Vydání 4/2022

[14] Z předložené spisové dokumentace je zřejmé, že předmětem kompetenčního sporu je určení správního orgánu příslušného zabývat se odvoláním proti usnesení o námitce podjatosti v řízení o přestupku proti pořádku ve státní správě vyskytujícím se na více úsecích státní správy dle § 2 odst. 2 písm. e) zákona o některých přestupcích.

[15] Výkon působnosti ve věcech přestupků upravuje § 103 přestupkového zákona. Dle odst. 3 citovaného ustanovení je ústředním správním úřadem ve věci přestupků „ “. Odstavec 4 téhož ustanovení stanoví zbytkovou působnost žalovaného pro případy, že nelze ústřední správní úřad určit podle odstavce 3 a k projednání přestupku jsou příslušné orgány obce nebo kraje.

[16] V souladu se systematikou § 103 přestupkového zákona zkoumal soud nejprve, zda je zde orgán příslušný dle odst. 3. To znamená, že se zaměřil na otázku, o jaký úsek státní správy, na němž došlo k porušení povinnosti zakládající odpovědnost za přestupek, se jedná.

[17] Ustanovení § 2 zákona o některých přestupcích upravuje přestupky, které jsou v principu převzaté z § 21 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a jejichž společným cílem je poskytování ochrany před širokým spektrem jednání, v zásadě zahrnujícím zásahy do činností správních orgánů na různých úsecích státní správy. Spáchání těchto přestupků není omezeno na určitý specializovaný úsek činnosti státní správy, proto bývají označovány za „průřezové“ (Strakoš, J. . Praha : Wolters Kluwer, 2018, k § 2).

[18] Nadpis § 2 zákona o některých přestupcích zní: „Přestupky proti pořádku ve státní správě vyskytující se na více úsecích státní správy“. Nadpis vyjadřuje, že tyto přestupky se obvykle vyskytují ve více oblastech v širším slova smyslu; svědek může podat nepravdivou či neúplnou výpověď v řízení o dopravním přestupku i ve stavebním řízení. Dle Nejvyššího správního soudu je v této situaci třeba obecně rozlišovat dvě řízení, která lze označit jako primární a sekundární. Primární řízení či výkon působnosti správního orgánu spadá do libovolné oblasti státní správy, jak vyjadřuje nadpis § 2 citovaného zákona. Samotný přestupek dle uvedeného ustanovení je pak páchán v rámci primárního řízení či souvisí s výkonem působnosti; řízení o tomto následném přestupku je z tohoto pohledu sekundární.

[19] Argumentace žalovaného stojí na totožnosti působnosti primárního a sekundárního řízení. Týká-li se primární řízení dopravy, automaticky se jí týká i řízení sekundární, které je z tohoto pohledu nesamostatné. Dle soudu tomu tak však není. Řízení o přestupku dle § 2 odst. 2 písm. e) zákona o některých přestupcích je samostatným řízením, které není závislé na primárním řízení. Nejde o obdobu pořádkové pokuty či jiných pořádkových opatření, která jsou ukládána v rámci primárního řízení, z jejichž koncepce zřejmě žalovaný vychází. Jde o samostatný přestupek vymezený v samostatném zákoně.

[20] Podstata přestupku dle § 2 odst. 2 písm. e) zákona o některých přestupcích spočívá v podání nepravdivé nebo neúplné svědecké výpovědi ve správním řízení. Povinnost vypovídat úplně a pravdivě stanoví § 55 odst. 1 správního řádu. Subjektem uvedeného přestupku může být každý, kdo vystupuje v pozici svědka. Subjektivní stránka spočívá v zavinění ve formě úmyslu. Objektivní stránka v podání neúplné či nepravdivé výpovědi. Druhovým objektem je ochrana pořádku ve státní správě, individuálním objektem je zájem na správném zjištění skutkového stavu jako základu zákonného rozhodnutí ve správním řízení, nikoliv však ochrana vlastního řízení, které probíhá u správního orgánu (Strakoš, J. . Praha : Wolters Kluwer, 2018, k § 2 odst. 2).

