3874/2019
Kompetenční spory: náhrady újmy způsobené nezákonným rozhodnutím
Kompetenční spory: náhrady újmy způsobené nezákonným rozhodnutím
k zákonu č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění účinném ke dni 15. 1. 2019 (v textu jen „zákon o služebním poměru“)
k zákonu č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění účinném ke dni 15. 1. 2019 (v textu jen „zákon o odpovědnosti za škodu“)
I. Komplexnost úpravy odpovědnosti bezpečnostního sboru za újmu způsobenou jeho příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním, nebo pro výkon služby v zákoně č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, neumožňuje posoudit odpovědnost za tytéž újmy podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
II. Pravomoc rozhodnout o nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené příslušníku bezpečnostního sboru rozhodnutím, jehož nezákonnost představuje porušení právních povinností ozbrojeným sborem, má správní orgán.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 15. 1. 2019, čj. Konf 11/2018-16)
Prejudikatura:
č. 615/2005 Sb. NSS.Věc:
Spor o pravomoc mezi ředitelem Ochranné služby Policie České republiky a Obvodním soudem pro Prahu 7, za účasti žalobce Milana H. a žalované České republiky – Ministerstva vnitra, ve věci náhrady nemajetkové újmy. Rozhodnutím ředitele Ochranné služby PČR ze dne 18. 4. 2011 byl žalobce uznán vinným ze spáchání kázeňského přestupku, za což mu byl uložen kázeňský trest. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí zamítl náměstek policejního prezidenta rozhodnutím ze dne 7. 9. 2011. Zamítavé rozhodnutí žalobce napadl žalobou, které Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. 4. 2015, čj. 6 Ad 25/2011-77, vyhověl a rozhodnutí náměstka policejního prezidenta zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Náměstek policejního prezidenta v dalším řízení rozhodnutím ze dne 14. 9. 2015 zrušil rozhodnutí ředitele Ochranné služby PČR ze dne 18. 4. 2011 a řízení ve věci kázeňského přestupku zastavil.
Žalobce následně uplatnil u Ministerstva vnitra s odkazem na zákon o odpovědnosti za škodu nárok na náhradu škody a nemajetkové újmy, která mu měla být způsobena vydáním nezákonného rozhodnutí. Ministerstvo vnitra se jeho návrhem odmítlo zabývat s odůvodněním, že o návrhu by měl rozhodnout příslušný služební funkcionář, kterým je ředitel Ochranné služby PČR, v řízení podle zákona o služebním poměru, a proto návrh tomuto služebnímu funkcionáři postoupilo. Ředitel Ochranné služby PČR však s postoupením návrhu nesouhlasil, neboť měl za to, že není věcně příslušný k vyřízení uvedené žádosti, a návrh vrátil k vyřízení Ministerstvu vnitra. Ministerstvo vnitra o tomto postupu vyrozumělo žalobce s tím, že setrvává na již vyslovené nepříslušnosti Ministerstva vnitra k vyřízení této žádosti podle zákona o odpovědnosti za škodu.
Po předběžném uplatnění nároku podal žalobce žalobu u Obvodního soudu pro Prahu 7, věcně a místně příslušnému soudu žalované České republiky – Ministerstva vnitra. Žalobou se, stejně jako při předběžném projednání nároku, domáhal přiznání zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve smyslu zákona o odpovědnosti za škodu, která mu měla vzniknout v důsledku nezákonného rozhodnutí. Újma žalobce měla spočívat v nedůvodném kázeňském stíhání, v jehož rámci bylo proti žalobci postupováno excesivním a šikanózním způsobem, došlo k dehonestaci žalobce v jeho profesní sféře, což vedlo k degradaci jeho vážnosti, důstojnosti a postavení ve společnosti. Řízení pro žalobce též znamenalo snížení příjmu a značné nervové vypětí, které mělo vliv i na jeho soukromý a rodinný život. Žalobce se též domáhal náhrady škody spočívající ve vynaložených nákladech na právní zastoupení.
