Vydání 10/2018

[14] Oba účastníci jsou ústředními správními úřady, proto se jedná o kompetenční spor ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

[15] V daném případě jde o záporný kompetenční spor ve smyslu § 97 odst. 3 s. ř. s., neboť oba správní úřady popírají svou pravomoc v předmětné věci činit zákonem předvídané úkony.

[16] Ve věci samé jde o vyřízení podání, jež bylo správním orgánem, jemuž bylo doručeno, vyhodnoceno jako podnět k nařízení přezkoumání rozhodnutí ve smyslu § 121 a násl. daňového řádu. Podle § 121 odst. 1 věty první daňového řádu „[s]“ Podle odstavce 3 téhož paragrafu „[p]“ Podle odstavce 4 pak „[z]“

[17] Podle § 101 odst. 1 daňového řádu „[s]“.

[18] Z výše uvedených citací ustanovení daňového řádu o přezkumném řízení je patrné, že v jedné z variant vyřízení podnětu podle jeho § 121 odst. 4, tedy při nařízení přezkoumání rozhodnutí (§ 121 odst. 1), správce daně vydá rozhodnutí ve smyslu § 101 odst. 1 téhož zákona. Je tedy zjevné, že v daném případě je při jedné z variant vyřízení věci splněna podmínka podle § 97 odst. 3 s. ř. s., že spořící se správní úřady popírají svoji pravomoc vydat rozhodnutí o tomtéž právu nebo povinnosti téhož účastníka řízení před správním orgánem. Součástí „“ o podnětu k přezkoumání rozhodnutí podle daňového řádu je úvaha správce daně, zda přezkoumání rozhodnutí nařídí, anebo nenařídí (daňový řád tuto úvahu v § 121 odst. 1 větě první nazývá „ “). Pokud nařídí, učiní tak rozhodnutím podle § 101 odst. 1 daňového řádu. Nenařídí-li přezkoumání rozhodnutí, sdělí správce daně tuto skutečnost osobě, která podala podnět, pokud o to požádala, v rámci sdělení podle § 121 odst. 4 věty druhé daňového řádu, zda shledal podnět důvodným, či nikoliv. Uvedené sdělení zjevně není rozhodnutím ve smyslu § 101 odst. 1 daňového řádu. „“ o podnětu k přezkoumání rozhodnutí, tj. „ “ v dikci § 121 odst. 1 věty první daňového řádu, není řízením o právech a povinnostech toho, kdo dal podnět. Je „“ právem upraveným postupem, jímž má správní orgán vyřídit vnější, pro správní orgán nezávazný impuls ke správnímu uvážení, jak v konkrétní věci naložit se svou pravomocí nařídit přezkoumání rozhodnutí, kterou může, avšak nemusí využít. Jestliže však uvedené „“ může v jedné z variant vyústit ve vydání rozhodnutí o právech nebo povinnostech [v rozhodnutí ve smyslu § 101 odst. 1 daňového řádu, jež je nepochybně i rozhodnutím podle § 97 odst. 3 (nebo 2) s. ř. s.], je nezbytné, aby i „“ o podnětu provedl správní orgán nadaný k tomu příslušnou pravomocí. Správní uvážení, jak má v konkrétní věci naložit se svou pravomocí (zda ji využít, anebo nikoli), totiž nutně musí učinit toliko ten orgán, který vůbec pravomocí k takovémuto správnímu uvážení disponuje.

[19] Nejvyšší správní soud je proto k rozhodování příslušný podle § 97 odst. 4 správního řádu. (…)

[35] Spor mezi účastníky spočívá v tom, zda k posouzení podnětu k přezkoumání rozhodnutí magistrátu a k případnému nařízení přezkoumání tohoto rozhodnutí je jako správce daně (poplatku za znečišťování ovzduší) nejblíže nadřízený magistrátu příslušným ministerstvem žalobce, anebo žalovaný.

[36] Žalobce tvrdí, že příslušným magistrátu nejblíže nadřízeným správcem daně v předmětné věci je žalovaný. Svůj právní názor zakládá jednak na tom, že vyměření poplatku za znečišťování ovzduší podle § 15 zákona o ochraně ovzduší je z povahy věci neoddělitelné od odborné agendy ochrany ovzduší, jednak na tom, že v § 27 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší je upraveno postavení žalovaného jako nadřízeného správce daně, resp. mu je zákonem svěřená působnost v oblasti správy daní ve smyslu § 10 odst. 1 daňového řádu.

[37] Z dosavadní judikatury kompetenčního senátu vyplývají určitá obecná pravidla, jimiž se řídí určování věcně příslušného ústředního správního orgánu v případech veřejnoprávních plateb.