[21] Dle § 12 odst. 2 kompetenčního zákona plní žalovaný koordinační úlohu v oblasti správního řízení a správního trestání. Koordinační úloha však není působností.

[22] Působnost žalovanému stanoví § 12 odst. 1 kompetenčního zákona, dle kterého je „ “. Otázkou tak je, zda je ochrana pořádku ve státní správě, respektive zájem na správném zjištění skutkového stavu vnitřní věcí. Žalobce výslovně odkazuje na § 12 odst. 1 písm. a) kompetenčního zákona, dle kterého je žalovaný ústředním orgánem státní správy zejména pro veřejný pořádek a další ve vymezeném rozsahu. Nejvyšší správní soud se proto zabýval těmito pojmy.

[23] Spojení „vnitřní pořádek a bezpečnost“ užívají například zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, zákon č. 19/1997 Sb., o některých opatřeních souvisejících se zákazem chemických zbraní a o změně a doplnění zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, či zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech. Naopak například zákon č. 191/2016 Sb., o ochraně státních hranic České republiky a o změně souvisejících zákonů (zákon o ochraně státních hranic), a zákon č. 14/2021 Sb., o nakládání se zbraněmi v některých případech ovlivňujících vnitřní pořádek nebo bezpečnost České republiky, užívají „vnitřní pořádek“ a „bezpečnost“ jako samostatné kategorie. Nelze tedy jednoznačně říci, že by existoval ustálený pojem užívaný napříč celým právním řádem s jedním významem, jehož složky jsou nerozlučné. Nejvyšší správní soud se proto zaměřil pouze na jeho užití v kompetenčním zákoně.

[24] Kompetenční zákon ve znění od 8. 1. 1969 do 31. 12. 1992 v § 12 odst. 1 rozlišoval na straně jedné a na straně druhé, pojem neznal. byly na stejné úrovni jako , Nešlo tedy o pojem nadřazený, jak plyne z dnešního znění zákona. Původní znění kompetenčního zákona vypočítávalo v závorce (územní členění republiky, státní symboly, věci matriční, státního občanství, občanských průkazů a cestovních dokladů, evidence obyvatelstva a pobytu cizinců, spolčovacího a shromažďovacího práva). Od 1. 1. 1971 byla závorka nahrazena slovem „zvláště“, mělo tedy jít o výčet demonstrativní. Výraznou změnu koncepce ustanovení přinesla od 1. 1. 1993 v souvislosti se vznikem samostatné České republiky až novela provedená zákonem č. 21/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů, a kterým se provádějí další opatření v soustavě ústředních orgánů státní správy České republiky. Poprvé se zde objevují a zároveň se stávají nadřazeným pojmem, který zahrnuje celou působnost Ministerstva vnitra.

[25] Stručná důvodová zpráva k zákonu č. 21/1993 Sb. ohledně změn v působnosti žalovaného uvádí: „ . […].“ Důvodová zpráva tedy již hovoří o věcech vnitřního pořádku a bezpečnosti a odkazuje na někdejší federální úpravu.

[26] Z uvedeného plyne, že v současné době lze sice pojmy a užívat samostatně, vždy však půjde o ve smyslu kompetenčního zákona. Dle Nejvyššího správního soudu pak v kompetenčním zákoně odkazují k bývalé federální úpravě a v souladu s ní je třeba § 12 odst. 1 písm. a) citovaného zákona vykládat.

[27] Na této úrovni upravovaly působnost federace postupně zákon č. 166/1968 Sb., o vymezení působnosti Československé socialistické republiky ve věcech vnitřního pořádku a bezpečnosti, zákon č. 128/1970 Sb., o vymezení působnosti Československé socialistické republiky ve věcech vnitřního pořádku a bezpečnosti, a zákon č. 384/1990 Sb., o vymezení působnosti České a Slovenské Federativní Republiky ve věcech vnitřního pořádku a bezpečnosti. Všechny tři uvedené zákony obsahují překrývající se výčty oblastí, které spadají do . Nejvyšší správní soud pak vychází z posledně uvedeného zákona, protože bezprostředně předcházel účinnosti zákona č. 21/1993 Sb.

