Vydání 4/2022

(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 14. 1. 2022, čj. Konf 11/2018-64)

Podáním doručeným dne 4. 4. 2018 ředitel Ochranné služby Policie České republiky (dále jen „ředitel Ochranné služby PČR“ nebo „navrhovatel“) navrhl, aby zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon o některých kompetenčních sporech“), rozhodl spor o pravomoc podle § 1 odst. 1 písm. a) téhož zákona, který vznikl mezi ním a Obvodním soudem pro Prahu 7, ve věci náhrady škody a nemajetkové újmy, které měly žalobci vzniknout v důsledku nezákonného rozhodnutí navrhovatele.

Rozhodnutím ředitele Ochranné služby PČR ze dne 18. 4. 2011 byl žalobce uznán vinným ze spáchání kázeňského přestupku, za což mu byl uložen kázeňský trest spočívající ve snížení základního tarifu platu o 15 % na dobu tří měsíců. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí bylo rozhodnutím náměstka policejního prezidenta ze dne 7. 9. 2011 zamítnuto. Zamítavé rozhodnutí žalobce napadl žalobou, které Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. 4. 2015, čj. 6 Ad 25/2011-77, vyhověl a rozhodnutí náměstka policejního prezidenta zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Náměstek policejního prezidenta v dalším řízení rozhodnutím ze dne 14. 9. 2015 zrušil rozhodnutí ředitele Ochranné služby PČR ze dne 18. 4. 2011 a řízení ve věci kázeňského přestupku žalobce zastavil.

Žalobce následně, dne 22. 3. 2016, uplatnil u Ministerstva vnitra s odkazem na zákon č. 82/1998 Sb. nárok na náhradu škody a nemajetkové újmy, která mu měla být způsobena vydáním nezákonného rozhodnutí. Ministerstvo vnitra se jeho návrhem odmítlo zabývat s odůvodněním, že o návrhu by měl rozhodnout příslušný služební funkcionář, kterým je ředitel Ochranné služby PČR, v řízení podle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“), a proto návrh tomuto služebnímu funkcionáři Ministerstvo vnitra postoupilo. Ředitel Ochranné služby PČR však s postoupením návrhu nesouhlasil, neboť měl za to, že není věcně příslušný k vyřízení uvedené žádosti, a návrh vrátil k vyřízení Ministerstvu vnitra. Ministerstvo vnitra o tomto postupu vyrozumělo žalobce s tím, že setrvává na již vyslovené nepříslušnosti Ministerstva vnitra k vyřízení této žádosti podle zákona č. 82/1998 Sb.

Po předběžném uplatnění nároku žalobce podal dne 22. 9. 2016 žalobu k Obvodnímu soudu pro Prahu 7, věcně a místně příslušnému soudu žalované České republiky – Ministerstva vnitra. Žalobou se žalobce, stejně jako při předběžném projednání nároku, domáhal přiznání zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., která mu měla vzniknout v důsledku nezákonného rozhodnutí. Újma žalobce měla spočívat v nedůvodném kázeňském stíhání, v jehož rámci bylo proti žalobci postupováno excesivním a šikanózním způsobem, došlo k dehonestaci žalobce v jeho profesní sféře, což vedlo k degradaci jeho vážnosti, důstojnosti a postavení ve společnosti. Řízení pro žalobce též znamenalo snížení příjmu a značné nervové vypětí, které mělo vliv i na jeho soukromý a rodinný život. Žalobce se též domáhal náhrady škody spočívající ve vynaložených nákladech na právní zastoupení.

