Vydání 12/2012

(...)

[15] Činnost autorizovaného inspektora, jež je předmětem tohoto sporu, je upravena v § 117 stavebního zákona z roku 2006 takto:

[16] Prováděcím předpisem, na který odkazuje § 117 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006, je vyhláška č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu.

[17] Podle § 9 této vyhlášky platí, že:

[18] Obsah a strukturu certifikátu upravuje § 10 vyhlášky:

[19] Podstatou předloženého sporu je, zda je možné podat proti certifikátu autorizovaného inspektora odvolání, případně k jakému orgánu, či zda je obrana proti certifikátu možná pouze cestou správního soudnictví. Při tom však zvláštní senát musí jako předběžnou otázku posoudit, zda je autorizovaný inspektor vůbec v postavení správního orgánu ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, a zda lze certifikát považovat za „í“ dle § 65 s. ř. s.

[20] O těchto otázkách již rozhodovaly soudy, a existuje k nim tedy postupně se vytvářející a doplňující .

[21] Soudy zpočátku správní žaloby proti certifikátu autorizovaného inspektora odmítaly s odůvodněním, že se nejedná o rozhodnutí správního orgánu (např. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 15. 3. 2010, čj. 5 A 42/2010-43).

[22] Nejvyšší správní soud však následně dospěl k odchylnému závěru. V rozsudku ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010-111, č. 2142/2010 Sb. NSS, vyslovil, že „[autorizovaného inspektora] [z roku 2006]. Na podporu tohoto tvrzení Nejvyšší správní soud uvedl, že proces zkráceného stavebního řízení je rychlejší a efektivnější než řízení o vydání stavebního povolení a jeho podstata spočívá v přenesení zásadních činností v řízení o vydání stavebního povolení na osobu autorizovaného inspektora. Inspektor je soukromá osoba, která je po určitou dobu oprávněna ve stavebním řízení činit úkony vymezené stavebním zákonem z roku 2006, přičemž v důsledku některých z nich vznikají osobám ve stavebním řízení práva a povinnosti bez další intervence stavebního úřadu. Vydání certifikátu autorizovaným inspektorem a jeho oznámení stavebnímu úřadu má stejné účinky jako vydání stavebního povolení stavebním úřadem. Nejvyšší správní soud se dále zabýval rozlišením veřejné a soukromé správy a dospěl k závěru, že přestože hranice mezi soukromou a veřejnou správou nelze jednoznačně vymezit, je možné vycházet z cíle, prostředků a závaznosti posuzované činnosti a postavení jejího vykonavatele. Nepovažoval za rozhodující skutečnost, že účast ve zkráceném stavebním řízení je založena soukromoprávní smlouvou, naopak vycházel z toho, že autorizovaný inspektor je jmenován ministrem pro místní rozvoj a tímto aktem se stává nepřímým vykonavatelem státní správy. Byť je jeho postup ve zkráceném stavebním řízení iniciován uzavřením smlouvy se stavebníkem, jednotlivé činnosti vykonává dle stavebního zákona z roku 2006 a tento zákon vytyčuje meze, jež musí autorizovaný inspektor dodržet.

[23] Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí dále uvedl, že samotný certifikát sám o sobě nemá bezprostřední právní závaznost ani přímé právní účinky, ty však nabývá ze zákona v okamžiku jeho oznámení stavebnímu úřadu, které provede stavebník. Na základě oznámení stavebnímu úřadu nabude certifikát srovnatelné právní účinky, jaké má stavební povolení, a proto nelze certifikát přirovnat k odbornému stanovisku či znaleckému posudku, jež jsou pouze podkladem dalšího aktu zakládajícího práva a povinnosti. Přestože nelze bez dalšího konstatovat, že autorizovaný inspektor je při vydávání certifikátu ve vrchnostenském postavení, jeho postavení se však změní po oznámení certifikátu stavebnímu úřadu. Po oznámení je stavebník povinen obsah certifikátu respektovat a nemá možnost jeho korekce, čímž se povaha certifikátu vymyká běžnému plnění ze soukromoprávní smlouvy a postavení autorizovaného inspektora vůči stavebníkovi se odlišuje od vztahu mezi účastníky soukromoprávního vztahu. Navíc se oznámený certifikát, na rozdíl např. od hodnocení technického stavu silničního motorového vozidla, týká též potencionálních účastníků stavebního řízení. Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud vyslovil, že [z roku 2006] Otázku, zda je jediným obranným mechanismem proti certifikátu pouze žaloba ve správním soudnictví, ponechal Nejvyšší správní soud na dalším posouzení městskému soudu.

