Vydání 12/2021

(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 24. 9. 2021, čj. Konf 8/2020-21)

Návrhem doručeným zvláštnímu senátu dne 30. 6. 2020 se Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích (navrhovatel) domáhal, aby zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, (dále jen „zvláštní senát“) rozhodl tvrzený kompetenční spor ve věci vedené u Okresního soudu v Pardubicích pod sp. zn. 8 C 167/2018.

Žalobou podanou u Okresního soudu v Pardubicích se žalobkyně domáhala náhrady škody ve výši 757 386 Kč spočívající v ušlém služebním příjmu, odchodném a výsluhovém příspěvku za období od března 2015 do ledna 2018 a dále nemajetkové újmy ve výši 1 500 000 Kč s příslušenstvím jako zadostiučinění za ponížení, degradaci a předčasné existenční vyřazení z bezpečnostních složek. Žalobkyně uvedla, že byla do 31. 12. 2015 ve služebním poměru se zařazením u Vyšší policejní školy Ministerstva vnitra v Pardubicích jako vedoucí oddělení práva a kriminalistiky. Dne 29. 10. 2015 podala výpověď ze služebního poměru z důvodu ponižujícího zacházení a soustavně vyvíjeného psychického tlaku na její osobu od října 2014 do března 2015. Od 31. 10. 2014 mělo být s žalobkyní vedením školy jednáno tendenčně se zlým úmyslem navozovat pocit viny, přivodit jí existenční strach a vytěsnit ji nedůstojným způsobem ze služební pozice vedoucí oddělení práva a kriminalistiky, pokud by neuposlechla požadavek k dobrovolnému uvolnění a nepožádala-li by o přeřazení na nižší služební pozici s ekonomicky nevýhodnými podmínkami. Vedením školy měly být žalobkyni avizovány důsledky neuposlechnutí v podobě dlouhodobé stáže mimo bydliště. Po dvaceti letech služby nebyla navržena na udělení medaile, ač nikdy dříve nebyla negativně hodnocena ani jí nebyla udělena výtka. S cílem dosáhnout změny postupu jednala žalobkyně dne 10. 3. 2015 s ředitelem školy, dne 17. 3. 2015 se zástupcem ředitele školy, obrátila se na zástupce odborového svazu, oslovila veřejnou ochránkyni práv a dne 12. 6. 2015 písemně požádala ředitele školy o ukončení nátlaku a respektování zdvořilostní hranice v komunikaci. Žalobkyně dále uvedla, že od 31. 10. 2014 zažívala pocity degradace. Nezákonné postupy ji psychicky zasáhly, vyvolaly psychické symptomy s existenciální úzkostí a sociální fobií. Od 25. 3. 2015 do 7. 4. 2016 byla žalobkyně v pracovní neschopnosti, následně pokračovala v léčbě u V. C. a byla v domácím léčení do 30. 11. 2016.

Zásahy a praktiky vedení školy se měly dotknout profesní cti žalobkyně a promítnout se rovněž do její budoucnosti a profesního života. Způsobily jí psychický diskomfort, v jehož důsledku jednoznačně a nenávratně, dva roky před možným odchodem do řádného důchodu, ztratila a společenskou prestiž příslušníka Policie České republiky v hodnosti plukovníka. Vynuceným odchodem, s ohledem na přivozený zdravotní stav, ztratila možnost navázat na stávající policejní praxi a uplatnit se v oboru, jemuž se věnovala podstatnou část svého profesního života. Zákulisní politika ředitele školy a nepřátelské a stresující prostředí se promítly do jejího zdravotního stavu a zapříčinily její společenské stigma, kdy se jako policistka ve vrcholné pozici stala pacientkou psychiatrické ambulance. Ve vztahu k policii pociťuje žalobkyně sociální vyloučení, vyhýbá se kontaktům s jejími příslušníky. Ukončení služebního poměru se promítlo do výše výsluhových nároků a budoucí výměry důchodu.

Žalobkyně zaslala dne 31. 8. 2017 žalované kvalifikovanou předžalobní výzvu podle § 142a odst. 1 o. s. ř., jíž však nemínila vyvolat u žalované řízení dle § 2 odst. 1 a § 181 zákona o služebním poměru. Přesto bylo zahájeno řízení, které vyústilo v rozhodnutí ředitele Útvaru policejního vzdělávání a služební přípravy ze dne 19. 2. 2019, jímž byla podle § 98 odst. 1 a 2 zákona o služebním poměru zamítnuta žádost žalobkyně v části týkající se plnění ve výši 757 386 Kč z titulu nároků vyplývajících z citovaného zákona (náhrada za ztrátu na služebním příjmu po dobu neschopnosti ke službě a náhrada za ztrátu na služebním příjmu po skončení neschopnosti ke službě). Nešlo zde totiž dovodit příčinnou souvislost mezi jinou škodou na zdraví a vznikem škody, ani příčinnou souvislost mezi vznikem škody způsobené příslušníkovi při výkonu služby, v přímé souvislosti s ní nebo pro výkon služby a porušením právní povinnosti ze strany bezpečnostního sboru (výrok I). Zároveň podle § 179 zákona o služebním poměru bylo zastaveno řízení v části týkající se plnění ve výši 1 500 000 Kč z titulu újmy nemajetkové. Žádost totiž byla v režimu zákona o služebním poměru zjevně právně nepřípustná, protože práva a povinnosti příslušníka ve vztahu k nemajetkové újmě tento zákon nijak neupravuje a tedy vzhledem k charakteru této právní úpravy, jakožto právní úpravy , není možné, aby se služební funkcionář touto částí žádosti jakkoli zabýval (výrok II). Odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto rozhodnutím policejního prezidenta ve věcech služebního poměru ze dne 5. 8. 2019.