Obvodní soud pro Prahu 7 usnesením ze dne 2. 1. 2017, sp. zn. 15 C 279/2016, řízení zastavil (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II) s tím, že po právní moci tohoto usnesení bude věc postoupena řediteli Útvaru pro ochranu ústavních činitelů ochranné služby Policie České republiky (výrok III) [pozn. zvláštního senátu – ode dne 1. 9. 2016 tento útvar přejmenován na Ochranná služba PČR]. V odůvodnění svého rozhodnutí Obvodní soud pro Prahu 7 odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 2. 2001, sp. zn. 21 Cdo 1010/2000, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012, a uvedl, že o výkon státní (veřejné) moci nejde tam, kde stát nevystupuje v tzv. vrchnostenské pozici, nýbrž kde vstupuje do právních vztahů jako jejich účastník rovný s účastníky ostatními. U nároků, kde stát vystupuje jako zaměstnavatel, je dána jeho pracovněprávní odpovědnost. Tomu se blíží i specifické vztahy služební, tedy vztahy svou podstatou zaměstnanecké s určitými modifikacemi, které zdánlivě mohou evokovat jisté rysy výkonu veřejné moci. Příslušné služební zákony však obsahují konkrétní právní úpravu odpovědnosti státu za škodu v těchto vztazích. Požadavek žalobce na náhradu újmy se odvíjí od porušení právních povinností zaměstnanci žalované jednajícími jejím jménem, nejedná se tedy o odpovědnostní vztah veřejnoprávní povahy vyplývající z rozhodnutí žalované při výkonu svrchované veřejné moci, na který by bylo možné vztáhnout působnost zákona o odpovědnosti za škodu. Obvodní soud pro Prahu 7 na základě uvedeného dospěl k závěru, že pravomoc k projednání a rozhodnutí dané věci, která souvisí se služebním poměrem, není svěřena soudu v rámci občanského soudního řízení, a proto řízení pro nedostatek pravomoci zastavil a věc postoupil k dalšímu řízení dle svého názoru příslušnému orgánu, a to řediteli Ochranné služby PČR, s tím, že by mělo proběhnout řízení ve věcech služebního poměru, v němž služební funkcionář rozhodne o náhradě škody a nemajetkové újmy žalobce. Proti takovému rozhodnutí pak může žalobce podat žalobu u příslušného správního soudu.
Žalobce s uvedeným závěrem Obvodního soudu pro Prahu 7 nesouhlasil a následně podal návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu, který zvláštní senát odmítl usnesením ze dne 22. 2. 2018, sp. zn. Konf 14/2017, pro absenci kompetenčního sporu, neboť v době vydání daného rozhodnutí ředitel Ochranné služby PČR kvalifikovaně nepopřel svou pravomoc ve věci rozhodnout.
V nyní předloženém návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu ředitel Ochranné služby PČR (dále jen „navrhovatel“) již výslovně popřel pravomoc rozhodnout o žádosti žalobce na náhradu újmy vzniklé nezákonným rozhodnutím, nebo nesprávným úředním postupem v řízení ve věcech služebního poměru včetně řízení ve věcech kázeňských. Předestřený názor Obvodního soudu pro Prahu 7 podle navrhovatele nezohledňuje specifika služebního poměru a nekoresponduje s ustálenou judikaturou správních soudů (například s rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2011, čj. 3 Ads 79/2011-62, ze dne 30. 4. 2012, čj. 4 Ads 153/2011-75, nebo ze dne 27. 11. 2013, čj. 3 Ads 133/2012-19), z níž vyplývá, že v otázkách týkajících se služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů služební funkcionáři vykonávají vrchnostenskou pravomoc; řízení ve věcech služebního poměru je řízením správním, ve kterém jedna strana reprezentující státní moc rozhoduje o právech a povinnostech účastníků řízení, kteří se služebními funkcionáři, správními orgány, nemají rovné postavení. Služební funkcionáři tak rozhodují ve správním řízení z pozice vykonavatele státní moci, tedy v řízení, které je charakteristické potlačením rovnosti obou subjektů ve prospěch nadřízenosti státní moci. Vzhledem k tomu, že řízení ve věcech služebního poměru je řízením správním, je zřejmé, že ve věci žádosti o poskytnutí náhrady škody, případně zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou v souvislosti s vedením správního řízení, je aplikace zákona o odpovědnosti za škodu zcela namístě.
Oproti tomu dikce § 98 odst. 1 zákona o služebním poměru týkající se obecné odpovědnosti bezpečnostního sboru za škodu, se vztahuje toliko na škodu způsobenou příslušníkovi v souvislosti s vykonáváním služebních úkolů. Ačkoli zákon o služebním poměru hovoří o „
obecné odpovědnosti
“ bezpečnostního sboru, má navrhovatel za to, že ani obecná odpovědnost není zcela bezbřehá, přičemž musí být naplněny zákonem stanovené předpoklady, při kterých se obecná odpovědnost uplatní, a sice že škoda byla způsobena příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním, nebo pro výkon služby. Pokud se účastník řízení domáhá náhrady škody a nemajetkové újmy, která měla vzniknout v souvislosti se správním řízením, je zřejmé, že tvrzenou škodu nelze posuzovat podle obecné odpovědnosti za škodu upravené v § 98 odst. 1 zákona o služebním poměru, když je tato oblast komplexně upravena samostatným právním předpisem. Mimoto zákon o služebním poměru jakožto kogentní
právní úprava, v níž je zakázáno vše, co není výslovně dovoleno, neupravuje jakoukoli možnost posuzování nemajetkové újmy a přiznávání satisfakce
ve smyslu zákona o odpovědnosti za škodu.S ohledem na uvedené měl navrhovatel za to, že vyřizování žádostí o náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím, nebo nesprávným úředním postupem v řízení ve věcech služebního poměru, a to včetně řízení ve věcech kázeňských, by mělo probíhat podle příslušných ustanovení zákona o odpovědnosti za škodu, přičemž o případných žalobách jsou následně příslušné rozhodovat soudy v občanském soudním řízení. Podle ředitele Ochranné služby PČR je tudíž příslušným rozhodnout ve věci Obvodní soud pro Prahu 7.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí o nároku na náhradu újmy příslušníka bezpečnostních sborů způsobené nezákonným rozhodnutím je správní orgán.