[24] Obdobně rozhodl Nejvyšší správní soud i rozsudky ze dne 11. 11. 2010, čj. 1 As 72/2010-110, ze dne 15. 2. 2011, čj. 9 As 99/2010- 71 a ze dne 28. 4. 2011, čj. 7 As 34/2011-53, aniž by uvedenou argumentaci dále doplňoval. Nad rámec výše uvedeného zmínil pouze, že (rozhodnutí čj. 7 As 34/2011-53).

[25] Na základě uvedeného rozsudku (bod [22]) vydal Městský soud v Praze několik rozhodnutí, v nichž žalobu proti certifikátu odmítl a věc postoupil k rozhodnutí o odvolání navrhovateli.

[26] Jiný senát Městského soudu v Praze naznačil možnost obrany proti certifikátu prostřednictvím analogické aplikace § 117 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 i po vydání certifikátu. Krajský soud v Brně v rozhodnutí ze dne 21. 6. 2010, čj. 30 Ca 152/2009-218, žalobu proti certifikátu věcně projednal. Krajský soud v Ostravě v rozhodnutí ze dne 8. 12. 2010, čj. 22 A 183/2010-27, žalobu proti certifikátu odmítl pro nevyčerpání opravných prostředků.

[27] Nejvyšší správní soud však v rozsudku ze dne 25. 5. 2011, čj. 2 As 37/2011-81, č. 2369/2011 Sb. NSS, rozhodl, že . V tomto rozsudku nejprve odkázal na své předchozí rozhodnutí čj. 9 As 63/2010-111 a doplnil, že ačkoliv se v uvedeném rozhodnutí neuvádí, o jaký veřejnoprávní správní akt se v případě certifikátu autorizovaného inspektora jedná, nelze dospět k jinému závěru, než že spadá pod legislativní zkratku dle § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť se nepochybně jedná o úkon, jímž se po oznámení stavebnímu úřadu zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Na certifikát se totiž nemůže vztahovat zákonná úprava řízení o tzv. nečinnostní žalobě (napadeno je vydání certifikátu, nikoliv nečinnost autorizovaného inspektora) a ani o tzv. zásahové žalobě (§ 82 a násl. s. ř. s.), neboť certifikát představuje formalizovaný písemný úkon, nikoliv faktický zásah. Logicky proto připadá do úvahy toliko žaloba brojící proti rozhodnutí správního orgánu. Nejvyšší správní soud tedy v tomto rozhodnutí dospěl k tomu, že certifikát je rozhodnutím, na základě vylučovací metody.

[28] Podle názoru Nejvyššího správního soudu je autorizovaný inspektor nepochybně soukromou osobou, ale je po určitou dobu oprávněn činit úkony podle stavebního zákona z roku 2006 a v tomto rozsahu vystupuje jako správní úřad. Tato jeho činnost totiž představuje případ zákonné veřejné správy na soukromou osobu, kterou však vykonává vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Za situace, kdy zákonná úprava předpokládá stejné právní a faktické účinky v případě stavebního povolení vydávaného stavebním úřadem a certifikátu autorizovaného inspektora oznámeného stavebnímu úřadu, který jej toliko eviduje a není oprávněn na něj aktivně reagovat jako u ohlášených staveb (§ 105 a § 106 stavebního zákona z roku 2006), Nejvyšší správní soud uzavřel, že autorizovaný inspektor vystupuje jako správní úřad, byť jen v tomto omezeném rozsahu.

[29] Nejvyšší správní soud poté dospěl k závěru, že proti certifikátu není přípustné odvolání: předně podle ustálené judikatury mezi základní zásady rozhodování o právech a povinnostech fyzických či právnických osob správními orgány nepatří rozhodování ve dvou stupních (např. rozsudek Nejvyššího správního čj. 2 As 47/2004-61, č. 1409/2007 Sb. NSS). S ohledem na znění § 81 odst. 1 správního řádu by však musela nemožnost podat odvolání buď plynout přímo ze zákona, nebo by mohla být tato výluka dána pouze implicitně povahou dané věci, což je právě případ certifikátu vydaného autorizovaným inspektorem. K tomuto závěru dospěl soud na základě dvou souběžných argumentů: 1. smysl zkráceného stavebního řízení a 2. chybějící jasná zákonná úprava odvolání v tomto velmi atypickém postupu.

[30] Smyslem zkráceného stavebního řízení je dle Nejvyššího správního soudu rychlost, nižší míra formálnosti a odlehčení činnosti stavebních úřadů. Zavedení odvolacího řízení by tak odporovalo povaze zkráceného stavebního řízení a neodpovídalo by ani postavení stavebního úřadu v něm. Pokud totiž platí, že právo k provedení stavební činnosti vzniká již oznámením stavebnímu úřadu, přičemž součástí tohoto oznámení musí být předmětný certifikát a stavební úřad všechny tyto obdržené dokumenty toliko „“, nemá logiku, aby v této zákonné koncepci do již pravomocného rozhodnutí mohl vstoupit odvolací orgán. Toto odvolací řízení by vedlo k přesně protichůdnému výsledku, než který je citovanou zákonnou úpravou sledován.

