Vydání 4/2022

Číslo: 4/2022 · Ročník: XX

4319/2022

Kompetenční spory: ochrana pořádku ve státní správě jako vnitřní věc

Kompetenční spory: ochrana pořádku ve státní správě jako vnitřní věc
k § 12 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění k 16. 2. 2022 (v textu jen „kompetenční zákon“)
Ochrana pořádku ve státní správě (zde zájem na správném zjištění skutkového stavu) je vnitřní věcí ve smyslu § 12 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky. Ačkoli tyto věci nelze podřadit pod pojmy uvedené v § 12 odst. 1 písm. a) tohoto zákona a nejsou uvedeny ani v demonstrativním výčtu dalších vnitřních věcí, jde o věci týkající se vnitřních záležitostí státu, které z oblastí uvedených v daném ustanovení nevybočují. Ochrana pořádku ve státní správě proto patří do působnosti Ministerstva vnitra.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2022, čj. Komp 2/2021-21)
Věc:
Ministerstvo dopravy proti Ministerstvu vnitra, za účasti M. G., o určení příslušnosti mezi správními orgány.
Úřad městského obvodu Plzeň 2 Slovany uznal rozhodnutím ze dne 17. 9. 2020 M. G. (osoba zúčastněná na řízení) vinným ze spáchání přestupku proti pořádku ve státní správě vyskytujícího se na více úsecích státní správy dle § 2 odst. 2 písm. e) zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích. Přestupku se měl dopustit tím, že podal jako svědek nepravdivou výpověď v řízení o přestupku na úseku provozu na pozemních komunikacích.
Proti tomuto rozhodnutí podala osoba zúčastněná na řízení odvolání a v jeho doplnění rovněž vznesla námitku podjatosti vůči všem úředním osobám Magistrátu města Plzně, který měl o odvolání rozhodovat. Krajský úřad Plzeňského kraje poté vydal dne 14. 12. 2020 usnesení, kterým zamítl námitku systémové podjatosti vůči všem úředním osobám magistrátu.
Proti usnesení krajského úřadu ze dne 14. 12. 2020 podala osoba zúčastněná na řízení odvolání. Krajský úřad poté požádal Ministerstvo dopravy o stanovisko k tomu, kdo je věcně příslušný o odvolání rozhodnout. Ministerstvo dopravy (žalobce) ve svém stanovisku ze dne 21. 12. 2020 sdělilo, že není příslušné k projednání věci, protože ústředním orgánem zde je Ministerstvo vnitra. Krajský úřad na základě tohoto stanoviska zaslal dne 8. 1. 2021 spis Ministerstvu vnitra k rozhodnutí o odvolání.
Ministerstvo vnitra (žalovaný) však ve svém stanovisku ze dne 8. 2. 2021 vyslovilo s názorem žalobce nesouhlas. Uvedlo, že příslušný je žalobce, a spisovou dokumentaci vrátilo zpět krajskému úřadu. Ten ji následně postoupil žalobci. Žalobce spisovou dokumentaci ve snaze vyhnout se kompetenčnímu sporu znovu přípisem ze dne 9. 3. 2021 zaslal žalovanému, který však v přípise ze dne 6. 4. 2021 setrval na stanovisku o své nepříslušnosti. Následně proběhla komunikace mezi náměstky obou ministerstev, která však k řešení situace nevedla.
Žalobce poté podal dne 24. 8. 2021 kompetenční žalobu k Nejvyššímu správnímu soudu.
Dle žalobce ve věci vznikl záporný kompetenční spor. Žalobce je ústředním orgánem státní správy ve věcech dopravy, pod kterou projednávaná věc nespadá. Povinnost svědka vypovídat pravdu je upravena v § 55 odst. 1 správního řádu, nikoliv v předpise týkajícím se dopravy. Účelem přestupku dle § 2 odst. 2 písm. e) zákona o některých přestupcích je zájem na správném zjištění skutkového stavu, což zjevně nespadá pod úsek dopravy.
