Vydání 10/2009

(...) Konečně se soud zabýval tím, zda tu skutečně existuje záporný kompetenční spor, jak žalobci tvrdí - tedy zda oba žalované správní úřady shodně popírají svou pravomoc rozhodnout o odvoláních žalobců proti platebním výměrům Fondu. Tomuto tvrzení žalobců však soud nepřisvědčil; vedly jej k tomu následující úvahy.

Samotný Fond, přezkoumání jehož rozhodnutí se žalobci domáhali, byl zřízen zákonem č. 50/2002 Sb., s účinností k 10. 3. 2002, novelizujícím vinařský zákon. V novém § 18a vinařského zákona byl Fond označen jako právnická osoba, která hospodaří s vlastním majetkem; v postavení orgánu veřejné moci pak Fond měl rozhodovat jednak o odvodech výrobců a dovozců za víno uváděné poprvé do oběhu a o odvodech pěstitelů za každý hektar vinice (§ 18f odst. 1 a 8 zákona), jednak o poskytnutí podpory na výsadbu a obnovu vinic a na výrobu a propagaci odbytu vín (§ 18g odst. 1, 2 a § 18h zákona). V novém § 18f vinařského zákona bylo konkrétně stanoveno, v jaké výši mají být fondu placeny odvody za víno uváděné poprvé do oběhu [odst. 1 písm. a)] a v jakých lhůtách (odst. 2), jakož i to, kdo (odst. 3) a jakým formálním postupem (odst. 4) je povinen tak činit. Fondu byla dále založena oprávnění pro účely kontroly placení odvodů (odst. 7). Konečně byl stanoven procesní režim řízení o odvodech: při správě odvodů měl Fond postupovat podle zákona o správě daní a poplatků, tj. daňového řádu (odst. 8).

Tímto přehledem je veškerá úprava odvodů do Fondu a řízení o nich podle dřívějšího vinařského zákona vyčerpána. Žalobci se mýlí, pokud z citovaného § 18f odst. 8 dovozují, že v jejich věci by mělo proběhnout řízení o odvolání (protože daňový řád takové řízení upravuje). Ustanovení § 18f odst. 8 je svou povahou procesní normou; tento druh normy stanoví pravidla pro postup, jímž mají být uplatňována práva či ukládány povinnosti ve formálním řízení (zde jde zároveň o normu odkazující, která neformuluje vlastní konkrétní pravidlo, ale využívá pravidel upravených v jiném právním předpisu). Tím se liší od norem hmotněprávních, které upravují práva a povinnosti svých adresátů, a od norem kompetenčních, které stanoví pravomoc či působnost připadající buď konkrétnímu orgánu (příkladem z oblasti správy daní a poplatků může být Ministerstvo financí), nebo jednomu z okruhu orgánů vymezených shodnými obecnými znaky (v daňovém řádu jde typicky o nebo ).

Každý z těchto druhů norem tak upravuje odlišný aspekt věci - tedy kdo (kompetenční norma), jak (procesní norma) a o čem (hmotněprávní norma) má rozhodovat. Pro rozhodování určitého orgánu v konkrétní věci je zapotřebí všech tří těchto norem. Je samozřejmě nesmyslné, aby byla stanovena a procesní postup orgánu, který ale po hmotněprávní stránce nemá o čem rozhodovat; stejně tak kompetentní orgán, kterému byly svěřeny určité hmotněprávní otázky, nemůže rozhodovat bez toho, že by mu k tomu právo stanovilo pravidla postupu v řízení. Do třetice - i pokud je upravena určitá oblast hmotných práv a povinností, jakož i postup, kterým se o nich má rozhodovat, rozhodování není možné, pokud zákon neoznačuje orgán k rozhodování příslušný.

To je právě případ rozhodování o odvolání ve věci odvodů za víno uvedené poprvé do oběhu, jehož se žalobci domáhají. Vinařský zákon ve své části čtvrté upravil povinnost těch výrobců a dovozců vína, kteří v kalendářním roce uvedou do oběhu víno v množství větším než 1000 litrů, zaplatit na účet Fondu odvody ve výši 1 Kč z každého litru všech druhů vín uvedených poprvé do oběhu [§ 18f odst. 1 písm. a) zákona]. Pravomoc k rozhodování o odvodech svěřil zákon Fondu (§ 18a odst. 2 zákona), a ohledně procesních pravidel pro rozhodování Fondu odkázal na daňový řád (§ 18f odst. 8 zákona). Jsou tu tedy přítomny všechny tři potřebné druhy norem; je zřejmé, kdo má rozhodovat, o čem i jak. Všechny tři normy však fungují jen ve vzájemné souvislosti a nemohou být používány nezávisle na sobě; to, že Fond (a právě jen Fond, a žádný jiný orgán) postupuje při rozhodování o odvodech podle daňového řádu, neznamená, že se tento předpis uplatní ve věcech odvodů podle vinařského zákona v celé své šíři. Je to právě naopak: daňový řád poslouží jen při rozhodování Fondu a tam, kde je to pro Fond při jeho činnosti zapotřebí. Fond rozhoduje o odvodech v první instanci; je to ale zároveň instance jediná. Skutečnost, že fond postupuje podle daňového řádu, neuvádí v život celý systém opravných prostředků zde upravený. Dřívější vinařský zákon nestanovil, kdo by měl rozhodovat o případných odvoláních proti platebním výměrům Fondu; chybí tu tedy kompetenční norma, bez níž žádné rozhodování není možné.

