2716/2012
Kompetenční spory: odvolání proti výzvě České inspekce životního prostředí k zaplacení nedoplatku
Kompetenční spory: odvolání proti výzvě České inspekce životního prostředí k zaplacení nedoplatku
k § 73 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*) (v textu jen „daňový řád z roku 1992“)
V řízení o odvolání proti výzvě České inspekce životního prostředí k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě podle § 73 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, je odvolacím orgánem Ministerstvo financí.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2011,
čj. Komp 3/2011-32)
Věc:
Ministerstvo financí proti Ministerstvu životního prostředí, za účasti Jindřicha K., o určení příslušnosti mezi správními orgány.V této věci jde o určení, který z ústředních správních úřadů (Ministerstvo financí či Ministerstvo životního prostředí) je příslušný rozhodnout o odvolání osoby zúčastněné na řízení proti výzvě České inspekce životního prostředí ze dne 7. 4. 2010 k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě podle § 73 daňového řádu z roku 1992. Tento nedoplatek představovaly náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč, jejichž náhrada byla osobě zúčastněné na řízení uložena rozhodnutím České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu v Liberci, ze dne 14. 10. 2009 ve spojení s rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 27. 1. 2010.
Žalobce v kompetenční žalobě nesouhlasil s rozhodnutím žalovaného, který usnesením ze dne 27. 8. 2010 vydaným podle § 12 správního řádu postoupil žalobci k projednání odvolání osoby zúčastněné na řízení proti již citované výzvě České inspekce životního prostředí (dále také „výzva“), kde žalovaný s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2009, čj. 1 As 56/2009-58, dovodil, že právě žalobce je příslušným orgánem k projednání uvedeného odvolání.
Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku vyslovil, že charakter peněžitého plnění jako daně určuje použití procesní úpravy (v tomto případě zákona o správě daní a poplatků), bez ohledu na hmotněprávní vymezení peněžitého plnění a kompetenční vymezení příslušného orgánu, které je odvozováno od podřazení peněžitého plnění pod procesní úpravu uvedenou v definici pojmu daně ve smyslu § 1 odst. 1 daňového řádu z roku 1992. Jinak řečeno, jakkoli je žalovaný ústředním orgánem státní správy odpadového hospodářství, není již tímto orgánem ve věcech řízení o daních a poplatcích, byť se jedná o poplatky za komunální odpad. Nejvyšší správní soud pak v rozsudku ze dne 17. 9. 2010, čj. Komp 4/2010-40, č. 2195/2011 Sb. NSS, setrval ve svém právním názoru, dále ho rozvedl a kompetenci žalobce dovozoval i ze zákonů jiných.
Argumentace Nejvyššího správního soudu vyslovená v rozsudku ze dne 11. 8. 2009, čj. 1 As 56/2009-58, nebyla podle žalobce v projednávané věci použitelná.
Dále žalobce argumentoval tím, že žalovaný při postoupení věci přehlédl, že Nejvyšší správní soud v obou výše citovaných rozsudcích vycházel především z § 118 odst. 2 a 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, podle kterých je hlavní město Praha při výkonu své přenesené působnosti podřízeno věcně příslušnému ministerstvu. Závěry obsažené v citovaných judikátech proto bylo bez dalšího možné přejímat jen v případech opravných prostředků proti rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy. V nyní posuzované věci však jako správní orgán I. stupně nerozhodoval Magistrát hlavního města Prahy, ale Česká inspekce životního prostředí, jež by podle § 1 odst. 4 daňového řádu z roku 1992 byla považována za správce daně. K rozhodování o odvolání byl podle § 50 odst. 1 daňového řádu z roku 1992 příslušný orgán nejblíže vyššího stupně bezprostředně nadřízený správci daně, který napadené rozhodnutí vydal. Z § 1 odst. 1 zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa (dále jen zákon „zákon o České inspekci životního prostředí“), jednoznačně vyplývá, že nadřízeným orgánem České inspekce životního prostředí je žalovaný, který je i podle § 19 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (dále jen „kompetenční zákon“), orgánem vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí. V posuzované věci nemohl obstát případný odkaz na § 4 odst. 1 kompetenčního zákona, podle něhož je žalobce ústředním orgánem státní správy pro daně, poplatky a clo. Nejvyšší správní soud dovozoval v dřívější judikatuře pravomoc žalobce sice též z citovaného ustanovení kompetenčního zákona, ovšem pouze ve spojení s § 1 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků podřazujícího poplatky pod legislativní zkratku daně. V nyní posuzované věci jde ale o náklady řízení podle § 79 odst. 1 správního řádu, které pod pojem daně podle § 1 odst. 1 daňového řádu z roku 1992 nebylo možno podřadit (zjevně se nejedná ani o poplatek nebo clo).