[31] Druhý argument proti přípustnosti odvolání spatřoval Nejvyšší správní soud v tom, že každého orgánu veřejné moci musí být stanovena jednoznačně a srozumitelně a nelze ji dovozovat pouze výkladem, byť třeba i velmi extenzivním.

[32] K tomu Nejvyšší správní soud uvedl: „[D]

[33] Nejvyšší správní soud shodné argumenty posléze zopakoval např. i v rozhodnutích čj. 7 As 86/2011-102, kde navíc označil postup autorizovaného inspektora za mediaci, 1 As 92/2011-182 a 9 As 92/2011-186, zde s odkazem na účelnou ochranu práv opomenutých účastníků.

[34] Dle výše popsaných rozsudků Nejvyššího správního soudu postupoval např. Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 4. 8. 2011, čj. 30 A 13/2011-46, jímž žalobu proti certifikátu stejně jako Krajský soud v Brně věcně projednal a certifikát zrušil. Mimo jiné však krajský soud sám upozornil na to, že mu zákon neumožňuje jiný výrok, než že se , ačkoliv žalovaný autorizovaný inspektor nemá k žádnému dalšímu řízení pravomoc a věc musí dále projednávat příslušný stavební úřad.

[35] Ústavní soud pak na základě již ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu opakovaně vyslovil, že vzhledem k postavení Nejvyššího správního soudu v oblasti správního soudnictví a výkladu správního práva bude i Ústavní soud považovat autorizovaného inspektora za správní orgán. Proto ústavní stížnosti autorizovaného inspektora odmítl (např. usnesení ze dne 13. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 558/12).

[36] Autorizovaný inspektor by tedy na základě výše popsané judikatury měl být považován za správní orgán a certifikát za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., proti němuž není přípustné odvolání. Certifikát by tak měl být přímo přezkoumáván ve správním soudnictví.

[37] S tímto názorem se však zvláštní senát neztotožňuje.

[38] Zvláštní senát si je vědom toho, že ke změnám v ustálené judikatuře by mělo docházet pouze výjimečně, a to jen tehdy, když k tomu vedou závažné důvody (např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05, č. 170/2006 Sb. ÚS). Je však přesvědčen, že právě takové důvody ke změně právního názoru shledal. Právním názorem opírajícím se o minimum pevných právních argumentů, z nichž některé svědčí dokonce pro právní názor opačný, je možno otřást argumentací jinou a nelze jej vnímat jako nezměnitelný. To platí tím spíše za situace, kdy právní řád dotčeným osobám po celou dobu existence sporného ustanovení poskytuje jinou možnost ochrany, podle mínění zvláštního senátu snazší a rychlejší, kterou se soudy zatím nezabývaly.

[39] Všechny soudy i důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu z roku 2006 (digitální repozitář PSP ČR, IV. volební období, tisk č. 998/0, dostupné na http://www.psp.cz/ sqw/text/text2.sqw?idd=55107) se shodují na tom, že autorizovaný inspektor je soukromou osobou. Soudy se však doposud neshodly, zda je na něj přenesen výkon veřejné moci v takové míře, aby nabyl postavení správního orgánu (§ 1 odst. 1 správního řádu), či nikoliv. Ne každý vykonavatel veřejné správy je při uskutečňování správní činnosti správním orgánem. Zmínit lze například zkušebnictví dle zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky, nebo hodnocení technické způsobilosti silničního motorového vozidla k provozu dle zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích (viz Staša, J. Jaká je a jaká má být právní povaha autorizovaného inspektora a jeho činnosti. Praha: ČSSP, 2009, č. 3, s. 56; rovněž Vedral, J. Některé případy používání soukromoprávních institutů ve veřejném právu. . Praha: Ministerstvo vnitra, 2011, č. 1–2, s. 27).

[40] Certifikát tedy inspektor vydává jako soukromá osoba na základě soukromoprávní smlouvy se stavebníkem (§ 117 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006). Tuto činnost vykonává jménem svým, nikoliv jménem státu, za úplatu a ve svém podnikatelském zájmu. Dle § 144 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 není tato činnost živností a může být vykonávána jako svobodné povolání. Z tohoto hlediska autorizovaný inspektor správním orgánem není.