Působnost dle žalobce měl žalovaný dle § 103 odst. 3 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“), protože jde o věc ochrany výkonu veřejné moci, což je vnitřní věcí pro oblast veřejného pořádku a vnitřní věcí ve smyslu § 12 odst. 1 písm. a) kompetenčního zákona. Případně má žalovaný působnost dle § 103 odst. 4 přestupkového zákona. Žalobce dále upozornil na nález Ústavního soudu z 29. 1. 1998, III. ÚS 299/97, který v obdobné věci určil působnost žalovaného.
Žalovaný uvedl, že v projednávané věci byla nepravdivá svědecká výpověď podána v rámci řízení o přestupku dle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), jenž spadá do působnosti žalobce. Ve věci se má aplikovat § 103 odst. 3 přestupkového zákona, nikoliv jeho odst. 4. Porušení povinnosti dané správním řádem jako obecným předpisem nezakládá automaticky působnost žalovaného. Rozhodující je úsek státní správy, na němž došlo k porušení právní povinnosti; ve věci šlo o úsek přestupků dle zákona o silničním provozu.
Nejvyšší správní soud rozhodl, že příslušné k projednání odvolání proti usnesení Krajského úřadu Plzeňského kraje o námitce podjatosti v řízení o přestupku proti pořádku ve státní správě vyskytujícím se na více úsecích státní správy je Ministerstvo vnitra.
Z odůvodnění:
[14] Z předložené spisové dokumentace je zřejmé, že předmětem kompetenčního sporu je určení správního orgánu příslušného zabývat se odvoláním proti usnesení o námitce podjatosti v řízení o přestupku proti pořádku ve státní správě vyskytujícím se na více úsecích státní správy dle § 2 odst. 2 písm. e) zákona o některých přestupcích.
[15] Výkon působnosti ve věcech přestupků upravuje § 103 přestupkového zákona. Dle odst. 3 citovaného ustanovení je ústředním správním úřadem ve věci přestupků „
ten ústřední správní úřad, do jehož působnosti náleží úsek státní správy, na němž došlo k porušení právní povinnosti zakládající odpovědnost za přestupek
“. Odstavec 4 téhož ustanovení stanoví zbytkovou působnost žalovaného pro případy, že nelze ústřední správní úřad určit podle odstavce 3 a k projednání přestupku jsou příslušné orgány obce nebo kraje.
[16] V souladu se systematikou § 103 přestupkového zákona zkoumal soud nejprve, zda je zde orgán příslušný dle odst. 3. To znamená, že se zaměřil na otázku, o jaký úsek státní správy, na němž došlo k porušení povinnosti zakládající odpovědnost za přestupek, se jedná.
[17] Ustanovení § 2 zákona o některých přestupcích upravuje přestupky, které jsou v principu převzaté z § 21 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a jejichž společným cílem je poskytování ochrany před širokým spektrem jednání, v zásadě zahrnujícím zásahy do činností správních orgánů na různých úsecích státní správy. Spáchání těchto přestupků není omezeno na určitý specializovaný úsek činnosti státní správy, proto bývají označovány za „průřezové“ (Strakoš, J.
Zákon o některých přestupcích. Praktický komentář
. Praha : Wolters Kluwer, 2018, k § 2).
[18] Nadpis § 2 zákona o některých přestupcích zní: „Přestupky proti pořádku ve státní správě vyskytující se na více úsecích státní správy“. Nadpis vyjadřuje, že tyto přestupky se obvykle vyskytují ve více oblastech v širším slova smyslu; svědek může podat nepravdivou či neúplnou výpověď v řízení o dopravním přestupku i ve stavebním řízení. Dle Nejvyššího správního soudu je v této situaci třeba obecně rozlišovat dvě řízení, která lze označit jako primární a sekundární. Primární řízení či výkon působnosti správního orgánu spadá do libovolné oblasti státní správy, jak vyjadřuje nadpis § 2 citovaného zákona. Samotný přestupek dle uvedeného ustanovení je pak páchán v rámci primárního řízení či souvisí s výkonem působnosti; řízení o tomto následném přestupku je z tohoto pohledu sekundární.