[38] V první řadě je nutno rozlišit, jedná-li se o platbu, která má charakter daně ve smyslu legislativní zkratky v § 2 odst. 3 daňového řádu.

[39] V nyní projednávaném případě je tato podmínka splněna – ve věci jde o poplatek za znečišťování ovzduší, který je v příslušném zákoně (§ 15 zákona o ochraně ovzduší) výslovně jako poplatek označen, a splňuje tedy kritérium § 2 odst. 3 písm. a) daňového řádu.

[40] Dalším znakem, který je nutno zkoumat, je obsah konkrétní právní úpravy, která pravidla pro výběr platby určuje. V tomto ohledu je nutno rozlišit aspekty kompetenční a aspekty procedurální a rozlišovat i mezi jednotlivými fázemi procedury výběru, tedy stanovením (vyměřením) a placením (eventuálně v rámci toho i vymáháním) platby.

[41] V nyní projednávaném případě zákon o ochraně ovzduší obsahuje relativně ucelenou zvláštní úpravu týkající se poplatku za znečišťování. Ta obsahuje v první řadě pravidla hmotněprávní. Zejména se v nich stanoví, kdo je poplatníkem poplatku, co je předmětem poplatku, co je od poplatku osvobozeno, co je základem poplatku, jaké je poplatkové období a k čemu je určen výnos poplatku (viz k tomu zejm. § 15 odst. 1 až 7 a odst. 14 zákona o ochraně ovzduší). Dále obsahuje pravidla kompetenční. Ta stanovují, že správu poplatku vykonávají krajské úřady místně příslušné podle umístění jednotlivých stacionárních zdrojů (§ 9 odst. 13 věta první zákona o ochraně ovzduší), a dále mj. konkretizuje pravidla pro vydávání platebních výměrů těmito úřady (§ 15 odst. 9 až 11). Rovněž stanovují, že správu placení tohoto poplatku vykonávají příslušné celní úřady (§ 15 odst. 13 věta druhá zákona o ochraně ovzduší), a předepisují určitá pravidla pro součinnost mezi správcem poplatku a správcem placení poplatku (§ 15 odst. 12 zákona o ochraně ovzduší). Konečně lze v § 15 zákona o ochraně ovzduší najít i některá pravidla procedurální, zejm. lhůty a další pravidla pro podání poplatkového přiznání a vydání platebního výměru (viz zejm. jeho odst. 8 a 9).

[42] Z výše uvedeného přehledu je patrné, že § 9 není ucelenou a dostatečně podrobnou právní úpravou stanovení a vybírání (vymáhání) poplatku, která by se obešla bez subsidiární procedurální úpravy k tomu obecně určené, tedy zejména daňového řádu. Dále je patrné, že kompetenční pravidla jsou v daném ustanovení výslovně formulována jen v omezeném rozsahu – týkají se v podstatě jen krajských úřadů pro oblast stanovení poplatku a celních úřadů pro oblast placení poplatku.

[43] Dosavadní kompetenčního senátu vycházela z koncepce, že ústředním orgánem státní správy pro oblast daní ve smyslu legislativní zkratky podle § 2 odst. 3 daňového řádu je Ministerstvo financí, a to podle § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., jenž mj. stanoví, že toto ministerstvo je ústředním orgánem státní správy pro daně, poplatky a clo. Jinak by tomu bylo leda tehdy, že by zákonné pravidlo, které by v tomto ohledu bylo ve vztahu k uvedenému ustanovení zákona č. 2/1969 Sb. v poměru speciality, stanovilo něco jiného.

[44] Podle takto postaveného názoru kompetenčního senátu proto bylo Ministerstvo financí shledáno ústředním orgánem státní správy například pro oblast výběru poplatků za komunální odpad podle zákonů o odpadech (jak dřívější zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, tak dosud účinný zákon č. 185/2001 Sb. o odpadech a o změně některých dalších zákonů). Stalo se tak v rozsudku kompetenčního senátu ze dne 17. 9. 2010, čj. Komp 4/2010-40, č. 2195/2011 Sb. NSS. Kompetenční senát tento úsudek učinil pro fázi stanovení těchto poplatků – v rozsudku fáze stanovení a fáze placení poplatku nejsou výslovně rozlišeny, přičemž ve věci samé šlo o stanovení poplatku Magistrátem hlavního města Prahy. Ve své argumentaci mj. v bodu 22 rozsudku uvedl: „“

[45] V následujícím bodu 23 rozsudku čj. Komp 4/2010-40 kompetenční senát dodal: „rozptýleno‘“