K určení orgánu, který by měl rozhodovat o odvoláních proti rozhodnutím Fondu, se nelze dobrat ani daňového řádu, jíž se dovolává Krajský soud v Brně ve svých usneseních. Krajský soud staví své závěry na tom, že Fond při rozhodování o odvodech vystupuje jako správce daně, a proti rozhodnutí správce daně je přípustné odvolání; o odvolání pak rozhoduje orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správci daně, a tím je Ministerstvo financí jakožto orgán s nejvyšší kompetencí z hlediska ústřední státní správy v oblasti daní. Tato argumentace ovšem neobstojí. Ministerstvu nemůže založit příslušnost k rozhodování pouhý fakt, že Fond je orgánem s celorepublikovou působností, a žádný níže postavený orgán než ministerstvo tedy nepřichází v úvahu. Krajský soud argumentuje i tím, že vinařský zákon jako zvláštní zákon nestanoví příslušnost k rozhodování o odvolání žádnému z orgánů Fondu; proto se podle něj uplatní obecná příslušnost plynoucí z daňového řádu jako zákona obecného. Daňový řád jako předpis převážně procesního charakteru, a jmenovitě jeho § 50 odst. 1 (), však nelze použít pro určování příslušnosti tam, kde vůbec nejsou kompetenčními normami upraveny hierarchické stupně a vztahy nadřízenosti a podřízenosti. To je právě případ Fondu, který stojí stranou hierarchické sítě orgánů podléhajících nejrůznějším ústředním orgánům státní správy (v případě správy daní jde typicky o soustavu územních finančních orgánů s Ministerstvem financí na vrcholu).

Kromě toho vinařský zákon říká výslovně, že podle daňového řádu má při rozhodování o odvodech postupovat Fond. Z toho plyne jednak to, že procesní pravidla daňového řádu se použijí právě jen pro účely rozhodování Fondu a ta, která na rozhodování Fondu dopadat z povahy věci nebudou, se neužijí (typicky tedy ustanovení o řádných a mimořádných opravných prostředcích, která připadají v úvahu jen tam, kde jsou k dispozici alespoň dvě instance). Dále je z toho nutno usoudit, že pravidla daňového řádu mají vytvářet rámec pro postup Fondu v řízení, nikoli však učinit z něj správce daně, jak to dovozuje krajský soud. je totiž orgán věcně příslušný ke správě ve smyslu legislativní zkratky § 1 odst. 1 daňového řádu. Odvod podle dřívějšího vinařského zákona do rozsahu tohoto pojmu nespadá, protože není příjmem ani státního rozpočtu, ani rozpočtu některého z územních samosprávných celků, státních fondů nebo Národního fondu.

Žalobcům nelze vytýkat, že přesto napadli platební výměry Fondu odvoláními, neboť výměry je k tomu přímo nabádaly v poučení. Těchto poučení se však nelze dovolávat, neboť byla nesprávná a zavádějící. Sám Fond to svým postupem mlčky připustil: jakkoli totiž žalobcům v poučeních sdělil, že ve věci mohou podat odvolání, na jejich odvolání reagoval přípisem vysvětlujícím, že tu není žádný odvolací orgán.

Domněnka o pravomoci Ministerstva zemědělství, kterou zastávají sami žalobci, pak není podložena o nic více než závěry krajského soudu o pravomoci Ministerstva financí. Odvolacím orgánem se ústřední orgán státní správy nestává jen na základě pouhé skutečnosti, že jiný orgán s celorepublikovou působností, který však není orgánem ústředním, vydal rozhodnutí v oblasti spadající do působnosti onoho ústředního orgánu a postupoval přitom podle procesního předpisu, který mj. upravuje odvolací řízení. I ve vztahu k Ministerstvu zemědělství chybí kompetenční norma, která by mu zakládala povinnost rozhodovat o odvolání proti rozhodnutím Fondu ve věcech odvodů podle vinařského zákona.

Pravomoc k rozhodnutí o odvolání podle vinařského zákona tak nemá ani Ministerstvo financí, ani Ministerstvo zemědělství, a ani žádný jiný orgán, protože tu není potřebná kompetenční norma. Rozhodování ve dvou stupních správního řízení, a nikoli ve stupni jediném, je převládajícím jevem; neexistuje však, jak to ve svých usneseních naznačuje krajský soud, jakési , jehož by se žalobci s úspěchem mohli dovolávat (srov. č. 1409/2007 Sb. NSS). Sluší se dodat, že nový vinařský zákon již pověřil úkoly odvolacího orgánu pro řízení o odvodech do Vinařského fondu představitele jednoho z orgánů Fondu, a sice předsedu Rady Fondu (§ 31 odst. 6 nového vinařského zákona). V řízeních o odvodové povinnosti vzniklé do dne účinnosti tohoto nového zákona, tj. do 28. 5. 2004, je však třeba postupovat podle dosavadní úpravy (§ 43 odst. 6 zákona), tj. podle dřívějšího vinařského zákona; ten potřebné ustanovení postrádal. (...)