[19] Argumentace žalovaného stojí na totožnosti působnosti primárního a sekundárního řízení. Týká-li se primární řízení dopravy, automaticky se jí týká i řízení sekundární, které je z tohoto pohledu nesamostatné. Dle soudu tomu tak však není. Řízení o přestupku dle § 2 odst. 2 písm. e) zákona o některých přestupcích je samostatným řízením, které není závislé na primárním řízení. Nejde o obdobu pořádkové pokuty či jiných pořádkových opatření, která jsou ukládána v rámci primárního řízení, z jejichž koncepce zřejmě žalovaný vychází. Jde o samostatný přestupek vymezený v samostatném zákoně.
[20] Podstata přestupku dle § 2 odst. 2 písm. e) zákona o některých přestupcích spočívá v podání nepravdivé nebo neúplné svědecké výpovědi ve správním řízení. Povinnost vypovídat úplně a pravdivě stanoví § 55 odst. 1 správního řádu. Subjektem uvedeného přestupku může být každý, kdo vystupuje v pozici svědka. Subjektivní stránka spočívá v zavinění ve formě úmyslu. Objektivní stránka v podání neúplné či nepravdivé výpovědi. Druhovým objektem je ochrana pořádku ve státní správě, individuálním objektem je zájem na správném zjištění skutkového stavu jako základu zákonného rozhodnutí ve správním řízení, nikoliv však ochrana vlastního řízení, které probíhá u správního orgánu (Strakoš, J.
Zákon o některých přestupcích. Praktický komentář
. Praha : Wolters Kluwer, 2018, k § 2 odst. 2).
[21] Dle § 12 odst. 2 kompetenčního zákona plní žalovaný koordinační úlohu v oblasti správního řízení a správního trestání. Koordinační úloha však není působností.
[22] Působnost žalovanému stanoví § 12 odst. 1 kompetenčního zákona, dle kterého je „
ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci
“. Otázkou tak je, zda je ochrana pořádku ve státní správě, respektive zájem na správném zjištění skutkového stavu vnitřní věcí. Žalobce výslovně odkazuje na § 12 odst. 1 písm. a) kompetenčního zákona, dle kterého je žalovaný ústředním orgánem státní správy zejména pro veřejný pořádek a další
věci vnitřního pořádku a bezpečnosti
ve vymezeném rozsahu. Nejvyšší správní soud se proto zabýval těmito pojmy.
[23] Spojení „vnitřní pořádek a bezpečnost“ užívají například zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, zákon č. 19/1997 Sb., o některých opatřeních souvisejících se zákazem chemických zbraní a o změně a doplnění zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, či zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech. Naopak například zákon č. 191/2016 Sb., o ochraně státních hranic České republiky a o změně souvisejících zákonů (zákon o ochraně státních hranic), a zákon č. 14/2021 Sb., o nakládání se zbraněmi v některých případech ovlivňujících vnitřní pořádek nebo bezpečnost České republiky, užívají „vnitřní pořádek“ a „bezpečnost“ jako samostatné kategorie. Nelze tedy jednoznačně říci, že by existoval ustálený pojem
vnitřní pořádek a bezpečnost
užívaný napříč celým právním řádem s jedním významem, jehož složky jsou nerozlučné. Nejvyšší správní soud se proto zaměřil pouze na jeho užití v kompetenčním zákoně.
[24] Kompetenční zákon ve znění od 8. 1. 1969 do 31. 12. 1992 v § 12 odst. 1 rozlišoval
vnitřní věci
na straně jedné a
veřejný pořádek a bezpečnost
na straně druhé, pojem
vnitřní pořádek
neznal.