Nebyla proto dána pravomoc žalobce k rozhodnutí o odvolání osoby zúčastněné na řízení. K rozhodnutí naopak byla dána pravomoc žalovaného, která se opírá o § 1 odst. 1 a § 2 zákona o České inspekci životního prostředí, § 79 odst. 8 a § 106 odst. 3 správního řádu, § 1 odst. 4 a § 50 odst. 1 daňového řádu z roku 1992 a o § 19 odst. 1 kompetenčního zákona.
Žalovaný v písemném vyjádření k žalobě uvedl, že v minulosti, a to až do vydání napadeného rozhodnutí, vždy rozhodoval o odvoláních směřujících proti výzvě podle § 73 odst. 1 daňového řádu z roku 1992. Opíral se přitom o § 50 odst. 1 tohoto zákona, podle něhož, „[n]
estanoví-li zvláštní zákon jinak, je odvolacím orgánem orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správci daně, který napadené rozhodnutí vydal“
[v podstatě shodné znění obsahuje i § 114 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (dále jen „daňový řád z roku 2009“)]. Jelikož z § 1 odst. 1 zákona o České inspekci životního prostředí vyplývá, že tímto ustanovením není stanovena žádná zvláštní úprava a že nadřízeným orgánem České inspekce životního prostředí je jednoznačně žalovaný, byl právě on odvolacím orgánem ve smyslu § 50 odst. 1 daňového řádu z roku 1992.Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2009, čj. 1 As 56/2009-58, ale nastala nová situace. Kasační soud konstatoval, že charakter peněžitého plnění jako daně určuje použití procesní úpravy (v rozhodné době daňový řád z roku 1992), bez ohledu na hmotněprávní vymezení peněžitého plnění a kompetenčního vymezení příslušného orgánu (kompetenční vymezení příslušného orgánu je odvozováno od podřazení uvedeného peněžitého plnění pod procesní úpravu uvedenou v definici daně). Protože zde v důsledku rozsudku ze dne 11. 8. 2009 nebyla jistota, který z orgánů by měl rozhodovat o odvolání účastníka řízení proti výzvě k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě, byla věc postoupena žalobci.
Nejvyšší správní soud rozhodl, že příslušné rozhodnout o odvolání proti výzvě České inspekce životního prostředí k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě je Ministerstvo financí.
Z odůvodnění:
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [16] Správní řád v § 79 odst. 8 kogentně stanoví, kdo náhradu nákladů vybírá a kterým procesním režimem se při jejím vybírání řídí. Tímto správním orgánem je správní orgán, který ji uložil a vybírá ji podle zvláštního zákona (podle poznámky pod čarou je jím daňový řád z roku 1992, v současné době daňový řád z roku 2009). V tomto ustanovení je současně stanovena příslušnost exekučního úřadu, kterým je správní orgán, jenž náhradu nákladů uložil.
[17] Výzva k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě ze dne 7. 4. 2010 tedy byla z hlediska
kompetence
důvodně vydána Českou inspekcí životního prostředí, která je správním orgánem, jenž náhradu nákladů řízení uložil v nalézacím řízení a musí jí i vybrat (§ 79 odst. 8 správního řádu).[18] V souvislosti se shora uvedeným pak vzniká otázka, zda k posouzení otázky, který z uvedených ústředních správních úřadů bude příslušným rozhodnout o odvolání, použít s ohledem na povinnost vybrat náhradu nákladů řízení podle uvedeného ustanovení správního řádu – mimo jiné – argumentaci s odkazem na daňový řád z roku 1992, jehož účinnost skončila uplynutím dne 31. 12. 2010, či na daňový řád z roku 2009, který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2011.
