsahu distribučních služeb společnosti ČEZ, ani jiného provozovatele regionální distribuční soustavy. ČEZ v uvedeném období vystavil žalobkyni celkem devět faktur, které, kromě reálně poskytnutých služeb, zahrnovaly i platby složky ceny za distribuci elektřiny na úhradu nákladů spojených s podporou obnovitelných zdrojů energie (dále též „OZE“) a kombinované výroby elektřiny a tepla (dále též „KVET“), a to i ve vztahu k výše zmiňovaným dodávkám elektřiny pro vlastní potřebu žalobkyně, při nichž nevyužila distribučních služeb této společnosti.
Obvodní soud pro Prahu 8 usnesením ze dne 2. 5. 2017, čj. 7 C 305/2016-118, řízení o žalobě proti společnosti OTE zastavil s tím, že věc bude postoupena ERÚ (výrok I.); ve zbytku rozhodl o nákladech soudního řízení (výroky II. až IV.). Svůj postup odůvodnil tím, že v dané věci není založena rozhodovací pravomoc soudů v občanském soudním řízení (§ 7 o. s. ř.). Dle jeho názoru předmět sporu vyplývá z poměrů veřejného práva – jeho podstatou je rozhodování o vrácení příspěvku poskytnutého na úhradu nákladů spojených s podporou obnovitelných zdrojů energie a kombinované výroby elektřiny a tepla dle § 13 odst. 1 zákona č. 165/2012 Sb., respektive § 17 odst. 7 písm. d) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (dále jen „energetický zákon“). K rozhodování těchto sporů je povolán ERÚ na základě § 52 odst. 1 a 2 citovaného zákona. Obvodní soud tedy s odkazem na § 104 odst. 1 o. s. ř. řízení zastavil a věc postoupil věcně příslušnému správnímu orgánu.
ERÚ (dále také „navrhovatel“) s postupem obvodního soudu nesouhlasil a podal zvláštnímu senátu návrh na řešení negativního kompetenčního sporu. Upozornil, že v oblasti podporovaných zdrojů energie je jeho rozhodovací pravomoc založena § 52 odst. 1 a 2 zákona č. 165/2012 Sb., přičemž pravomoc uvedená v odstavci prvém citovaného ustanovení je téměř totožná jako obecná pravomoc vyplývající pro něj z ustanovení § 17 odst. 7 písm. d) energetického zákona. Z citované úpravy vyplývá, že ERÚ je oprávněn meritorně posuzovat otázku hrazení příspěvku na podporu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie za množství vyrobené elektřiny odpovídající lokální spotřebě výrobce. ERÚ nicméně nemá pravomoc rozhodovat o jakémkoli návrhu, který se týká předmětu regulace zákona č. 165/2012 Sb.; pravomoc je mu svěřena pouze pro rozhodování sporů o splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem. V předmětném sporu se nejedná o spor o splnění povinnosti uložené citovaným zákonem (kde by rozhodovací pravomoc ERÚ byla založena), ale o spor o vydání již uskutečněného plnění. Žalobkyně zjevně splnila povinnost, o jejíž existenci byla (podle zmiňovaného zákona) přesvědčena a nyní se pouze domáhá toho, aby jí toto plnění bylo vráceno. Ohledně splnění této (domnělé) povinnosti tak není spor a jde jen o posouzení, zda žalobkyně byla k tomuto plnění povinna. Požaduje-li žalobkyně po žalovaném vydání bezdůvodného obohacení, jde o spor, k jehož projednání jsou příslušné soudy v občanskoprávním řízení podle § 7 odst. 1 o. s. ř. Z uvedených důvodů se proto navrhovatel domáhal vydání rozhodnutí, kterým by bylo vysloveno, že k vydání rozhodnutí o předmětném návrhu je příslušný soud, a to se současným zrušením usnesení Obvodního soudu pro Prahu 8 ze dne 2. 5. 2017, čj. 7 C 305/2016-118.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí v předmětné věci je správní orgán.
Z odůvodnění:
[7] Názor navrhovatele, dle kterého je v posuzované věci založena rozhodovací pravomoc soudu (v občanském soudním řízení), vychází z premisy, že spor mezi žalobkyní a žalovaným je povahy soukromoprávní; naopak obvodní soud při svém rozhodování vycházel z předpokladu, že předmětný spor vychází z poměrů práva veřejného. Právě posouzení této otázky považuje zvláštní senát za klíčové.