Vnitřní věci
byly na stejné úrovni jako
veřejný pořádek a bezpečnost
, Nešlo tedy o pojem nadřazený, jak plyne z dnešního znění zákona. Původní znění kompetenčního zákona vypočítávalo
vnitřní věci
v závorce (územní členění republiky, státní symboly, věci matriční, státního občanství, občanských průkazů a cestovních dokladů, evidence obyvatelstva a pobytu cizinců, spolčovacího a shromažďovacího práva). Od 1. 1. 1971 byla závorka nahrazena slovem „zvláště“, mělo tedy jít o výčet demonstrativní. Výraznou změnu koncepce ustanovení přinesla od 1. 1. 1993 v souvislosti se vznikem samostatné České republiky až novela provedená zákonem č. 21/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů, a kterým se provádějí další opatření v soustavě ústředních orgánů státní správy České republiky. Poprvé se zde objevují
věci vnitřního pořádku
a zároveň se
vnitřní věci
stávají nadřazeným pojmem, který zahrnuje celou působnost Ministerstva vnitra.
[25] Stručná důvodová zpráva k zákonu č. 21/1993 Sb. ohledně změn v působnosti žalovaného uvádí: „
Potřeba novelizovat ustanovení § 12 vychází zejména z toho, že ministerstvo vnitra převezme celou působnost federace ve věcech vnitřního pořádku a bezpečnosti, včetně věcí ozbrojených bezpečnostních sborů, které ve federaci konkrétní úkoly ve zmíněné oblasti plní. Přitom je nutné přihlížet ke skutečnosti, že pro řadu těchto úkolů by v České republice nebyla ani obecná právní úprava (jde např. o otázky cestovních dokladů, pobytu cizinců, státních hranic, státního tajemství), podle níž by bylo možné dovodit příslušnost některého z existujících ústředních orgánů státní správy
. […].“ Důvodová zpráva tedy již hovoří o věcech vnitřního pořádku a bezpečnosti a odkazuje na někdejší federální úpravu.
[26] Z uvedeného plyne, že v současné době lze sice pojmy
vnitřní pořádek
a
bezpečnost
užívat samostatně, vždy však půjde o
vnitřní věci
ve smyslu kompetenčního zákona. Dle Nejvyššího správního soudu pak
věci vnitřního pořádku a bezpečnosti
v kompetenčním zákoně odkazují k bývalé federální úpravě a v souladu s ní je třeba § 12 odst. 1 písm. a) citovaného zákona vykládat.
[27] Na této úrovni upravovaly působnost federace postupně zákon č. 166/1968 Sb., o vymezení působnosti Československé socialistické republiky ve věcech vnitřního pořádku a bezpečnosti, zákon č. 128/1970 Sb., o vymezení působnosti Československé socialistické republiky ve věcech vnitřního pořádku a bezpečnosti, a zákon č. 384/1990 Sb., o vymezení působnosti České a Slovenské Federativní Republiky ve věcech vnitřního pořádku a bezpečnosti. Všechny tři uvedené zákony obsahují překrývající se výčty oblastí, které spadají do
vnitřního pořádku a bezpečnosti
. Nejvyšší správní soud pak vychází z posledně uvedeného zákona, protože bezprostředně předcházel účinnosti zákona č. 21/1993 Sb.
[28] Dle § 1 zákona č. 384/1990 Sb. byly oblastmi
věcí vnitřního pořádku
a bezpečnosti
ochrana ústavního zřízení, obrana a bezpečnost státu, boj proti terorismu, trestná činnost ve spojení s cizinou a drogová organizovaná trestná činnost, spolupráce s Interpolem, speciální expertizní činnost, ochrana státního, hospodářského a služebního tajemství, řízení šifrové služby, ochrana státních hranic, ochrana ústavních činitelů České a Slovenské Federativní Republiky, výkon státní správy v oboru cestovních dokladů, povolování vstupu na území, povolování pobytu cizinců, státních hranic, státních symbolů a organizací s mezinárodním prvkem. Nejde sice o zcela úplný výčet
věcí vnitřního pořádku a bezpečnosti
(mohly ještě existovat věci pouze v působnosti federálních republik), jejich povaha ale byla obdobná.