[41] Za škodu, kterou stavebníkovi způsobí, odpovídá soukromoprávně; podle § 146 stavebního zákona z roku 2006 odpovídá za škodu způsobenou výkonem své činnosti a musí mít, obdobně jako např. advokáti, uzavřeno pojištění z odpovědnosti za škodu. Přitom však podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem odpovídá stát (a nikoli soukromá osoba) za škodu, kterou způsobily státní orgány, územní samosprávné celky v přenesené působnosti a právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona. I to svědčí tomu, že zákonodárce zjevně nepovažoval činnost autorizovaného inspektora za činnost veřejnoprávní v té míře, aby vedla k jeho postavení jako správního orgánu, za jehož činnost, jak uvedeno, odpovídá stát.

[42] Dále: stavebník s autorizovaným inspektorem neuzavírá veřejnoprávní smlouvu dle části páté správního řádu. Kdyby tomu tak bylo, platilo by, že mimo autorizovaného inspektora by byly k uzavření subordinační veřejnoprávní smlouvy podle § 161 správního řádu potřeba souhlasy ostatních osob, které by byly účastníky řízení. Tyto osoby však stavební zákon z roku 2006 ke smlouvě podle § 117 nepřizval a jejich souhlas se nevyžaduje.

[43] Aby autorizovaný inspektor byl správním orgánem dle § 1 odst. 1 správního řádu či § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., musela by mu dále být náležitým způsobem, totiž zákonem, svěřena pravomoc k výkonu působnosti v oblasti veřejné správy, v daném případě k vydávání certifikátů s právními účinky rozhodnutí. To však žádný zákon neučinil. Právním podkladem činnosti inspektorů je, jak plyne z výše uvedeného, soukromoprávní smlouva, kterou se inspektor zaváže, že pro stavebníka (a nikoli pro stát či stavební úřad) ověří projektovou dokumentaci a vydá na danou stavbu certifikát, jímž stvrdí, že dokumentaci ověřil (§ 117 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Inspektor dokonce nemá ani žádnou pravomoc autoritativně rozhodovat o námitkách osob, které by byly účastníky řízení. Tato vyjádření mají být souhlasná nebo je autorizovaný inspektor neformálním způsobem vypořádá, jinak v případě trvajících rozporů musí věc předložit stavebnímu úřadu. K tomu uvedl Krajský soud v Hradci Králové, že: (rozsudek ze dne 4. 8. 2011, čj. 30 A 13/2011-46, č. 2576/2012 Sb. NSS).

[44] Zákon neupravuje žádný procesní postup, který by vydání certifikátu jako rozhodnutí předcházel. Vzhledem k subsidiaritě správního řádu (§ 192 stavebního zákona z roku 2006) by se uplatnila jeho ustanovení. Autorizovaný inspektor však nemá povinnost certifikát někomu doručovat, není vázán žádnými lhůtami a – pokud by se přijal názor, že jde o správní orgán – nemohlo by se na něj uplatnit ani ustanovení správního řádu o podjatosti, které by vedlo k důsledkům zcela absurdním: s ohledem na svůj poměr k věci by se autorizovaný inspektor musel vylučovat ze svého vždy, neboť svou činnost vykonává za úplatu stavebníka, ve svém podnikatelském zájmu, a tak nepochybně má zájem na jednom konkrétním výsledku své „Zmíněná ustanovení přitom prostupují správním řádem při vydávání všemožných jiných správních aktů, vyjádření, osvědčení či sdělení, i těch, které nejsou upraveny vůbec, v prvé řadě ovšem u rozhodnutí. I v těchto případech by se tedy autorizovaný inspektor, pokud by byl správním orgánem, musel řídit příslušnými ustanoveními správního řádu, mj. by se musel ze své činnosti vylučovat. Tento závěr lze použít jako , který svědčí pro to, že autorizovaný inspektor správním orgánem není a certifikát není ani rozhodnutím ani jiným úkonem správního orgánu dle správního řádu.

[45] Rovněž v komentáři ke stavebnímu zákonu (Hegenbart, M.; Sakař, B. a kol. Praha: C. H. Beck, 2008) autoři uvádějí, že [...]. [...]

[46] Jak správně uvedl Městský soud v Praze v rozhodnutí ze dne 15. 3. 2010, čj. 5 A 42/2010-43, „[č][z roku 2006]

[47] Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku čj. 2 As 37/2011-81, že proti certifikátu autorizovaného inspektora není možné podat odvolání. Tento závěr zdůvodnil především smyslem zkráceného stavebního řízení a chybějící právní úpravou odvolání při tomto postupu. Vyslovil, že To však – ba ještě více – platí i z hlediska dovozování k vydávání rozhodnutí samotného (v I. stupni řízení). A logicky, pokud zákon vydávání rozhodnutí neupravuje, neupravuje pak ani možnost či nemožnost odvolání. Svým výrokem proto druhý senát ve skutečnosti nabídl argument pro závěr, že certifikát rozhodnutím není.

