Vydání 7/2022

(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 7. 4. 2022, čj. Konf 7/2021-30)

Žalobou doručenou Obvodnímu soudu pro Prahu 4 dne 30. 7. 2020 se žalobkyně (Česká správa sociálního zabezpečení) domáhala, aby soud uložil žalovanému zaplatit částku ve výši 22 887 Kč s příslušenstvím. Žalobu odůvodnila tím, že žalovaný byl u žalobkyně od 1. 8. 2018 do 1. 5. 2019 ve služebním poměru, kdy vykonával státní službu jako odborný rada na služebním místě „právník oddělení rozhodování o námitkách“, a to na základě rozhodnutí ze dne 26. 7. 2018. Od 1. 5. 2019 již žalovaný státní službu u žalobkyně nevykonává, neboť byl zařazen na jiné služební místo, a to se souhlasem s uvolněním vysloveným v dopise ústředního ředitele žalobkyně ze dne 3. 4. 2019. Na základě rozhodnutí o změně služebního poměru byl žalovanému určen plat ve výši 39 990 Kč, od 1. 1. 2019 činil plat 41 820 Kč. V lednu 2019 byl žalovaný na základě rozhodnutí o dočasné pracovní neschopnosti ze dne 3. 1. 2019 uznán dočasně neschopným k výkonu služby, a to od 2. 1. 2019. Tato neschopnost trvala až do března 2019, tedy i po zbytek měsíce ledna 2019. Žalovaný tak měl obdržet za měsíc leden plat za 1. 1. 2019, který po odečtech zákonných odvodů činil 1 617 Kč, a dále 60 % platu za 11 dnů pracovní neschopnosti od 5. 1. 2019 do 15. 1. 2019, což činilo 7 637 Kč. Celkem měl od žalobkyně jako zaměstnavatele obdržet částku 9 254 Kč. Žalobkyně omylem žalovanému vyplatila plat za měsíc leden 2019 v plné výši, tj. 41 820 Kč; z toho čistý příjem, kterým byl zaslán žalovanému na bankovní účet, činil 32 141 Kč. Tím byla žalovanému neprávem vyplacena částka ve výši 22 887 Kč. Dle žalobkyně se zcela jednoznačně jedná o případ, kdy žalovaný měl a musel vědět, že jde o částku nesprávně určenou a omylem vyplacenou. Žalobkyně vyzvala žalovaného dopisem ze dne 29. 3. 2019, doručeným žalovanému dne 15. 4. 2019, k vrácení neprávem vyplacené částky. Žalovaný ani přes další výzvu žalobkyni nevrátil ničeho. Žalobkyně rovněž sdělila, že ve věci nebylo vydáno rozhodnutí služebního orgánu, kterým by bylo žalovanému uloženo vrátit žalovanou částku, neboť není služební orgán, který by takové rozhodnutí mohl vydat. Odkázala na § 159 zákona o státní službě, kde není uvedeno řízení, na základě kterého by měl státní zaměstnanec vrátit neprávem vyplacené částky. Žalobkyně má za to, že uplatněný nárok je soukromoprávní. Nadto již žalobkyně není vůči žalovanému v postavení příslušného služebního orgánu ve smyslu § 162 odst. 2 zákona o státní službě, tedy vůči němu nemohla a nemůže vydat rozhodnutí. Rovněž se nároku nemůže domáhat ani Ministerstvo průmyslu a obchodu, do něhož byl žalovaný s účinností od 1. 5. 2019 služebně zařazen, a to s ohledem na skutečnost, že se žalovaný bezdůvodně obohatil na úkor žalobkyně a nikoliv jiného subjektu.