Z odůvodnění:
[24] Odpověď na otázku, zda má o nároku žalobce na náhradu újmy pravomoc rozhodnout soud v civilním řízení, nebo správní orgán, se neodvíjí od posouzení povahy služebního poměru z hlediska, zda jde o vztah veřejnoprávní, nebo soukromoprávní, nebo od posouzení toho, zda je třeba služebního funkcionáře při rozhodování v rámci služebního poměru považovat za správní orgán. Zvláštní senát proto nemá důvod se k daným otázkám vyjadřovat, a to i při vědomí, že první z nich již vyřešil v usnesení ze dne 4. 5. 2005, čj. Konf 51/2004-9, č. 615/2005 Sb. NSS.
[25] Odpověď na uvedenou otázku se odvíjí od určení rozhodné právní úpravy, podle které je třeba nároky žalobce posoudit, tj. od vyřešení vztahu zákona o služebním poměru a zákona o odpovědnosti státu.
[26] V posuzované věci se žalobce domáhá náhrady nemajetkové újmy, která mu měla být způsobena nezákonným rozhodnutím vydaným navrhovatelem v kázeňském řízení, a náhrady škody spočívající v nákladech správního řízení, ve kterém se proti nezákonnému rozhodnutí navrhovatele bránil. V obou případech jde tedy o nárok na náhradu újmy způsobené vydáním nezákonného rozhodnutí (zvláštní senát na tomto místě dodává, že použité sousloví „
nezákonné rozhodnutí
“ v tomto odstavci se vztahuje k faktické nezákonnosti daného rozhodnutí, není míněno jako zákonný pojmem nezákonného rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1 zákona o odpovědnosti státu).[27] Rozhodování o kázeňském provinění příslušníka ozbrojeného sboru je rozhodováním v řízení o služebním poměru ve smyslu § 170 a násl. zákona o služebním poměru, a tedy výkonem služby podle § 1 odst. 4 písm. a) téhož zákona.
[28] Zákon o služebním poměru obsahuje v § 98 a násl. komplexní úpravu náhrady škody způsobené ozbrojeným sborem jeho příslušníku, a to včetně škody vzniklé porušením právní povinnosti při výkonu služby a v přímé souvislosti s ním (§ 98 odst. 1 zákona o služebním poměru), tj. též při rozhodování v řízení o služebním poměru. Zvláštní senát se proto neztotožnil s názorem navrhovatele, že rozhodování ve věcech služebního poměru nespadá pod pojem výkonu služby nebo s ním není v přímé souvislosti.
[29] Z komplexní úpravy odpovědnosti bezpečnostního sboru za újmu způsobenou jeho příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním nebo pro výkon služby vyplývá, že nelze uvažovat o použitelnosti zákona o odpovědnosti státu na náhradu týchž škod. Zvláštní senát se proto neztotožňuje s rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, na která navrhovatel odkazuje a která použitelnost zákona o odpovědnosti státu dovodila, neboť tato rozhodnutí vycházejí při svých závěrech toliko z postavení služebního funkcionáře jako správního orgánu, aniž by zohlednila komplexnost úpravy odpovědnosti za újmu v zákoně o služebním poměru.
[30] Zvláštní senát rovněž nesdílí obavu navrhovatele ze systémové podjatosti a toho, že by se snad poškozeným příslušníkům ozbrojených sborů nedostalo odpovídající náhrady újmy jen proto, že by o náhradě v prvním stupni rozhodoval služební funkcionář. Zvláštní senát totiž neočekává, že by služební funkcionář postupoval v rozporu se zájmy poškozeného, a i kdyby se tak snad ve výjimečných situacích stalo, bude jeho nesprávné rozhodnutí napraveno odvolacím správním orgánem a v konečné instanci správními soudy, které případná pochybení v rozhodování správních orgánů usměrní.
a priori
[31] Zvláštní senát si je vědom i takového výkladu zákona o služebním poměru, podle kterého nároky poškozených příslušníků ozbrojených sborů nemusí být v důsledku absence právního základu v zákoně o služebním poměru odškodněny, avšak bude již na posouzení příslušných služebních funkcionářů, případně následně správních soudů, zda skutečně specifika služebního poměru umožňují některá práva příslušníků ozbrojeného sboru omezit.
[32] S ohledem na výše uvedené zvláštní senát uzavírá, že je-li škoda způsobena příslušníku ozbrojeného sboru vydáním nezákonného rozhodnutí, které nepochybně představuje porušení právních povinností ozbrojeným sborem, je k rozhodnutí o její náhradě příslušný podle § 2 odst. 1 zákona o služebním poměru ředitel bezpečnostního sboru, tj. správní orgán.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.