[19] Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v kompetenční věci musí vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu je v době jeho rozhodnutí (§ 100 odst. 1 s. ř. s.). I z málo jednoznačného přechodného ustanovení § 264 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 vyplývá, že tímto předpisem musí být daňový řád. Dikce tohoto ustanovení („[ř]
ízení nebo postupy, které byly zahájeny podle dosavadních právních předpisů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí a práva a povinnosti z nich plynoucí se posoudí podle ustanovení tohoto zákona, která upravují řízení nebo postupy, které jsou jim svou povahou a účelem nejbližší“)
svědčí pro výklad, že je tím zakotveno obecné pravidlo, podle něhož se nová procesní úprava použije i na řízení zahájená před nabytím její účinnosti (tato úvaha byla již vyslovena v rozsudku ze dne 2. 6. 2011, čj. Komp 3/2010-27).[20] Práva a povinnosti vyplývající z řízení zahájeného přede dnem 1. 1. 2011 (výzva České inspekce životního prostředí k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě ze dne 7. 4. 2010), stejně i skutečnosti rozhodné pro určení odvolacího orgánu, který bude rozhodovat o odvolání osoby zúčastněné na řízení proti této výzvě, bude proto nutno posuzovat podle těch ustanovení daňového řádu z roku 2009, jež jsou svou povahou a účelem nejbližší řízením a postupům podle daňového řádu z roku 1992 (§ 264 odst. 1 daňového řádu z roku 2009).
[21] Pro posouzení toho, který z uvedených ústředních správních úřadů (žalobce či žalovaný) je příslušný rozhodnout o uvedeném odvolání, měl klíčový význam § 1 odst. 4 daňového řádu z roku 1992 ve znění účinném v rozhodné době (rok 2010). Toto ustanovení obsahovalo dikci:
„Je-li rozhodnutím vydaným orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku nebo jiným orgánem, právnickou nebo fyzickou osobou, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy (dále jen ,správní orgán‘), soudem nebo jiným státním orgánem podle tohoto nebo jiného zákona, uložena platební povinnost do státního rozpočtu, územních rozpočtů nebo fondů, nebo vznikla-li povinnost tohoto plnění přímo ze zákona bez vydání rozhodnutí (dále jen ,platební povinnost‘), postupuje se při jejím placení, které zahrnuje evidování a vybrání, popřípadě vymáhání, podle části šesté tohoto zákona jako při placení daní, s výjimkou § 63, § 67 až § 69, § 71 a § 72, a s tím, že ustanovení ostatních částí tohoto zákona se použijí, pokud jsou k uplatnění části šesté nezbytná; to platí za podmínky, že zákon, podle kterého byla platební povinnost uložena, nestanoví jinak. Správní orgán, soud nebo jiný státní orgán, věcně příslušný ke správě placení platební povinnosti, je považován za správce daně.“
[22] Ustanovení § 1 odst. 4 daňového řádu z roku 1992 jsou v daňovém řádu z roku 2009 (v tomto konkrétním případě) svou povahou a účelem nejbližší § 2 odst. 1, 2 a 3 písm. b), § 10 odst. 1, 2 a § 11 odst. 1 písm. e).
[23] Česká inspekce životního prostředí je v posuzovaném případě orgán veřejné moci věcně příslušný ke správě peněžitého plnění (nákladů správního řízení) ve formě jeho vybírání podle § 79 odst. 8 správního řádu. Jednou ze základních pravomocí správce daně je zabezpečení placení daní [§ 11 odst. 1 písm. e) daňového řádu z roku 2009], které pojmově zahrnuje evidování, vybrání, popřípadě vymáhání daně. Česká inspekce životního prostředí je proto v tomto rozsahu i správcem daně. Rozumí-li se pak daní pro účely daňového řádu z roku 2009 mimo jiné i peněžité plnění, u něhož zákon (zde správní řád v § 79 odst. 8) stanoví, že se při jeho správě postupuje podle daňového řádu [§ 2 odst. 3 písm. b) daňového řádu z roku 2009], lze potom dovodit, že jde o obdobu placení daní, které patří pojmově do
kompetence
žalobce jako ústředního orgánu pro daně, poplatky a clo (§ 4 odst. 1 kompetenčního zákona).[24] Spolehlivé určení odvolacího orgánu příslušného k projednání odvolání osoby zúčastněné na řízení proti předmětné výzvě České inspekce životního prostředí není možné bez vyhodnocení obsahu § 50 odst. 1 daňového řádu z roku 1992 a § 114 odst. 1 daňového řádu z roku 2009. Dikce obou ustanovení se zdá být jednoduchá a jednoznačná, avšak praxe naproti tomu komplikovaná a rozporná. Ustanovení § 50 odst. 1 daňového řádu z roku 1992 hovoří o tom, že „[n]
estanoví-li zvláštní zákon jinak, je odvolacím orgánem orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správci daně, který napadené rozhodnutí vydal“
. Ustanovení § 114 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, podle něhož je třeba v dané věci postupovat, má však poněkud jinou dikci, protože stanoví, že „[o]dvolacím orgánem je správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který napadené rozhodnutí vydal“