[29] Ustanovení § 12 odst. 1 kompetenčního zákona dále zavádí podkategorii
veřejný pořádek
, jak plyne z jeho znění, konkrétně slov „další věci“, která spadá do
věcí vnitřního pořádku a bezpečnosti
.
[30] Výše uvedený výklad aplikoval Nejvyšší správní soud na projednávanou věc. O podoblast
veřejného pořádku
ve věci nejde. Tento neurčitý pojem obecně zahrnuje souhrn pravidel nebo zásad chování na veřejnosti (Hendrych, D. a kol.,
Právnický slovník
. 3. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, heslo Veřejný pořádek.). V projednávané věci však není předmětem chování na veřejnosti.
[31] Ve věci nejde ani o
věc vnitřního pořádku a bezpečnosti
. Ochrana pořádku ve státní správě, respektive zájem na správném zjištění skutkového stavu, nespadá pod pojem
věc vnitřního pořádku a bezpečnosti
interpretovaný pomocí bývalé federální úpravy, a to ani za pomoci argumentu stejného druhu (
eiusdem generis
) z výčtu uvedeného v bodě [28] tohoto rozhodnutí. Věci vnitřního pořádku a bezpečnosti se dotýkají ochrany existence státu, jeho činitelů a jeho suverenity, případně závažné trestné činnosti. Nejblíže má k projednávané věci ochrana ústavního pořádku, která se však svou závažností zcela odlišuje od projednávané věci, jde o jiný druh.
[32] Z uvedeného plyne, že na projednávanou věc § 12 odst. 1 písm. a) kompetenčního zákona nedopadá. Výčet v tomto odstavci je však demonstrativní, a proto by se stále mohlo jednat o
vnitřní věc
.
[33] Pojem
vnitřní věci
je třeba vykládat široce, a to nejméně ze tří důvodů: 1) výčet § 12 odst. 1 je demonstrativní a různorodý, 2) novela kompetenčního zákona č. 21/1993 Sb. učinila z
vnitřních věcí
zcela obecný pojem, 3) žalovaný má historicky obecnou působnost uvnitř státu.
[34] K prvnímu důvodu: Z výčtu § 12 odst. 1 kompetenčního zákona je patrné, že zahrnuje různé nesouvisející oblasti. Stojí tu vedle sebe požární ochrana, zbraně, veřejné sbírky či státní symboly, které nemají žádnou úzkou souvislost. Nelze tedy nalézt jednotící kritérium výčtu, zcela obecně lze pouze říci, že jde o věci směřující dovnitř státu. Dále je výčet demonstrativní, jak dokládá slovo „zejména“.
[35] K druhému důvodu: Dle původního znění kompetenčního zákona zahrnovaly
vnitřní věci
územní členění republiky, státní symboly, věci matriční, státního občanství, občanských průkazů a cestovních dokladů, evidence obyvatelstva a pobytu cizinců, spolčovacího a shromažďovacího práva. Současné znění zákona demonstrativní výčet rozšířilo o věci veřejného pořádku a bezpečnosti, archivnictví a spisovou službu, požární ochranu, krizové řízení, kteréžto oblasti nebyly původně považovány za vnitřní věci, ale za oblasti souřadné s
vnitřními věcmi
. Výčet se rovněž rozšířil o oblasti, které původní znění zákona neznalo, například elektronickou identifikaci či oblast informačních systémů veřejné správy. Je tedy zřejmé, že se
vnitřní věci
staly zcela obecnou kategorií. Původní omezené pojetí bylo právní úpravou překonáno.