Obvodní soud pro Prahu 7 usnesením ze dne 2. 1. 2017, čj. 15 C 279/2016-45, řízení zastavil (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II) s tím, že po právní moci tohoto usnesení bude věc postoupena řediteli Útvaru pro ochranu ústavních činitelů ochranné služby Policie České republiky (pozn.: ode dne 1. 9. 2016 byl tento útvar přejmenován na Ochrannou službu Policie České Republiky; výrok III). V odůvodnění svého rozhodnutí Obvodní soud pro Prahu 7 odkázal na rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 8. 2. 2001, sp. zn. 21 Cdo 1010/2000, a ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012, a uvedl, že o výkon státní (veřejné) moci nejde tam, kde stát nevystupuje v tzv. vrchnostenské pozici, nýbrž kde vstupuje do právních vztahů jako jejich účastník rovný s účastníky ostatními. U nároků, kde stát vystupuje jako zaměstnavatel, je dána jeho pracovněprávní odpovědnost. Tomu se blíží i specifické vztahy služební, tedy vztahy svou podstatou zaměstnanecké s určitými modifikacemi, které zdánlivě mohou evokovat jisté rysy výkonu veřejné moci. Příslušné služební zákony však obsahují konkrétní právní úpravu odpovědnosti státu za škodu v těchto vztazích. Požadavek žalobce na náhradu újmy se odvíjí od porušení právních povinností zaměstnanci žalované jednajícími jejím jménem, nejedná se tedy o odpovědnostní vztah veřejnoprávní povahy vyplývající z rozhodnutí žalované při výkonu svrchované veřejné moci, na který by bylo možné vztáhnout působnost zákona č. 82/1998 Sb. Obvodní soud pro Prahu 7 na základě uvedeného dospěl k závěru, že pravomoc k projednání a rozhodnutí dané věci, která souvisí se služebním poměrem, není svěřena soudu v rámci občanského soudního řízení, a proto řízení pro nedostatek pravomoci zastavil a věc postoupil k dalšímu řízení, dle svého názoru příslušnému orgánu, a to řediteli Ochranné služby PČR s tím, že by mělo proběhnout řízení ve věcech služebního poměru, v němž služební funkcionář rozhodne o náhradě škody a nemajetkové újmy žalobce. Proti takovému rozhodnutí pak může žalobce podat žalobu u příslušného správního soudu.

Žalobce s uvedeným závěrem Obvodního soudu pro Prahu 7 nesouhlasil a následně podal návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu, který zvláštní senát odmítl usnesením ze dne 22. 2. 2018, čj. Konf 14/2017-67, pro absenci kompetenčního sporu, neboť v době vydání daného rozhodnutí ředitel Ochranné služby PČR kvalifikovaně nepopřel svou pravomoc ve věci rozhodnout.

V předloženém návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu ředitel Ochranné služby PČR již výslovně popřel pravomoc rozhodnout o žádosti žalobce o náhradu újmy vzniklé nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem v řízení ve věcech služebního poměru včetně řízení ve věcech kázeňských. V úvodu své argumentace upozornil na obezřetnost při aplikovatelnosti judikatury vztahující se k rozhodnutím vydaným podle zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, který byl nahrazen zákonem o služebním poměru, neboť tyto zákony jsou postaveny na odlišných premisách. Navrhovatel nepovažoval odkaz Obvodního soudu pro Prahu 7 na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, čj. 30 Cdo 2470/2012-73, za přiléhavý, neboť v něm byla, na rozdíl od nyní projednávané věci, posuzována údajná diskriminace příslušnice Policie ČR z důvodu těhotenství služebním funkcionářem, ke které mělo dojít v roce 2006, tedy před účinností zákona o služebním poměru. Přitom právní úprava posuzování diskriminace před účinností zákona o služebním poměru doznala podstatných změn, neboť zákon č. 186/1992 Sb. v tomto směru explicitně odkazoval na právní úpravu obsaženou v zákoně č. 65/1965 Sb., zákoníku práce (viz § 155 zákona č. 186/1992 Sb.). Ve vztahu k řízením vedeným podle zákona o služebním poměru však aplikace zákoníku práce nepřipadá v úvahu. Nelze proto podle navrhovatele připodobňovat posuzování diskriminace vzniklé v rámci zaměstnaneckého vztahu k řízení ve věcech služebního poměru vedenému podle zákona o služebním poměru, u něhož nelze souhlasit s názorem, že se jedná o řízení charakterizované vzájemnými vztahy rovnosti služebního funkcionáře a příslušníka, s nímž je vedeno správní řízení. Závěry učiněné v citovaném rozsudku Nejvyššího soudu tak nebyly aplikovatelné na posuzování žádostí o náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, která měla vzniknout postupem služebních funkcionářů při rozhodování podle zákona o služebním poměru.

Zároveň předestřený názor Obvodního soudu v Prahu 7 podle navrhovatele nezohlednil specifika služebního poměru a nekoresponduje s ustálenou judikaturou správních soudů (srov. například rozsudky NSS ze dne 21. 9. 2011, čj. 3 Ads 79/2011-62, ze dne 30. 4. 2012, čj. 4 Ads 153/2011-75 nebo ze dne 27. 11. 2013, čj. 3 Ads 133/2012-19), z níž vyplývá, že v otázkách týkajících se služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů služební funkcionáři vykonávají vrchnostenskou pravomoc; řízení ve věcech služebního poměru je řízením správním, ve kterém jedna strana reprezentující státní moc rozhoduje o právech a povinnostech účastníků řízení, kteří se služebními funkcionáři, správními orgány, nemají rovné postavení. Služební funkcionáři tak rozhodují ve správním řízení z pozice vykonavatele státní moci, tedy v řízení, které je charakteristické potlačením rovnosti obou subjektů ve prospěch nadřízenosti státní moci. V této souvislosti navrhovatel na okraj připomíná, že služební funkcionáři jsou věcně příslušní vést s příslušníky mimo jiné též řízení o jednání majícím znaky přestupku. Ve vztahu k tomuto řízení nemůže být sebemenších pochyb o tom, že služební funkcionáři vedou s příslušníky správní řízení, neboť služební funkcionáři rozhodují o vině a trestu za dané deliktní jednání.