. V případě § 50 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků je tedy odvolacím orgánem jen orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správci daně, který napadené rozhodnutí vydal, kdežto v případě § 114 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 se vyžaduje, aby tento odvolací orgán byl správcem daně.[25] Ustanovení § 114 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 o odvolacím orgánu, jež musí být i správcem daně, které je nutno v tomto případě použít, obsahuje myšlenku rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2009, čj. 1 As 56/2009-58: „
Ve věci řízení o poplatku za komunální odpad podle zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění účinném do 31. 12. 2001, bylo odvolacím orgánem proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy Ministerstvo financí.“
. Charakter peněžitého plnění jako daně, resp. její obdoby [zde za použití § 2 odst. 3 písm. b) daňového řádu z roku 2009] určuje použití procesní úpravy bez ohledu na hmotněprávní vymezení peněžitého plnění a kompetenční vymezení příslušného orgánu, které je odvozováno od podřazení peněžitého plnění pod procesní úpravu uvedenou v definici pojmu daně ve smyslu § 1 odst. 1 daňového řádu z roku 1992, resp. zde za použití § 2 odst. 3 písm. b) daňového řádu z roku 2009.[26] Z uvedeného vyplývá, že Česká inspekce životního prostředí je nepochybně správcem daně ve smyslu již citovaných ustanovení daňového řádu z roku 2009. Tato inspekce proto z hlediska
kompetence
vydala v souladu se zákonem výzvu k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě. Je skutečností, že podle § 1 odst. 1 zákona o České inspekci životního prostředí je Česká inspekce životního prostředí podřízena žalovanému. Tato podřízenost však ještě nezakládá jeho kompetenci k projednání odvolání osoby zúčastněné na řízení proti již citované výzvě. Odvolacím orgánem není jen orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správci daně, který napadené rozhodnutí vydal, ale správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který napadené rozhodnutí vydal (§ 114 odst. 1 daňového řádu z roku 2009). Odvolací orgán tedy musí být současně i správcem daně, kterým není žalovaný.[27] Nelze nevidět, že v této věci jde o nedoplatek (peněžité plnění), resp. o jeho vymáhání správcem daně, které se opírá o § 79 odst. 8 správního řádu. Nejde tedy o opatření k nápravě v oblasti ochrany lesa, případně o odvolání proti tomuto výroku, či o problematiku, v níž je žalovaný orgánem vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí (§ 19 odst. 1 kompetenčního zákona) a ústředním orgánem státní správy, mimo jiné pro ochranu přírody a krajiny (§ 19 odst. 2 kompetenčního zákona). Tato charakteristika pak určuje použití procesní úpravy, a to bez ohledu na hmotněprávní „
původ
“ peněžitého plnění. Není proto právně určující, že nedoplatek „vzešel
“ z řízení o uložení opatření k nápravě v oblasti ochrany lesa podle § 3 odst. 2 zákona o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa. Z logiky věci a z obsahu tohoto zákona vyplývá, že do kompetence
žalovaného nelze podřadit izolované řízení ve věcech daní a poplatků, resp. řízení, jehož předmětem je pouze vymáhání nedoplatku podle daňového řádu z roku 2009, jež běží zcela samostatně mimo meritum věci. Žalovaný tedy v této věci není správcem daně nejblíže nadřízeným správci daně, který napadené rozhodnutí vydal (České inspekci životního prostředí). Nadřízenost žalovaného vůči České inspekci životního prostředí by pak bylo možno dovozovat v odborných věcech životního prostředí, jež jsou vyjmenovány nejen v uvedeném zákoně, ale i v kompetenčním či jiném zákoně, mezi něž ale nepatří projednávaná problematika.[28] Odvolacím orgánem ve smyslu § 114 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 je potom logicky žalobce, který je tak správcem daně nejblíže nadřízeným správci daně, jež napadené rozhodnutí vydal. Je tomu tak proto, že vykonává správu daní [§ 11 písm. b) zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech], a lze ho proto považovat i za správce daně. Žalovaný tímto správcem již z logiky věci není.
[29] Pro závěr o kompetenci žalobce rozhodovat o odvolání proti výzvě k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě lze podpůrně odkázat i na § 14 odst. 2 daňového řádu, podle něhož spory o místní příslušnost mezi správci daně rozhoduje správce daně, který je jim nejblíže společně nadřízen. Není-li takový správce daně, určí místní příslušnost ministerstvo nebo jiný ústřední správní orgán, do jehož působnosti daná věc náleží.
*) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.