Obvodní soud jako soud prvního stupně usnesením ze dne 13. 10. 2020, čj. 32 C 179/2020-15, řízení zastavil s tím, že po právní moci tohoto usnesení bude věc postoupena České správě sociálního zabezpečení, a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Podle soudu prvního stupně zákon o státní službě komplexně upravuje služebně právní vztahy státních zaměstnanců vykonávajících ve správních úřadech státní správu, tedy státní službu. Služební poměr je svojí povahou typickým právním poměrem státně zaměstnaneckým, tedy veřejnoprávním, a vzájemné vztahy účastníků tohoto poměru se vyznačují tím, že stát vystupuje vůči státním zaměstnancům jako nositel svrchované moci, a tím jako silnější subjekt, který druhému subjektu může jednostranně zakládat jeho práva a povinnosti. Tato veřejnoprávní povaha je příznačná pro vzájemné vztahy účastníků služebního poměru jako celku a nemůže na ní nic změnit ani způsob, jakým žalobkyně své požadavky procesně uplatnila. Na tuto skutečnost nemá vliv ani to, že § 144 zákona o státní službě výslovně odkazuje na zákoník práce, neboť se jedná o legislativně technickou formální záležitost, která nemění ničeho na povaze a obsahu služebně právních vztahů státních zaměstnanců vykonávajících státní službu. Řízení ve věcech služebního poměru upravuje zákon o státní službě tak, že ve věcech služebního poměru státních zaměstnanců jedná a rozhoduje dle § 10 odst. 2 zákona o státní službě služební orgán. Oprávnění služebního orgánu rozhodovat ve věcech služby tedy vyplývá z § 10 odst. 2 zákona o státní službě, přičemž § 159 citovaného zákona neobsahuje vymezení státní služby, ale jen vymezení věcí, na které se vztahuje zvláštní úprava řízení ve věcech služby. Nelze tedy uzavřít, že by v ostatních věcech státní služby nebyl služební orgán oprávněn jednat. Zvláštní úpravu řízení ve věcech státní služby upravují § 159 až § 169 zákona o státní službě. Ustanovení § 159 odst. 1 citovaného zákona neobsahuje ve výčtu věcí, na které se vztahuje zvláštní úprava řízení ve věcech státní služby, ustanovení o řízení ve věcech vrácení neprávem vyplacené částky ve smyslu § 331 zákoníku práce. Zákon o státní službě nestanoví, jaká pravidla mají platit pro rozhodování ve věcech státní služby, které nejsou předmětem výčtu uvedeného v § 159 odst. 1 a 2 zákona o státní službě, a které tedy nelze zařadit ani mezi případy, na které se výslovně zvláštní ustanovení o řízení ve věcech služby vztahují, ani mezi případy, pro které je naopak použití těchto ustanovení a ustanovení správního řádu (dále též „s. ř.“), o správním řízení výslovně vyloučeno. Zákon o státní službě sice neobsahuje ustanovení, které by odkazovalo na použití správního řádu či obecných předpisů o správním řízení, neobsahuje však ani ustanovení použití správního řádu vylučující, a proto je možné správní řád subsidiárně aplikovat na základě § 1 odst. 2 s. ř., které zakládá subsidiaritu správního řádu v těch správních procesech, kde zvláštní zákon nestanoví jiný postup. S ohledem na to, že služební poměr je poměrem veřejnoprávním, vystupuje správní úřad ve všech otázkách týkajících se služebního poměru státního zaměstnance, tedy i v případech, kdy se po státním zaměstnanci domáhá vrácení neprávem vyplacené částky, představující omylem vyplacený plat ve výši, než měl být vyplacen, ve vrchnostenském postavení, ze kterého vyplývá působnost správního řádu, neboť jsou splněny podmínky § 1 odst. 1 s. ř., podle kterého tento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Rovněž v těchto případech se tedy jedná o postupy směřující k vydání rozhodnutí o právech a povinnostech státních zaměstnanců ve smyslu § 9 s. ř. Jelikož uplatněný nárok vyplývá ze služebního poměru, není rozhodné, zda tento poměr u žalobkyně i nadále trvá, nejedná se o žádnou z věcí uvedených v § 7 odst. 1 o. s. ř. a pravomoc k projednání a rozhodnutí dané věci nesvěřuje soudu ani zákon ve smyslu § 7 odst. 3 o. s. ř., obvodní soud uzavřel, že projednání a rozhodnutí o dané věci brání nedostatek podmínky řízení (nedostatek pravomoci soudu), který nelze odstranit. Zároveň rozhodl o postoupení věci ústřednímu řediteli žalobkyně, jakožto služebnímu orgánu příslušnému rozhodovat ve věcech služby.