[36] K třetímu důvodu: Ministerstvo vnitra vzniklo jako jedno z pěti původních ministerstev ministerské rady zřízené nejvyšším rozhodnutím ze 17. 3. 1848, č. 30 Sb. pol. z. Rakouský císař zřídil ministerstvo zahraničí a císařského domu (vzniklo z domácí, dvorské a státní kanceláře), v jehož čele stál státní kancléř, ministerstvo vnitra (nahradilo spojenou česko-rakouskou dvorskou kancelář), ministerstvo spravedlnosti (z Nejvyššího soudního místa), ministerstvo financí (z dvorské komory) a ministerstvo války (z dvorské válečné rady). V působnosti Ministerstva vnitra byly všechny vnitřní záležitosti státu krom justice a financí. Vzápětí se však od něj však odloučila Ministerstvo kultu a vyučování a Ministerstvo obchodu, čímž byla jeho
agenda
ztenčena. V letech 1860 až 1867 pak bylo dočasně zrušeno a nahrazeno státním ministerstvem. Agendu Ministerstva vnitra šlo v rakouské monarchii přibližně vymezit tak, že má vyřizovat všechny agendy správy politické, které nejsou výslovně přikázány ministerstvu jinému (Pražák, J.
Rakouské právo veřejné. Díl druhý: Právo správní
. Praha : Jednota právnická, 1905, s. 35). Dle Weyra měla pak tato zásada platit rovněž v právu československém po roce 1918, rozhodně ji doporučoval stanovit
de lege ferenda
(Weyr, F. Ministerstva. In Hácha, E. a kol.
Slovník veřejného práva československého.
Svazek II. Reprint původního vydání. Praha : Eurolex
Bohemia
, 2000, s. 613.).
[37] Žalovaný, respektive jeho předchůdci, měl tedy obecnou působnost týkající se všech věcí uvnitř státu. Uvedený závěr přijímá rovněž současná odborná literatura. Ministerstvo vnitra je ústředním správním úřadem, do jehož působnosti spadá problematika státní správy i samosprávy v obecné rovině, tedy za předpokladu, že ji zákon výslovně nesvěřuje jinému ústřednímu správnímu úřadu (Kněžínek, J.
Kompetenční zákon
. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2016, k § 12). V souladu s uvedenou koncepcí je rovněž § 103 odst. 4 přestupkového zákona, který činí žalovaného příslušného, pokud nelze určit jiný orgán.
[38] Lze tedy uzavřít, že
vnitřní věci
jsou pojmem, který zahrnuje veškeré záležitosti směřující dovnitř státu. Jde o pojem obecný a zbytkový, pokrývající agendy, které nejsou upraveny zvláštním vymezením a přiřčeny do působnosti jiného orgánu.
[39] Projednávaná věc spadá pod
vnitřní věci
. Ochrana pořádku ve státní správě, respektive zájem na správném zjištění skutkového stavu, je
vnitřní věcí
ve smyslu § 12 odst. 1 kompetenčního zákona. Jde o věc týkající se vnitřní záležitosti státu, která není svěřena žádnému jinému ústřednímu orgánu státní správy. Zároveň nijak nevybočuje z oblastí uvedených v demonstrativním výčtu citovaného ustanovení.
[40] Úsek státní správy, na němž došlo k porušení právní povinnosti zakládající odpovědnost za přestupek dle § 2 odst. 2 písm. e) zákona o některých přestupcích, náleží do působnosti žalovaného.
[41] Nejvyšší správní soud rovněž uvážil praktické dopady svého právního názoru. Rozlišení primárního a sekundárního řízení a určení jednoho ústředního orgánu státní správy, do jehož
gesce
budou spadat přestupky proti pořádku ve státní správě vyskytující se na více úsecích státní správy, přispěje k jednotě správní praxe v této oblasti. Opačné řešení by mohlo vést k tomu, že by právně zcela obdobné situace mohly být posuzovány rozdílně, což by odporovalo zásadě právní jistoty.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail


Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.