[48] K argumentu lze pouze dodat, že jejím účelem bylo, aby bezrozporné žádosti o stavební povolení nemusel řešit stavební úřad, ale mohly být vyřešeny jednodušším způsobem. Z ničeho ale nelze dovodit, že by nová úprava měla vést k tomu, aby složitější věci, které nezákonně posoudil autorizovaný inspektor ve zkráceném řízení, řešil namísto stavebního úřadu soud v rámci přezkumu certifikátu a sám zjišťoval skutkové otázky. Takový úkol, jak uvedl městský soud v právě posuzované věci, správním soudům nepřísluší.

[49] Považovat autorizovaného inspektora za správní orgán nelze ani pouze na základě toho, že je jmenován ministrem pro místní rozvoj, skládá zkoušku, na kterou dozírá navrhovatel, nebo používá razítko se státním znakem. Stejně tak jen proto nejsou za správní orgán považováni advokáti, a to ani při ověřování pravosti podpisu, daňoví poradci, auditoři, lékaři, soudní znalci, autorizovaní inženýři, autorizovaní architekti, autorizovaní technici atd.

[50] Není možné uznat ani argument Nejvyššího správního soudu, podle nějž plyne veřejnoprávní postavení autorizovaných inspektorů i z toho, že jsou při své činnosti vázáni veřejnoprávním předpisem (srov. rozsudek čj. 9 As 63/2010-111). Těžko lze totiž v právním státě nalézt jednotlivce, který by při výkonu svého povolání veřejnoprávními předpisy vázán nebyl.

[51] Žádnou váhu nemá pro posuzování činnosti autorizovaného inspektora konečně ani to, že § 117 stavebního zákona z roku 2006 je uvozen nadpisem „Toto ustanovení žádné řízení neupravuje. Nadpis je pozůstatkem z varianty návrhu zákona, který počítal s tím, že certifikát autorizovaného inspektora bude podkladem pro následné vydání stavebního povolení stavebním úřadem (Kolektiv autorů. Analýza ustanovení o zkráceném stavebním řízení. . Praha: ARCH, 2008, č. 2–3/2008, s. 13). Nadto platí obecná právní zásada (viz např. Filip, J. Poznámky pod čarou jako problém legislativy a judikatury. čPraha: C. H. Beck, 1999, č. 0, s. 7).

[52] Zvláštní senát proto dospěl po posouzení charakteru činnosti autorizovaného inspektora k závěru, že se nejedná o činnost správního orgánu, ale o činnost soukromé osoby na základě soukromoprávní smlouvy. Výsledkem této činnosti je tedy v prvé řadě plnění ze smlouvy.

[53] Certifikát autorizovaného inspektora nelze v důsledku výše uvedeného závěru považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. již proto, že certifikát není úkonem správního orgánu. Nadto certifikát sám o sobě nezakládá žádná práva a povinnosti, vyjma snad práva autorizovaného inspektora na úplatu podle smlouvy se stavebníkem (§ 146 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006).

[54] I zde se všechny soudy shodly na tom (byť samy toto rozlišování nerespektovaly vždy důsledně, srov. rozhodnutí NSS ze dne 4. 5. 2011, čj. 7 As 109/2010-340), že právní účinky nastupují až okamžikem oznámení certifikátu stavebnímu úřadu (§ 117 stavebního zákona z roku 2006).

[55] Toto oznámení ale činí dle § 117 stavebního zákona z roku 2006 samotný stavebník, ledaže se nechá zastoupit na základě plné moci. Do okamžiku oznámení certifikátu stavebnímu úřadu je certifikát pouhým plněním ze soukromoprávní smlouvy a stavebník jej nemusí nikdy použít nebo může požádat autorizovaného inspektora o jeho změnu, o vyhotovení nového certifikátu nebo může požádat jiného autorizovaného inspektora o vyhotovení jiného certifikátu.

[56]

(Vedral, J. K právnímu postavení autorizovaných inspektorů a k právní povaze jejich certifikátů. . Praha: ČSSP, 2010, č. 4.)