[28] Dle § 1 zákona č. 384/1990 Sb. byly oblastmi ochrana ústavního zřízení, obrana a bezpečnost státu, boj proti terorismu, trestná činnost ve spojení s cizinou a drogová organizovaná trestná činnost, spolupráce s Interpolem, speciální expertizní činnost, ochrana státního, hospodářského a služebního tajemství, řízení šifrové služby, ochrana státních hranic, ochrana ústavních činitelů České a Slovenské Federativní Republiky, výkon státní správy v oboru cestovních dokladů, povolování vstupu na území, povolování pobytu cizinců, státních hranic, státních symbolů a organizací s mezinárodním prvkem. Nejde sice o zcela úplný výčet (mohly ještě existovat věci pouze v působnosti federálních republik), jejich povaha ale byla obdobná.

[29] Ustanovení § 12 odst. 1 kompetenčního zákona dále zavádí podkategorii , jak plyne z jeho znění, konkrétně slov „další věci“, která spadá do .

[30] Výše uvedený výklad aplikoval Nejvyšší správní soud na projednávanou věc. O podoblast ve věci nejde. Tento neurčitý pojem obecně zahrnuje souhrn pravidel nebo zásad chování na veřejnosti (Hendrych, D. a kol., . 3. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, heslo Veřejný pořádek.). V projednávané věci však není předmětem chování na veřejnosti.

[31] Ve věci nejde ani o . Ochrana pořádku ve státní správě, respektive zájem na správném zjištění skutkového stavu, nespadá pod pojem interpretovaný pomocí bývalé federální úpravy, a to ani za pomoci argumentu stejného druhu ( ) z výčtu uvedeného v bodě [28] tohoto rozhodnutí. Věci vnitřního pořádku a bezpečnosti se dotýkají ochrany existence státu, jeho činitelů a jeho suverenity, případně závažné trestné činnosti. Nejblíže má k projednávané věci ochrana ústavního pořádku, která se však svou závažností zcela odlišuje od projednávané věci, jde o jiný druh.

[32] Z uvedeného plyne, že na projednávanou věc § 12 odst. 1 písm. a) kompetenčního zákona nedopadá. Výčet v tomto odstavci je však demonstrativní, a proto by se stále mohlo jednat o .

[33] Pojem je třeba vykládat široce, a to nejméně ze tří důvodů: 1) výčet § 12 odst. 1 je demonstrativní a různorodý, 2) novela kompetenčního zákona č. 21/1993 Sb. učinila z zcela obecný pojem, 3) žalovaný má historicky obecnou působnost uvnitř státu.

[34] K prvnímu důvodu: Z výčtu § 12 odst. 1 kompetenčního zákona je patrné, že zahrnuje různé nesouvisející oblasti. Stojí tu vedle sebe požární ochrana, zbraně, veřejné sbírky či státní symboly, které nemají žádnou úzkou souvislost. Nelze tedy nalézt jednotící kritérium výčtu, zcela obecně lze pouze říci, že jde o věci směřující dovnitř státu. Dále je výčet demonstrativní, jak dokládá slovo „zejména“.

[35] K druhému důvodu: Dle původního znění kompetenčního zákona zahrnovaly územní členění republiky, státní symboly, věci matriční, státního občanství, občanských průkazů a cestovních dokladů, evidence obyvatelstva a pobytu cizinců, spolčovacího a shromažďovacího práva. Současné znění zákona demonstrativní výčet rozšířilo o věci veřejného pořádku a bezpečnosti, archivnictví a spisovou službu, požární ochranu, krizové řízení, kteréžto oblasti nebyly původně považovány za vnitřní věci, ale za oblasti souřadné s . Výčet se rovněž rozšířil o oblasti, které původní znění zákona neznalo, například elektronickou identifikaci či oblast informačních systémů veřejné správy. Je tedy zřejmé, že se staly zcela obecnou kategorií. Původní omezené pojetí bylo právní úpravou překonáno.