Pokud tedy řízení ve věcech služebního poměru (včetně řízení ve věcech kázeňských) je řízením správním vedeným správním orgánem, tj. příslušným služebním funkcionářem, pak si podle navrhovatele vnitřně odporuje názor Obvodního soudu pro Prahu 7, je-li založen na tvrzení, že předmětem úpravy provedené zákonem č. 82/1998 Sb. není odpovědnost za škodu vzniklou ze služebně právních vztahů, nýbrž odpovědnost za škodu, která byla způsobena při výkonu státní moci nezákonným rozhodnutím, které v řízení správním vydal státní orgán nebo právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem, a dále za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů nesprávným úředním postupem. Jinými slovy se jedná o názor, že na řešení tvrzených škod vzniklých v řízení ve věcech služebního poměru, tedy v řízení správním, není možné aplikovat zákon č. 82/1998 Sb., protože škoda nevznikla v rámci vedeného správního řízení. Nadto podle navrhovatele právní názor, že služebně právní vztahy jsou charakterizovány vzájemnou rovností jejich účastníků (státu na jedné straně a příslušníka bezpečnostního sboru na straně druhé), nemá oporu ani v platné právní úpravě, ani v ustálené judikatuře. Podle § 5 písm. a) zákona č. 82/1998 Sb. přitom stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním. Vzhledem k tomu, že řízení ve věcech služebního poměru je řízením správním, je zřejmé, že ve věci žádosti o poskytnutí náhrady škody, případně zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou v souvislosti s vedením správního řízení, je aplikace zákona č. 82/1998 Sb. zcela namístě.

Oproti tomu dikce § 98 odst. 1 zákona o služebním poměru, týkající se obecné odpovědnosti bezpečnostního sboru za škodu, se vztahuje toliko na škodu způsobenou příslušníkovi v souvislosti s vykonáváním služebních úkolů. Ačkoli zákon o služebním poměru hovoří o „obecné odpovědnosti“ bezpečnostního sboru, měl navrhovatel za to, že ani obecná odpovědnost není zcela bezbřehá, přičemž musí být naplněny zákonem stanovené předpoklady, při kterých se obecná odpovědnost uplatní, a sice že škoda byla způsobena příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním nebo pro výkon služby. Pokud se účastník řízení domáhá náhrady škody a nemajetkové újmy, která měla vzniknout v souvislosti se správním řízením, je zřejmé, že tvrzenou škodu nelze posuzovat podle obecné odpovědnosti za škodu upravené v § 98 odst. 1 zákona o služebním poměru, když je tato oblast komplexně upravena samostatným právním předpisem, zákonem č. 82/1998 Sb. Mimoto zákon o služebním poměru jakožto právní úprava, v níž je zakázáno vše, co není výslovně dovoleno, neupravuje jakoukoli možnost posuzování nemajetkové újmy a přiznávání ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb.

V této souvislosti navrhovatel odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, čj. 3 Ans 4/2013-37, a ze dne 31. 7. 2014, čj. 6 As 102/2014-39, z nichž vyplývá, že v případě řešení situace, ve které by v příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem služebního funkcionáře vznikla stěžovateli prokazatelná újma a za splnění dalších zákonných podmínek, bylo by možné uvažovat o jiném titulu právní ochrany, a to postupem podle zákona č. 82/1998 Sb. dopadajícím i na soukromoprávní aspekt věci, který v řešení veřejnoprávního nároku v odpovídajícím řízení zohlednit nelze. Ve druhém z citovaných rozsudků pak Nejvyšší správní soud konstatoval, že ve své judikatuře opakovaně dovodil, že řízení ve věcech služebního poměru je správním řízením, ve kterém služební funkcionář vystupuje jako správní orgán, přičemž od tohoto právního názoru není třeba se jakkoli odchýlit. Komplexní posouzení otázky náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem však není v pravomoci správních soudů, Nejvyšší správní soud nevyjímaje.