[57] Úvaha, že se v okamžiku oznámení certifikátu stavebnímu úřadu dostane autorizovaný inspektor do vrchnostenského postavení vůči (srov. rozsudek NSS čj. 9 As 63/2010-111), je mylná, a není pro ni zákonný podklad, a to i v těch případech, kdy autorizovaný inspektor podle plné moci udělené stavebníkem předkládá oznámení stavebnímu úřadu sám; spíš tu lze připodobnit postavení autorizovaného inspektora k postavení daňového poradce, který v prodloužené lhůtě za svého klienta předkládá daňové tvrzení. Stavební zákon z roku 2006 v § 117 zmiňuje autorizovaného inspektora pouze ve vztahu k ověření dokumentace certifikátem. Oznámení stavby již činí stavebník (lhostejno, zda tak činí osobně, nebo oznámení překládá osoba stavebníkem zmocněná, autorizovaný inspektor nebo osoba třetí), a zákon tak inspektora s oznamováním nijak nespojuje, natož aby k tomuto okamžiku měnil jeho postavení na vrchnostenské. Navíc je tato úvaha nesprávná, protože je vnitřně rozporná: fyzická osoba nemůže vydat vrchnostenské (certifikát), a teprve později nabýt vrchnostenského postavení, a navíc pak již by v tomto postavení správního orgánu nečinila žádné úkony.

[58] Protože oznámení dle § 117 stavebního zákona z roku 2006 činí stavebník, váže zákon vznik oprávnění stavbu provést na úkon stavebníka, nikoli na úkon autorizovaného inspektora.

[59] Nástup právních účinků tedy nezpůsobuje ani autorizovaný inspektor ani samotný certifikát, ale dochází k němu až oznámením certifikátu stavebnímu úřadu, a to ze zákona. Tím se tato úprava zásadně liší např. od úpravy ohlašování jednoduchých staveb v § 105 a § 106 stavebního zákona z roku 2006. V případě ohlášení totiž stavební úřad buď vydává usnesení o odložení podání, které nemá náležitosti ohlášení, nebo stavebníkovi doručí písemný souhlas s ohlášením (nebo oprávnění rovněž vznikne z moci zákona, ).

[60] Ani samotné znění stavebního zákona z roku 2006 nenasvědčuje tomu, že by bylo možné považovat certifikát za rozhodnutí. Podle § 117 citovaného zákona autorizovaný inspektor dle § 149 odst. 1 písm. a) osvědčuje skutkovou okolnost (že dokumentace byla ověřena a stavba může být provedena), tedy nerozhoduje, tím méně o právu provést stavbu.

[61] Nelze přehlédnout ani to, že zákon dále označuje certifikát autorizovaného inspektora, který je podkladem pro vydání kolaudačního souhlasu, jako odborný posudek [§ 122 odst. 5 a § 149 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 2006].

[62] Nic jiného neplyne ani z běžného chápání výrazu certifikát. Slovník spisovného jazyka českého spravovaný Ústavem pro jazyk český uvádí pod heslem certifikát jako synonyma slova osvědčení, průkaz a potvrzení (dostupné na http://ssjc.ujc.cas.cz/). Etymologický slovník uvádí, že slovo certifikovat pochází z latinského , tj. učinit jistým, jinak také dosvědčit pravdu něčeho (http:// www.etymonline.com/index.php?term=certify).

[63] Pokud by takové osvědčení mělo mít charakter (deklaratorního) rozhodnutí, neexistuje vzhledem k předpokladu racionality zákonodárce důvod, proč by to v zákoně neuvedl. Dle čl. 40 Legislativních pravidel (http:// www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/legislativn__pravidla_ vl_dy. pdf) platí, že:

[64] Zákonodárce užil ve stavebním zákoně pojem který má určitý všeobecně uznaný význam (užitý v desítkách jiných zákonů a stovkách jiných právních předpisů). Je proto třeba dovodit, že zákonodárce neměl na mysli rozhodnutí ve smyslu § 67 a násl. správního řádu. Správní řád se při aplikaci stavebního zákona z roku 2006 použije dle § 192 tohoto zákona subsidiárně. Kdyby (nic ve stavebním zákoně z roku 2006 ani v důvodové zprávě k němu pro to nesvědčí) zákonodárce pojmem chtěl ve skutečnosti říci porušil by zásadu právní jistoty.

[65] Na nedostatky současné právní úpravy, které nedokázala napravit ani dosavadní správních soudů, poukazuje i to, že Parlament České republiky v současnosti projednává novelu stavebního zákona z roku 2006, která se významně dotýká i ustanovení o vydávání certifikátů autorizovanými inspektory a zcela je přepracovává. Důvodová zpráva v obecné části uvádí: [...] (digitální repozitář PSP ČR, VI. volební období, tisk č. 573/0, dostupné na http://psp.cz/ff/9c/ae/6a/08.htm).

[66] Ve zvláštní části se pak k novelizaci příslušných ustanovení mj. uvádí: [...] [...]