[36] K třetímu důvodu: Ministerstvo vnitra vzniklo jako jedno z pěti původních ministerstev ministerské rady zřízené nejvyšším rozhodnutím ze 17. 3. 1848, č. 30 Sb. pol. z. Rakouský císař zřídil ministerstvo zahraničí a císařského domu (vzniklo z domácí, dvorské a státní kanceláře), v jehož čele stál státní kancléř, ministerstvo vnitra (nahradilo spojenou česko-rakouskou dvorskou kancelář), ministerstvo spravedlnosti (z Nejvyššího soudního místa), ministerstvo financí (z dvorské komory) a ministerstvo války (z dvorské válečné rady). V působnosti Ministerstva vnitra byly všechny vnitřní záležitosti státu krom justice a financí. Vzápětí se však od něj však odloučila Ministerstvo kultu a vyučování a Ministerstvo obchodu, čímž byla jeho ztenčena. V letech 1860 až 1867 pak bylo dočasně zrušeno a nahrazeno státním ministerstvem. Agendu Ministerstva vnitra šlo v rakouské monarchii přibližně vymezit tak, že má vyřizovat všechny agendy správy politické, které nejsou výslovně přikázány ministerstvu jinému (Pražák, J. . Praha : Jednota právnická, 1905, s. 35). Dle Weyra měla pak tato zásada platit rovněž v právu československém po roce 1918, rozhodně ji doporučoval stanovit (Weyr, F. Ministerstva. In Hácha, E. a kol. Svazek II. Reprint původního vydání. Praha : Eurolex , 2000, s. 613.).

[37] Žalovaný, respektive jeho předchůdci, měl tedy obecnou působnost týkající se všech věcí uvnitř státu. Uvedený závěr přijímá rovněž současná odborná literatura. Ministerstvo vnitra je ústředním správním úřadem, do jehož působnosti spadá problematika státní správy i samosprávy v obecné rovině, tedy za předpokladu, že ji zákon výslovně nesvěřuje jinému ústřednímu správnímu úřadu (Kněžínek, J. . Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2016, k § 12). V souladu s uvedenou koncepcí je rovněž § 103 odst. 4 přestupkového zákona, který činí žalovaného příslušného, pokud nelze určit jiný orgán.

[38] Lze tedy uzavřít, že jsou pojmem, který zahrnuje veškeré záležitosti směřující dovnitř státu. Jde o pojem obecný a zbytkový, pokrývající agendy, které nejsou upraveny zvláštním vymezením a přiřčeny do působnosti jiného orgánu.

[39] Projednávaná věc spadá pod . Ochrana pořádku ve státní správě, respektive zájem na správném zjištění skutkového stavu, je ve smyslu § 12 odst. 1 kompetenčního zákona. Jde o věc týkající se vnitřní záležitosti státu, která není svěřena žádnému jinému ústřednímu orgánu státní správy. Zároveň nijak nevybočuje z oblastí uvedených v demonstrativním výčtu citovaného ustanovení.

[40] Úsek státní správy, na němž došlo k porušení právní povinnosti zakládající odpovědnost za přestupek dle § 2 odst. 2 písm. e) zákona o některých přestupcích, náleží do působnosti žalovaného.

[41] Nejvyšší správní soud rovněž uvážil praktické dopady svého právního názoru. Rozlišení primárního a sekundárního řízení a určení jednoho ústředního orgánu státní správy, do jehož budou spadat přestupky proti pořádku ve státní správě vyskytující se na více úsecích státní správy, přispěje k jednotě správní praxe v této oblasti. Opačné řešení by mohlo vést k tomu, že by právně zcela obdobné situace mohly být posuzovány rozdílně, což by odporovalo zásadě právní jistoty.