Navrhovatel rovněž upozornil na možné krácení práv žadatelů (příslušníků bezpečnostních sborů) o náhradu škody v případě, kdy by tyto žádosti byly posuzovány podle zákona o služebním poměru, oproti tomu, kdy by byly řešeny podle zákona č. 82/1998 Sb. Rozhodnutí služebních funkcionářů o žádostech o náhradu škody by totiž následně podléhaly soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, v němž jsou soudy toliko oprávněny žalované správní rozhodnutí zrušit a věc vrátit služebnímu funkcionáři k dalšímu řízení (pokud k tomuto postupu soud shledá zákonné důvody). Správní soudy tedy nemohly jakkoli zasahovat do výše přiznané náhrady škody, případně náhradu škody přiznat tam, kde by ji služební funkcionáři nepřiznali, tak, jak k tomu jsou oprávněny civilní soudy rozhodující po řešení náhrady škody v režimu zákona č. 82/1998 Sb. V této souvislosti podle navrhovatele nešlo odhlédnout též od skutečnosti, že rozhodování služebních funkcionářů o předmětných žádostech o náhradu škody by vedlo k absurdním situacím, v nichž by služební funkcionáři sami měli objektivně a nestranně rozhodnout o tom, zda svým postupem způsobili příslušníkům, s nimiž vedli řízení ve věcech služebního poměru, materiální či nemateriální škodu, což je ostatně případ žalobce. Dále v praxi leckdy žadatelé požadovali náhradu tvrzené újmy, která měla vzniknout v řízení o odvolání proti rozhodnutí ředitele krajského ředitelství policie (například nerozhodnutím policejního prezidenta v zákonem stanovené lhůtě 90 dnů). O takových žádostech by pak byl příslušný rozhodovat služební funkcionář, kterému by náležela personální pravomoc; kupříkladu náměstek ředitele krajského ředitelství policie pro ekonomiku by tak rozhodoval, zda policejní prezident způsobil žadateli škodu, a o odvolání proti takovému rozhodnutí o náhradě škody by pak rozhodoval ředitel krajského ředitelství, tedy správní orgán, který je bezprostředně podřízený správnímu orgánu, který měl škodu způsobit. Takový postup by zřejmě vedl k řetězení námitek podjatosti a systémové podjatosti (nutno dodat, že z pochopitelných důvodů).

Dále navrhovatel namítal, že kdyby byli služební funkcionáři příslušní o těchto žádostech rozhodovat věcně, by tím bylo přistoupeno na názor, že řízení ve věcech služebního poměru, jehož vedením měla nemajetková újma či škoda vzniknout, není správním řízením, protože kdyby bylo správním řízením, byl by namístě postup podle zákona č. 82/1998 Sb.; pak je tedy otázkou, zda by rozhodnutí ve věcech služebního poměru vydané v tomto (ne)správním řízení, v němž měla vzniknout škoda, je oprávněn přezkoumávat správní soud, což se ovšem po celou dobu existence správního soudnictví děje, neboť řízení ve věcech služebního poměru je považováno za řízení správní. Podle navrhovatele by bylo zároveň krajně nežádoucí, aby bylo na řízení ve věcech služebního poměru v některých případech pohlíženo jako na správní řízení, v němž je vydáváno autoritativní správní rozhodnutí podléhající soudnímu přezkumu v rámci správního soudnictví, a v jiných případech jako na jakési „neřízení“, v němž mají služební funkcionáři rovné postavení s příslušníky, kteří jsou účastníky řízení ve věcech služebního poměru, přičemž by bylo otázkou, ke kterému soudu by pak bylo možné podat žalobu proti rozhodnutí vydanému v řízení, které by nebylo považováno za správní řízení.

S ohledem na uvedené měl navrhovatel za to, že vyřizování žádostí o náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem v řízení ve věcech služebního poměru, a to včetně řízení ve věcech kázeňských, by mělo probíhat podle příslušných ustanovení zákona č. 82/1998 Sb., přičemž o případných žalobách jsou následně příslušné rozhodovat soudy v občanském soudním řízení. Podle ředitele Ochranné služby PČR je tudíž příslušným rozhodnout ve věci Obvodní soud pro Prahu 7. K tomu též navrhovatel dodal, že zákon č. 82/1998 Sb. stanoví, že ve věcech náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o regresních úhradách jednají jménem státu ministerstva a jiné ústřední správní úřady. Žádný z útvarů Policie ČR přitom v zákoně č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, za ústřední orgán státní správy označen není. V daném případě bylo tedy příslušné jednat jménem státu Ministerstvo vnitra.

Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí o nároku žalobce na náhradu škody a nemajetkové újmy je soud, a usnesení Obvodního soudu pro Prahu 7 zrušil.