[67] Projednávaná (v době rozhodování zvláštního senátu vrácená Senátem Poslanecké sněmovně) novelizace úpravu certifikátů sice zásadně mění, nicméně ani ona z autorizovaného inspektora nečiní správní orgán, a z certifikátu nečiní rozhodnutí. Autorizovaný inspektor má být v prvé řadě povinen bezodkladně oznámit stavebnímu úřadu uzavření smlouvy se stavebníkem o kontrole projektové dokumentace stavby. Certifikátem však autorizovaný inspektor i nadále jen osvědčuje, že posoudil projektovou dokumentaci stavby. Oznámení stavebního záměru stavebnímu úřadu doplněné přílohami bude činit sám autorizovaný inspektor. Stavební úřad pak oznámení vyvěsí na úřední desce po dobu nejméně 30 dnů. Proti takto vyvěšenému stavebnímu záměru bude možné podávat námitky a výhrady. Ty pak budou mít odkladný účinek a právo provést stavbu nevznikne. O námitkách a výhradách následně rozhodne správní orgán, který by byl jinak příslušný k odvolání proti stavebnímu povolení. Teprve pokud lhůta k podání námitek a uplatnění výhrad marně uplyne, stavebníkovi vznikne právo oznámený stavební záměr provést.

[68] Důvodová zpráva se rovněž výslovně vyjadřuje k právnímu postavení autorizovaného inspektora: ,posouzení autorizovaným inspektorem‘.“ I tento dokument lze tedy použít na podporu názoru, že autorizovaný inspektor není správním orgánem a nemůže proto vydávat žádná rozhodnutí.

[69] Ze všech výše uvedených důvodů tak zvláštní senát uzavírá, že autorizovaný inspektor není správním orgánem a jím vydaný certifikát není rozhodnutím správního orgánu (§ 67 správního řádu a § 65 s. ř. s.), ale plněním ze soukromoprávní smlouvy.

[70] Výše uvedený závěr však ani v nejmenším neznamená, že by proti vzniku práva stavby, opírajícímu se o certifikát vydaný bez splnění zákonných podmínek, neexistovala žádná možnost obrany. Nic na tom nemění, že stavební zákon z roku 2006 tuto otázku přímo neřeší. Obrana (vesměs ze strany osob, které by jinak byly účastníky stavebního řízení), kterou shledával Nejvyšší správní soud v možnosti podat správní žalobu, není touto formou možná, nehledě k tomu, že soudní řízení bývá delší a pro účastníka nákladnější i odborně náročnější, takže přímo protiřečí záměru zákonodárce na řízení (na okraj možno poznamenat, že tu zjevně – v rozporu s názvem institutu stavebního zákona z roku 2006 – o žádné „říí“ ani nejde). Kromě toho otvírá i další neřešené otázky, například počátek a konec běhu lhůty pro podání žaloby, kterou zjevně nelze vázat na doručení certifikátu už jen z toho důvodu, že certifikát se ostatním osobám nedoručuje.

[71] Pokud s certifikátem nesouhlasí stavebník, zcela prostě oznámení stavebnímu úřadu nepodá a domáhá se soukromoprávními prostředky, nebo i pořadem práva svých civilních nároků vůči inspektorovi, který mu odpovídá za škodu, kterou způsobí výkonem své činnosti, na základě § 146 stavebního zákona z roku 2006. Úprava této odpovědnosti se bude řídit obecnými předpisy o náhradě škody, zejména § 420 a násl. občanského zákoníku, případně v § 373 a násl. obchodního zákoníku. O porušení práv a povinností ze smlouvy a o náhradě škody rozhodne soud v občanském soudním řízení.

[72] Všechny další osoby (ve věcech dosud projednávaných šlo zpravidla o opomenuté sousedy coby osoby, které by byly účastníky, kdyby se vedlo stavební řízení), které by mohly být dotčeny vznikem práva stavby na základě oznámení doprovázeného certifikátem, mohou využít postupu podle § 142 správního řádu. Toto ustanovení upravuje zvláštní řízení o určení právního vztahu.

[73] Možností použití § 142 správního řádu se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 8. 2011, čj. 1 As 92/2011-182, ale – v mezích liché úvahy o opravných prostředcích proti certifikátu – odmítl je proto, že se nejedná o opravný prostředek, ale o zvláštní řízení, které nemůže napravovat vady či nezákonnosti v předcházejících řízeních. Zvláštní senát v předcházejícím textu ale vyložil, že certifikát nelze považovat za rozhodnutí a postup vedoucí k vydání certifikátu není řízením dle správního řádu. Proto uvedený argument neobstojí. Již ze systematiky správního řádu vyplývá, že se opravné prostředky vztahují ke správnímu řízení ukončenému rozhodnutím. V dané situaci je tedy samostatné řízení podle § 142 správního řádu nejvhodnějším (ostatně pro opomenuté účastníky v zásadě nenáročným a rychlejším než řízení soudní) možným prostředkem pro nápravu vad způsobených nezákonně vydaným a posléze oznámeným certifikátem.