[46] K témuž závěru došel kompetenční senát v rozsudku ze dne 29. 12. 2011, čj. Komp 3/2011-32, č. 2716/2012 Sb. NSS, pro oblast placení nedoplatku na nákladech správního řízení ve věci uložení opatření k nápravě v oblasti ochrany lesa Českou inspekcí životního prostředí podle zákona č. 281/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa. Zde bylo jádro argumentace kompetenčního senátu – a na to v jistém smyslu právem poukazuje žalobce – založeno na odlišení dvou různých typů věcí, a sice na jedné straně na „“ působnosti České inspekce životního prostředí na úseku ochrany lesa, z níž plyne její pravomoc ukládat „“ odůvodněné povinnosti (opatření k nápravě), a na druhé straně primárně peněžní (a tedy „“, s ochranou lesa vlastně po odborné stránce nijak nesouvisející) povinnost zaplatit náklady řízení v souvislosti s uložením „“ povinnosti. Kompetenční senát k tomu v bodě 27 svého rozsudku uvedl: „původvzešel“

[47] V novějším rozsudku ze dne 5. 12. 2017, čj. Komp 3/2016-56, se kompetenční senát zabýval tím, který z ústředních orgánů státní správy je příslušný posoudit podnět jednotlivce k nařízení přezkoumání rozhodnutí krajského úřadu o výzvě, kterou jemu instančně podřízený městský úřad jako úřad stavební zaslal podle § 5 odst. 2 zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, v rámci řízení o odstranění stavby účastníkům tohoto řízení a podle níž měli tito účastníci zaplatit správní poplatek za ohledání na místě (obhlídku stavby) podle položky 20 písm. a) zmíněného zákona. I zde dospěl k závěru, že takovým orgánem je Ministerstvo financí. Kompetenční senát dospěl s výslovným odkazem na oba své výše citované rozsudky k závěru, že stavební zákon není co do působnosti ve věcech odvolacího nebo přezkumného řízení týkajících se správy daní zvláštním právním předpisem k zákonu č. 2/1969 Sb. Ministerstvu pro místní rozvoj není stavebním zákonem svěřena působnost vystupovat jako ústřední orgán státní správy ve věci správy daní, ač třeba vzešlých z řízení dle stavebního zákona. Žádný zvláštní zákon nestanoví, kdo je tímto orgánem, a proto i zde platí, že podle obecných kompetenčních pravidel (§ 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb.) je jím žalobce.

[48] Kompetenční senát v rozsudku čj. Komp 3/2016-56 uvedl i další argument důležitý pro nyní projednávanou věc. Považoval za nerozhodný poukaz Ministerstva financí, že i Ministerstvo pro místní rozvoj je správcem daně. Kompetenční senát Ministerstvu financí přitakal, že ve výslovně stanovených případech, a sice ve věcech výběru poplatků, je Ministerstvo pro místní rozvoj správcem daně. Tato je mu založena ustanovením § 5 odst. 1 zákona o správních poplatcích, podle něhož „[p]“, ve spojení s ustanovením daňového řádu o místní příslušnosti (jeho § 13 odst. 2, podle něhož, „[j]“). Kompetenční senát nicméně dodal, že Ministerstvo pro místní rozvoj je správcem daně jen a pouze v rozsahu zvláštním zákonem takto vymezeném, avšak nikoli v rozsahu jiném. Kompetenční senát v této souvislosti poukázal na § 10 odst. 1 daňového řádu, podle něhož „[s]“.

[49] Nyní projednávaná věc se v rozhodných rysech neliší od těch, kterými se již kompetenční senát zabýval. Podstatou rozhodování správního orgánu, které je třeba v ní činit, je posouzení, zda jsou důvody pro přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku za znečišťování. Jádrem věci je tedy poplatek jako veřejnoprávní platba ve smyslu § 3 odst. 2 písm. a) daňového řádu. Okolnost, že jde o poplatek na úseku ochrany ovzduší, je zde sekundární.

[50] Ve věci jde, jak bylo v obecné rovině rozebráno sub V. 4., o situaci, kdy zákon svěřuje určitému ministerstvu (zde žalovanému) „“ v určité oblasti, zde v oblasti ochrany ovzduší. Zároveň stanovuje, že pro účely zajištění uvedených „“ cílů (zjednodušeně řečeno za účelem dosažení přijatelné kvality ovzduší) je třeba užívat i nástrojů v podobě veřejnoprávních poplatků. Zákon o ochraně ovzduší stanoví určitá pravidla pro jejich stanovení (vyměření) a svěřuje pravomoc poplatky vyměřovat krajským úřadům. Zároveň však právní úprava na úseku ochrany ovzduší nejde tak daleko, aby ve věcech stanovení poplatků za znečišťování svěřila žalovanému kompletně, tj. aby pro účely stanovení poplatků vytvořila ucelenou kompetenční vertikálu od krajských úřadů až po žalovaného jako ústřední orgán státní správy nejen v „“ věcech ochrany ovzduší, nýbrž i ve věcech poplatku za znečišťování.