[8] Lze jistě souhlasit s navrhovatelem, že rozhodování sporů,
které vyplývají z poměrů soukromého práva
, je zásadně svěřeno soudům v občanském soudním řízení, ledaže zákon výslovně stanoví něco jiného (§ 7 odst. o. s. ř.). Aby tedy rozhodovací pravomoc ve věcech soukromoprávních mohla být soudům odňata (a přenesena na jiný orgán), musí být taková skutečnost (výjimka) explicitně stanovena zákonem. Naopak jde-li o spory z plnění povinností vyplývajících z poměrů práva veřejného, o nich zásadně rozhodují jiné orgány než soudy (tato jejich pravomoc musí ovšem vždy také vyplývat ze zákona – srov. čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), soudy v občanském soudním řízení mohou tyto spory rozhodovat pouze tehdy, přiznává-li jim tuto pravomoc explicitně zákon (§ 7 odst. 3 s. ř. s.). [9] V nyní posuzované věci je vhodné nejprve stručně popsat systém, ve kterém v rozhodném období (leden až září 2013) docházelo k financování a výplatě tzv. „
zeleného bonusu za elektřinu
“, tedy finanční částky na podporu výroby elektřiny určené výrobcům elektřiny z OZE nebo KVET [§ 2 písm. j) zákona č. 165/2001 Sb.]. Podle právní úpravy účinné v uvedeném období měli výrobci elektřiny z OZE a KVET právo žádat operátora trhu (společnost OTE) o výplatu zeleného bonusu na základě jimi provedeného vyúčtování (§ 9 odst. 3 zákona č. 165/2011 Sb.). Podle § 28 odst. 1 až 3 zákona č. 165/2001 Sb. měl operátor pro tyto potřeby dva zdroje příjmů, a to dotace
ze státního rozpočtu (§ 28 odst. 2) a tzv. „úhradu nákladů spojených s podporou elektřiny
“, kterou mu (v případě vyčerpání zmiňované dotace
– viz § 28 odst. 3) byli povinni platit (mimo jiné) provozovatelé regionální distribuční soustavy (zde společnost ČEZ), a to „z finančních prostředků, které tvoří
[…
] složku ceny za distribuci elektřiny na krytí nákladů spojených s podporou elektřiny
“ (§ 28 odst. 1). Posledně uvedené zcela jasně vyplývalo též z dikce § 13 odst. 1 zákona č. 165/2012 Sb., podle kterého „[o]perátor trhu účtuje provozovateli regionální distribuční soustavy
[…] ceny za distribuci elektřiny na krytí nákladů spojených s podporou elektřiny a provozovatel regionální distribuční soustavy
[…] je povinen ji hradit operátorovi trhu
“. Oproti tomu zákon č. 165/2012 Sb. nestanovoval v tomto směru žádnou povinnost zákazníkům distribuce [pro lepší srozumitelnost textu bude dále namísto pojmu „účastník trhu s elektřinou připojený k distribuční síti
“, kterým by měl být v souladu s terminologií energetického zákona označována žalobkyně, používán pojem „zákazník distribuce
“; tento zavedený pojem není ekvivalentem pojmu „zákazník
“ ve smyslu § 2 odst. 2 písm. a) bod 17 energetického zákona]. [10] Z uvedeného tedy rezultují tyto dílčí závěry: 1) úhrada nákladů spojených s podporou elektřiny představovala zákonem stanovenou povinnost; 2) tato povinnost nedopadala na zákazníky distribuce (zde žalobkyně jakožto provozovatele lokální distribuční soustavy), ale na provozovatele regionální distribuční soustavy; 3) výše této úhrady byla plně navázána na rozsah takto poskytované služby (množství distribuované elektřiny) bez zřetele na ekonomický výsledek této činnosti.