[74] Dle § 142 správního řádu rozhodne správní orgán na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Věcně a místně příslušným orgánem k rozhodnutí bude dle § 11 správního řádu stavební úřad určený místem stavby, o kterou bude spor veden. Navrhovatel se v takovém řízení bude nejspíše domáhat toho, aby stavební úřad určil, že stavebníkovi právo provést stavbu nevzniklo.

[75] Připomenout je třeba i to, že pro použití § 142 správního řádu není rozhodné, zda stavební zákon má nebo nemá upravenu pravomoc stavebního úřadu k vydávání deklaratorních rozhodnutí řešících spory. Zmíněné ustanovení správního řádu je kompetenčního charakteru; v tomto je a umožňuje správním orgánům v jednotlivých oborech veřejné správy rozhodovat podle něj bez ohledu na to, zda předpis práva hmotného s takovýmto rozhodnutím počítá; určující je tu jen to, zda podmínky § 142 správního řádu jsou splněny (viz k tomu též Vedral, J. řáII. vydání, Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 1099 a násl.). Není-li tu tedy žádný případ nesplnění podmínek § 142 odst. 2 správního řádu (možnost vydání osvědčení, nebo řešení sporné otázky v rámci jiného správního řízení), neodepře stavební úřad rozhodnout o žádosti za vydání určovacího rozhodnutí o právním vztahu.

[76] Podání návrhu na zahájení takového řízení o určení právního vztahu není omezeno žádnou lhůtou. Výsledkem řízení je pravomocné rozhodnutí, které musí stavební úřad vydat ve lhůtách dle § 71 správního řádu, tj. bez zbytečného odkladu, jinak zpravidla do 30 dnů. Proti tomuto rozhodnutí stavebního úřadu je pak dále možné se odvolat běžným způsobem, případně proti rozhodnutí o odvolání podat žalobu ke správnímu soudu dle § 65 s. ř. s. V případě nečinnosti stavebního úřadu lze využít žalobu proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 s. ř. s.

[77] Naproti tomu není však možné uvažovat o žalobě proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve vztahu k evidenčnímu úkonu stavebního úřadu při oznámení certifikátu, neboť v tomto případě není zásah stavebního úřadu nezákonný. Stavební zákon z roku 2006 totiž nesvěřil stavebním úřadům žádnou možnost věcného přezkumu certifikátu nebo oznámení během jeho zaevidování.

[78] V případě, že stavební úřad během řízení dle § 142 správního řádu shledá, že certifikát byl vydán bez splnění zákonných předpokladů, zejména neoprávněnou osobou, na základě nezákonného postupu, v rozporu s územně plánovací dokumentací, bez souhlasných závazných stanovisek všech dotčených orgánů nebo bez souhlasných vyjádření všech osob, které by byly účastníky stavebního řízení, nevypořádal řádně námitky potenciálních účastníků stavebního řízení, resp. nepředložil nevypořádané rozpory stavebnímu úřadu atd., vydá stavební úřad rozhodnutí o tom, že stavebníkovi právo provést stavbu nevzniklo.

[79] Následně by stavební úřady jako orgány státního dozoru ve věcech územního plánování a stavebního řádu mohly postupovat dle § 171 stavebního zákona z roku 2006 a vyzvat stavebníka ke zjednání nápravy nebo rozhodnutím uložit povinnost zjednat nápravu v přiměřené lhůtě. Není dále vyloučeno ani nařízení odstranění stavby dle § 129 či kontrolní prohlídka stavby dle § 134 uvedeného zákona, a v jejím důsledku postup dle odst. 4 tohoto ustanovení. Nedostatky v činnosti autorizovaného inspektora může vyřešit navrhovatel rovněž jako orgán dozoru dle § 171, a to rozhodnutím o odvolání autorizovaného inspektora podle § 144 odst. 2 citovaného zákona.

[80] Konečně pak v těch případech, které nesnesou odkladu, může ten, kdo navrhuje postup podle § 142 správního řádu požádat současně s návrhem, aby správní orgán rozhodl o předběžném opatření (§ 61 správního řádu), zejména tedy o to, aby stavebníkovi bylo nařízeno okamžitě zastavit provádění stavby. O takové žádosti musí správní orgán rozhodnout do 10 dnů; může samozřejmě rozhodnout i bez návrhu, z úřední povinnosti.

[81] Bez ohledu na to, že řízení dle § 142 správního řádu zřejmě dosud nebylo v obecné praxi správních orgánů příliš využíváno, upravuje toto ustanovení rychlý a účinný prostředek nápravy nezákonně vydaného certifikátu. Navíc přesně dopadá na situaci, která přijetím § 117 stavebního zákona z roku 2006 nastala, neboť je určeno pro řízení o věcech, které není možné vyřešit v rámci jiných správních řízení.