Městský soud v Praze jako soud odvolací se, v usnesení ze dne 22. 1. 2021, čj. 23 Co 415/2020-35, ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně o nedostatku pravomoci soudu v občanském soudním řízení k rozhodnutí v dané věci. Soud prvního stupně podle odvolacího soudu zcela správně akcentoval povahu služebního poměru jakožto poměru veřejnoprávního, přičemž tato jeho povaha se pak přenáší na všechna konkrétní dílčí práva a povinnosti, která v rámci služebního poměru mezi jeho účastníky (státem a státním zaměstnancem) vznikají. O věc služebního poměru tak půjde vždy tehdy, pokud půjde o práva a povinnosti státního zaměstnance vznikající v souvislosti s jeho služebním poměrem. Věcí služebního poměru je proto i nárok na vrácení omylem (neprávem) vyplacené části služebního příjmu (platu). Stejně jako je služební orgán příslušný k rozhodnutí v situacích, kdy se státní zaměstnanec domáhá vyplacení částky, na kterou má dle svého přesvědčení nárok, avšak mu vyplacena nebyla, je dána jeho i v opačném případě, kdy byl zaměstnanci (ať už z jakéhokoliv důvodu) vyplacen plat ve vyšší částce, než by mu příslušelo. V obou případech jde o věc „odměňování“, rozhodováno je vždy o tom, zda státnímu zaměstnanci odměna (plat) přísluší. Rozdíl je fakticky toliko v tom, zda sporná odměna (plat či jeho část) již vyplacena byla či dosud nikoli. Na povaze tohoto vztahu nemůže ničeho změnit ani pozdější zařazení státního zaměstnance na jiné služební místo (u jiného služebního úřadu) či ukončení výkonu státní služby, neboť vždy jde o věc jeho odměňování v rámci služebního poměru v té konkrétní podobě, jaká tu byla v době vzniku nároku na plat (resp. výplaty vyšší částky platu). K rozhodnutí je proto příslušný ten služební orgán, jehož příslušnost byla dána na počátku (v době vzniku nároku), a který je podle § 10 odst. 2 zákona o státní službě příslušný k rozhodnutí ve věcech služebního poměru. Tato jeho pravomoc je založena existencí samotného služebního poměru a nezaniká či nepřenáší se v důsledku přeřazení státního zaměstnance k jinému služebnímu úřadu ani ukončením služebního poměru, stejně jako se změnou těchto okolností nemění ani povaha předmětných práv a povinností. K argumentaci žalobkyně ustanovením § 159 zákona o státní službě odvolací soud uvedl, že s ohledem na uvedené se jeví jednoznačný závěr, že tu jde o řízení výslovně uvedené v § 159 odst. 1 zákona o státní službě, neboť jde o věc odměňování státního zaměstnance (žalovaného). Nicméně, i kdyby tomu tak nebylo, má odvolací soud za to, že i pro řízení výslovně neuvedené v § 159 zákona o stání službě by bylo třeba pravomoc služebního orgánu dovodit. Jakkoli je odvolacímu soudu znám rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2020, čj. 8 A 85/2019-57, nelze než konstatovat, že tam obsažená argumentace o povaze výčtu řízení v § 159 zákona o státní službě postrádá konkrétní odůvodnění a nijak se nevypořádává s ustanovením § 10 odst. 2 zákona o státní službě, zakládajícím pravomoc služebního orgánu k rozhodnutí zásadně ve všech věcech služebního poměru toho kterého státního zaměstnance; naproti tomu opačná a nadto odůvodněná argumentace se podává z odborné literatury.