[11] Nelze ovšem přehlédnout, že označil-li zákon č. 165/2012 Sb., ve znění účinném do 1. 10. 2013, v § 28 odst. 1 tuto úhradu výslovně za „
složku ceny za distribuci elektřiny
“, vytvořil tím prostor k přenesení této povinnosti na další subjekty (cena za samotnou distribuci je jen jednou ze součástí ceny, kterou platí zákazník distribuce na základě smlouvy o distribuci elektřiny – viz § 5 odst. 8 vyhlášky ERÚ č. 541/2005 Sb., o pravidlech trhu s elektřinou, zásadách tvorby cen za činnosti operátora trhu s elektřinou a provedení některých dalších ustanovení energetického zákona). K tomuto přenosu ovšem mohlo dojít výlučně na smluvní bázi, tj. na základě uzavření smlouvy o distribuci elektřiny. ERÚ pak tento postup reflektoval v rámci své regulatorní činnosti v oblasti cen (§ 19a energetického zákona), neboť cena distribuce elektřiny byla cenou regulovanou. [12] Z toho, co bylo uvedeno výše, je tedy zřejmé, že peněžité plnění, které žalobkyně poskytla společnosti ČEZ a jehož vrácení se nyní (po žalovaném – společnosti OTE) domáhá, bylo poskytnuto jako součást vyúčtování poskytnutých služeb distribuce elektřiny, tedy výlučně z důvodu existujícího smluvního vztahu mezi žalobkyní a společností ČEZ (smlouva o připojení lokální distribuční soustavy k distribuční soustavě vysokého napětí nebo velmi vysokého napětí). Dále lze konstatovat, že do tohoto smluvního vztahu a z něj poskytovaných plnění společnost OTE z pozice regulátora trhu nikterak nevstupovala; právní vztah vyplývající přímo ze zákona č. 165/2012 Sb. existoval pouze mezi žalobkyní a společností ČEZ.
[13] Lze tak uzavřít, že předmětný spor má svůj právní základ v existenci převážně
soukromoprávního vztahu
mezi žalobkyní a společností ČEZ.[14] Jak bylo již uvedeno výše, východiskem pro úvahy zvláštního senátu při rozhodování jakéhokoli kompetenčního sporu mezi orgánem veřejné správy a soudem ve věcech soukromoprávních je
premisa
, dle které rozhodovací pravomoc zde náleží zásadně soudům. Zvláštní senát přitom již v rozhodnutí ze dne 13. 4. 2010, čj. Konf 108/2009-11, č. 2275/2011 Sb. NSS, uvedl, že „výluky z rozhodovací pravomoci obecných soudů ve prospěch správních orgánů je třeba vykládat restriktivně. Tyto výluky totiž odnímají soudům jejich nejvlastnější pravomoc – rozhodovat spory ze soukromoprávních vztahů v klasickém nalézacím řízení.
“ Proto „nebude-li možno podřadit právě projednávaný případ pod žádnou z oblastí, ve kterých je ERÚ oprávněn rozhodovat, bude ve věci dána pravomoc obecného soudu
“. Úkolem zvláštního senátu tedy bylo posoudit, zda existuje explicitní a dostatečně určité ustanovení zákona odnímající rozhodování předmětného sporu soudům v občanském soudním řízení.[15] Není sporu o tom, že předmětný spor má svůj původ v existenci tzv. „
zeleného bonusu
“ realizovaného v podobě složky ceny za distribuci elektřiny (žalobkyně jej společnosti ČEZ uhradila, domáhá se však jeho vrácení z titulu bezdůvodného obohacení, respektive náhrady škody, která mu touto platbou měla vzniknout). Tento mechanismus byl do právního řádu zaveden zákonem č. 165/2012 Sb., který jej také definuje, stanovuje základní rámec jeho konstrukce a určuje způsob jeho vybírání a další distribuce (včetně určení subjektů, které jej platí, i subjektů, které jsou jeho beneficienty). Je tedy logické zabývat se primárně tím, zda zmiňovaný zákon stanoví nějaká pravidla pro rozhodování sporů, které v procesu vzniku a administrace těchto plateb (viz zejména body [9] až [11] tohoto odůvodnění) vzniknou. [16] Z § 52 odst. 1 zákona č. 165/2012 Sb. vyplývá, že: „
Úřad rozhoduje spory týkající se podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, elektřiny z druhotných zdrojů nebo elektřiny z vysokoúčinné kombinované výroby elektřiny a tepla a podpory tepla