[51] Proto i v nyní projednávané věci platí, že jelikož zvláštní právní úprava v zákoně o ochraně ovzduší se týká stanovení poplatku za znečišťování pouze ve vztahu k vymezení působnosti krajských úřadů v těchto věcech, ve všem ostatním v uvedené oblasti platí úprava obecná, zakotvená v § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb. Rozhodná není ani fáze řízení o poplatku, o niž se jedná, tedy jeho vyměření, a nikoli placení. Zvláštní zákon sice zavádí z kompetenčního hlediska věcnou dělenou správu poplatku (§ 15 odst. 13 věta první kontra věta druhá zákona o ovzduší) mezi žalovaného a celní správu. I hmotněprávní a procesní pravidla vyměření poplatku se výrazně liší od obecné úpravy existencí úpravy zvláštní v § 15 zákona o ovzduší, zatímco u placení poplatků v podstatě platí obecná úprava v daňovém řádu. Ani pro vyměření poplatků, ani pro jejich placení však z platné zvláštní právní úpravy neplyne, že nadřízeným správcem poplatku stojícím instančně nad krajským úřadem, a tedy současně ústředním orgánem státní správy ve věcech poplatků za znečišťování by měl být žalovaný.

[52] Zakotvení působnosti žalovaného jako ústředního správního úřadu i ve věcech poplatků nelze dovodit ani z § 27 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší. Důvodem je, že žalovanému není svěřena zákonem o ovzduší též působnost ústředního orgánu státní správy na úseku poplatků. Formulace v uvedeném ustanovení, že v oblasti ochrany ovzduší žalovaný vykonává působnost ústředního správního úřadu, vykonává působnost ústředního správního úřadu, řídí výkon státní správy v oblasti ochrany ovzduší a rozhoduje o odvolání proti rozhodnutím vydaným inspekcí a krajskými úřady, není dostatečně konkrétní, aby z ní bylo možno dovodit, že se vztahuje i na oblast, jejímž jádrem je poplatková, nikoli ochrany ovzduší. Ostatně i u materie, jíž se týkala věc sp. zn. Komp 4/2010, byla v příslušné „“ úpravě, konkrétně v § 72 odst. 1 písm. a) a o) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, podobná formulace, a sice že žalovaný je ústředním orgánem státní správy v oblasti odpadového hospodářství a rozhoduje o odvolání proti rozhodnutí inspekce a krajského úřadu. Přesto i u této materie (poplatků za komunální odpad) kompetenční senát shledal, že ústředním orgánem státní správy je žalobce. Proto i v nyní projednávané věci má být náhled kompetenčního senátu obdobný. Žalovaný vystupuje jako nadřízený správní orgán rozhodující o odvolání proti rozhodnutím vydaným Českou inspekcí životního prostředí a krajskými úřady v oblasti ochrany ovzduší, ne však jako nadřízený správce daně rozhodující v oblasti správy daní.

[53] Žalobce argumentoval, že poplatků za znečišťování je natolik úzce svázána s „“ činností žalovaného a vyžaduje při rozhodování odbornost příslušných úředníků v oblasti ochrany ovzduší, že právě žalovaný, a nikoli žalobce by měl být v této agendě ústředním orgánem státní správy. Tento argument však, i kdyby byl z věcného hlediska trefný, směřuje spíše k úvahám . Kompetenční pravidla musí být dostatečně jasná, jinak by nezaručovala požadavky plynoucí z čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 3 Ústavy, tedy jednoznačné stanovení, za jakých podmínek může orgán veřejné správy vůči jednotlivci jednat, zejména mu ukládat povinnosti, dokonce povinnosti zasahující do jeho základních práv (čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 5 Listiny). Je na zákonodárci, zda uváží, že v důsledku výkladu zastávaného konzistentně kompetenčním senátem se u Ministerstva financí kumuluje příliš mnoho kompetencí v poplatkových věcech, jež vyžadují speciální „“ znalosti, dostupné spíše na jednotlivých ministerstvech resortně příslušných pro ty které odbornosti, a nikoli u žalobce. Pokud a dokud však takováto úvaha nebude vyjádřena, a to dostatečně jednoznačným způsobem, v kompetenčních ustanoveních příslušných zákonů, není důvodu dosavadní náhled kompetenčního senátu na věci tohoto typu měnit.