Žalobkyně (navrhovatelka) po postoupení věci dne 22. 4. 2021 podala návrh, kterým se domáhá, aby zvláštní senát zřízený zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon o některých kompetenčních sporech“), rozhodl, který orgán je kompetentní vydat rozhodnutí „ve věci žaloby o zaplacení částky 22 887 Kč s příslušenstvím“; v návrhu přitom žalobkyně popřela svou pravomoc rozhodnout ve věci. Nárok žalobkyně má podle ní soukromoprávní povahu, neboť jde o neprávem vyplacenou částku ve smyslu § 331 zákoníku práce, ve spojení s § 144 odst. 1 zákona o státní službě, což lze posoudit jako modifikaci skutkové podstaty bezdůvodného obohacení obsažené v občanském zákoníku, tudíž je dána pravomoc civilních soudů dle § 7 odst. 1 o. s. ř. Zákon o státní službě v § 159 přitom obsahuje výčet řízení ve věcech státní služby. Řízení ve věcech vrácení neprávem přijaté částky ve smyslu § 331 zákoníku práce v něm není uvedeno, a proto není dána ani věcná působnost služebního orgánu. V projednávaném případě podle žalobkyně nelze uvažovat ani o možnosti, že by o jejím nároku rozhodl jiný služební orgán. Žalobkyně, jakožto organizační složka státu, odpovídá za hospodaření s majetkem, který jí byl svěřen, tedy i za vymáhání vlastních pohledávek. Ustanovení § 10 odst. 2 zákona o státní službě stanoví osobní působnost služebních orgánů pouze vůči státním zaměstnancům, kteří u něj aktuálně vykonávají státní službu, což v tomto případě není splněno. Služební orgány tedy nemohou rozhodovat o právech a povinnostech týkajících se služebního poměru státních zaměstnanců, kteří státní službu u příslušného služebního úřadu již nevykonávají.

Městský soud ve svém vyjádření k návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu ze dne 3. 11. 2021 odkázal na závěry svého usnesení ze dne 22. 1. 2021, čj. 23 Co 415/2020-35.

Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 8. 11. 2021 sdělil, že svůj názor ke kompetenci k rozhodnutí o věci, vyjádřený ve svém odvolání proti shora uvedenému usnesení obvodního soudu, nezměnil. Podle žalovaného nejde o bezdůvodné obohacení, tvrdí, že nevěděl, že mu žalovaná částka 22 887 Kč nenáleží. O této skutečnosti se měl dozvědět až v souvislosti s tím, že byl úspěšný ve výběrovém řízení na systemizované místo u Ministerstva průmyslu a obchodu. Navrhovatelce v dubnu 2019 oznámil, že nevěděl, že mu byla vyplacena nesprávná výše platu a zároveň požádal o sdělení, kde k chybě došlo. To žalovanému nikdy nebylo sděleno, ani to, jak žalobkyně dovodila finanční částku, o kterou ho posléze zažalovala u obvodního soudu. Žalovaný dále uvedl, že jeho služební poměr k České republice vznikl dne 1. 12. 2015 a jeho služebním úřadem byl Státní pozemkový úřad. Ke změnám služebního úřadu došlo vždy zařazením na jiné služební místo. Jde o jeden služební poměr, služební slib složil toliko jednou na Státním pozemkovém úřadu dne 1. 12. 2015. Ode dne 1. 5. 2019 je služebním úřadem, ve kterém vykonává státní službu, Ministerstvo průmyslu a obchodu. Zde je soustředěna osobní žalovaného (osobní spis) a tento služební úřad má v prvním stupni rozhodovat ve věcech týkajících se jeho služebního poměru. Rozhodující podle žalovaného není to, kde se věc týkající se služebního poměru stala, ale který služební úřad je služebním úřadem zaměstnance ve služebním poměru v době zahájení řízení, respektive v době vydání rozhodnutí. Žalovaný proto nesouhlasí s právním názorem vysloveným oběma soudy, že „“. Domnívá se, že stanovit jako služební orgán příslušný rozhodnout danou věc orgán, který již dva roky není služebním úřadem žalovaného, je nesprávné, neboť ve věcech státní služby podléhá v současnosti pravomoci státní tajemnice Ministerstva průmyslu a obchodu a tuto její pravomoc nelze nijak zpochybnit. Účetní a rozpočtové věci nemohou mít přednost před právem zaměstnance ve státní službě, aby o věcech služby rozhodoval orgán, který je „jeho“ služebním úřadem. Žalovaný se také domnívá, že Ministerstvo průmyslu a obchodu mělo být účastno tohoto kompetenčního sporu.

Nejvyšší správní soud rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby o zaplacení dlužné částky, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 4, je správní orgán.