.“ Podle odstavce druhého pak: „Úřad rozhoduje další spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona, nebo povinnosti vrácení neoprávněně čerpané podpory podle § 51
.“[17] Je zřejmé, že odstavec první dopadá na spory týkající se
podpory
ve formě zeleného bonusu, odstavec druhý míří na spory týkající se financování
tohoto bonusu. Toto rozlišení má své opodstatnění, neboť zákon č. 165/2012 Sb. tyto pojmy odlišuje [srov. § 1 odst. 1 písm. a) a e) zákona] a problematiku pod ně spadající upravuje v samostatných hlavách první části zákona.[18] O spor týkající se samotné podpory ve formě zeleného bonusu se v posuzované věci evidentně nejedná; zjevně nejde o případ, kdy by měl ERÚ vystupovat ve vrchnostenském postavení regulátora trhu. Aplikace § 52 odst. 1 zákona č. 165/2012 Sb. je tak bez dalšího vyloučena. Zbývá však posoudit, zda předmětný spor nemůže být „
sporem, jehož předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona
“ ve smyslu § 52 odst. 2 citovaného zákona.[19] Žádná ze stran kompetenčního sporu nečiní sporným, že by rozhodovací pravomoc ERÚ byla založena v případě, kdy by zákazník distribuce odmítl provozovateli regionální distribuční soustavy (k níž je připojen) uhradit poplatky za KVET a OZE (coby „
složku ceny za distribuci elektřiny
“) na základě vyúčtování distribučních služeb poskytnutých dle uzavřené smlouvy. Je zřejmé, že takový spor by byl sporem o splnění peněžité povinnosti sjednané na základě zákona č. 165/2012 Sb
. Esenciálními otázkami takového sporu přitom vždy je, zda mezi provozovatelem regionální distribuční soustavy a zákazníkem distribuce existuje smluvní vztah (sjednaný alespoň částečně na základě zákona č. 165/2012 Sb. a zahrnující povinnost některé ze smluvních stran poskytnout peněžité plnění) a zda bylo plněno v souladu s ním. Zodpovězení stejných otázek je ovšem z povahy věci nutně východiskem úvah i o (ne)existenci bezdůvodného obohacení, tvrdí-li zákazník distribuce, že plnil nad rámec svých smluvních povinností. Neexistuje tedy principiální rozdíl mezi situací, kdy jedna ze smluvních stran odmítne poskytnout plnění a situací, kdy sice plnění poskytne, ale žádá je zpět; v obou případech je východiskem jakýchkoli úvah posouzení zda (i) mezi stranami existuje smluvní vztah (platná smlouva) a zda (ii) bylo v souladu s touto smlouvou plněno. Jinými slovy, samotná existence poskytnutého plnění nemůže být rozhraničovacím kritériem pro určení pravomoci orgánu, který je povolán takový spor rozhodnout. Podstata sporu je v obou případech stejná: jde o posouzení, zda zákazník distribuce je (byl) povinen provozovateli distribuční soustavy splnit peněžitou povinnost sjednanou na základě zákona č. 165/2012 Sb.
[20] Tento přístup plně koresponduje se smyslem úpravy, která vyjímá rozhodování některých sporů povstalých z poměrů soukromého práva z pravomoci soudů a svěřuje je správním orgánům. Zákonodárce toto řešení volí v situacích, kdy je k řešení sporů v určité oblasti třeba i specifických, vysoce odborných znalostí ležících mimo oblast práva. Je-li těmito znalostmi nadán určitý správní orgán (a je-li mu zákonem garantována potřebná míra autonomie – k tomu viz § 17 odst. 3 energetického zákona), je minimálně z hlediska procesní ekonomie vhodné přenechat řešení těchto sporů tomuto orgánu; ústavně zaručené právo na soudní ochranu (viz čl. 36 Listiny základních práv a svobod) tím není nikterak dotčeno, neboť soudy mohou tyto věci následně projednat v plné jurisdikci v řízení vedeném dle části páté o. s. ř. Jestliže tedy zákonodárce svěřil správnímu orgánu (ERÚ) pravomoc rozhodovat „ označit za spor o splnění peněžité povinnosti, řešil soud.
spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona
“, bylo by absurdní
, aby spory založené na věcně shodném základu (viz odst. [19] tohoto odůvodnění), jež však nelze stricto sensu
[21] Nelze rovněž opomenout fakt, že byla-li by pravomoc ERÚ omezena výlučně na případy, kdy některá ze smluvních stran nesplní svou povinnost poskytnout peněžité plnění sjednané na základě zákona č. 165/2012 Sb., otevíral by se tím prostor pro účelové jednání označované jako (výběr „
forum
shoppingmísta
“, kde bude spor řešen). Lze si jistě představit, že nesouhlasí-li smluvní strana s tím, že by měla poskytnout druhé straně peněžité plnění sjednané na základě citovaného zákona, a hodlá-li proto vstoupit do sporu, mohla by svým účelovým jednáním ovlivnit, zda bude tento spor řešen správním orgánem, nebo soudem. Aniž by zvláštní senát jakkoli podsouval žalobkyni takový záměr, lze na skutkovém pozadí nyní projednávané věci jasně možnost takového postupu ilustrovat. Považovala-li by žalobkyně za výhodnější, aby její spor byl projednán a rozhodnut soudem, mohla by požadovanou částku uhradit a nárokovat tak po druhé straně její zpětné vydání z titulu bezdůvodného obohacení. Přestože by věcný základ sporu (viz odst. [19] tohoto usnesení) zůstal stejný, jeho právní posouzení by bylo účelově odňato správnímu orgánu ve prospěch soudu v občanském soudním řízení. Takový postup je nepochybně zcela nežádoucí.[22] Ze všech uvedených důvodů lze tedy uzavřít, že
pravomoc ERÚ rozhodovat spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona (§ 52 odst. 2 zákona č. 165/2012 Sb.) není omezena jen na případy, kdy jedna ze smluvních stran splnění této povinnosti odmítá, ale dopadá na všechny spory, kdy je rozporována povinnost k peněžitému plnění z titulu smluvního ustanovení sjednaného na základě zákona č. 165/2012 Sb
. [23] Nad rámec výše uvedeného považuje zvláštní senát za nutné uvést, že nepřehlédl fakt, že v jeho dosavadní rozhodovací praxi nebyla otázka rozhodovací pravomoci v typově obdobných případech (tj. kdy právní věci vyplývající z poměrů soukromého práva projednávají a rozhodují jiné orgány než soudy v občanském soudním řízení ve smyslu § 7 odst. 1 o. s. ř.) řešena vždy v souladu se shora vysloveným závěrem. Například v usnesení ze dne 19. 10. 2010, čj. Konf 26/2010-14, (žaloba na vydání bezdůvodného obohacení, které vzniklo plněním na základě neplatné smlouvy o poskytování telekomunikačních služeb) se zvláštní senát přihlásil k právnímu názoru vyslovenému již v usnesení ze dne 30. 6. 2006, čj. Konf 132/2005-7, č. 955/2006 Sb. NSS, dle kterého „[j]
e-li podání podle svého označení i obsahu žalobou na vydání bezdůvodného obohacení, přísluší rozhodovat o něm soudu v občanském soudním řízení. Soud nemůže popřít svou pravomoc jen proto, že podle jeho názoru by se měl žalobce domáhat sporné částky za použití prostředků správního (resp. daňového) řízení.
“ Ke stejnému závěru dospěl zvláštní senát například i v usnesení ze dne 22. 1. 2015, čj. Konf 24/2014-16, (žaloba na vydání bezdůvodného obohacení, kdy bylo plněno na základě povinnosti uložené regulátorem správním rozhodnutím, které v důsledku následného rozhodnutí soudu pozbylo účinnosti). Zvláštní senát si byl této judikaturní linie při rozhodování v dané věci vědom a vážil argumentaci, o kterou se opírá. Přestože výše citovaný právní názor považuje i nadále za hájitelný, nemohl pominout jeho nežádoucí dopady do praxe, kdy byly soudy v občanském soudním řízení nuceny rozhodovat spory, které byly z dosahu pravomoci správních orgánů vyňaty jen z důvodu právní kvalifikace žalované pohledávky zvolené žalobcem (tedy bez ohledu na právní základ sporu, jenž by jinak ze své povahy náležel k projednání a rozhodnutí správnímu orgánu vybavenému k tomu náležitou odborností). Takový stav je z důvodů výše popsaných nežádoucí. Z tohoto důvodu lze tedy zmiňovanou judikaturní praxi zvláštního senátu považovat za překonanou. [24] S ohledem na skutečnosti výše uvedené zvláštní senát vyslovil, že k rozhodnutí v předmětné věci je příslušný správní orgán (§ 5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb.).
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.