Okresní soud v Pardubicích usnesením ze dne 27. 1. 2020, čj. 8 C 167/2018-105, řízení zastavil (výrok I), rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II), a dále rozhodl, že se žalobkyni vrací z účtu Okresního soudu v Pardubicích soudní poplatek ve výši 52 870 Kč původně zaplacený bankovními převody (výrok III).

Podle Okresního soudu v Pardubicích obsahuje zákon o služebním poměru v § 98 a následujících komplexní úpravu náhrady škody způsobené ozbrojeným sborem jeho příslušníku. Z toho lze dovodit, že pokud zákon o služebním poměru výslovně neodkazuje na zákoník práce, tento nelze aplikovat, tedy zákoník práce není vůči tomuto zákonu subsidiárním předpisem, nýbrž se jedná o vztah , proto jej nelze použít ani na případy, na něž zákon o služebním poměru nepamatuje. Takovým případem je dle okresního soudu i náhrada nemajetkové újmy požadovaná žalobkyní. Na případ žalobkyně dle soudu nelze aplikovat ani občanský zákoník. Soud tak dospěl k závěru, že v této věci není dána pravomoc soudů podle § 7 odst. 1 o. s. ř., jde tedy o neodstranitelný nedostatek podmínky řízení ve smyslu § 104 odst. 1 o. s. ř., pro který je třeba řízení zastavit, přičemž nelze věc postoupit příslušnému orgánu, neboť tento již pravomocně rozhodl.

Proti usnesení Okresního soudu v Pardubicích podala žalobkyně odvolání ke Krajskému soudu v Hradci Králové – pobočce v Pardubicích, který podal návrh na řešení kladného kompetenčního sporu.

Navrhovatel v návrhu na řešení kladného kompetenčního sporu uvedl, že se v posuzovaném případě nejedná o věc vyplývající ze vztahů vyjmenovaných v § 7 odst. 1 o. s. ř., soudní pravomoc je však dána ve smyslu § 7 odst. 3 o. s. ř. dle výslovného zmocnění v jiném zákoně, jímž je § 77 odst. 9 zákona o služebním poměru.

Navrhovatel se ztotožnil s právním názorem vyjádřeným např. v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 18. 11. 2003, sp. zn. 21 Cdo 1553/2003, že služební poměr policisty (či jiných příslušníků bezpečnostních sborů) je svojí povahou typickým právním poměrem státně zaměstnaneckým, veřejnoprávním a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního, který je naopak poměrem soukromoprávním, jehož účastníci mají rovné postavení. Vzájemné vztahy účastníků služebního poměru se vyznačují tím, že jeden účastník (stát) vystupuje vůči druhému jako nositel veřejné svrchované moci a tím jako silnější subjekt, který druhému subjektu může jednostranně zakládat jeho práva. Tato veřejnoprávní povaha je příznačná pro vzájemné vztahy účastníků služebního poměru jako celku a nemůže na ní nic změnit ani způsob, jakým žalobkyně své požadavky uplatnila.

Zákon o služebním poměru upravuje řízení ve věcech služebního poměru tak, že ve věcech služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů jednají a rozhodují jménem státu služební funkcionáři, jimiž jsou nadřízený ředitele bezpečnostního sboru, ředitel bezpečnostního sboru a osoby pověřené rozhodováním ve věcech služebního poměru. Práva a povinnosti účastníků řízení ve věcech služebního poměru a postup služebních funkcionářů v rámci tohoto řízení, včetně opravných prostředků, jsou upraveny v § 169 až § 196 tohoto zákona. Vedle těchto procesních ustanovení obsahuje zákon o služebním poměru též hmotněprávní ustanovení, v nichž je promítnuta mimo jiné zásada rovného zacházení a zákaz přímé i nepřímé diskriminace ve služebním poměru z důvodu pohlaví, sexuální orientace, jazyka, náboženského vyznání nebo víry, politického nebo jiného smýšlení, členství v odborových organizacích a jiných sdruženích, majetku, rodu, rasy, barvy pleti, národnosti, etnického nebo sociálního původu, věku, těhotenství a mateřství, manželského a rodinného stavu a povinností k rodině. Všechny nároky vyplývající z porušení tohoto zákazu je třeba chápat jako nároky vyplývající ze služebního poměru příslušníka bezpečnostního sboru, pro něž v zásadě platí procesní režim podle části dvanácté zákona o služebním poměru.

Jediná výjimka z tohoto pravidla je dle navrhovatele vymezena v § 77 odst. 9 zákona o služebním poměru, dle něhož „[d]“. Výši náhrady určí soud s přihlédnutím k závažnosti vzniklé újmy a okolnostem, za nichž k porušení práv a povinností došlo. V této souvislosti navrhovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 8. 2018, sp. zn. 21 Cdo 2550/2018.

Citované ustanovení dle navrhovatele zakládá výluku z obecné procesní úpravy řízení ve věcech služebního poměru svěřených jinak služebnímu funkcionáři a v uvedených typech řízení zakládá přímou pravomoc soudu v občanském soudním řízení podle § 7 odst. 3 o. s. ř.

S poukazem na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 12. 2016, sp. zn. 21 Cdo 2686/2015, navrhovatel uvedl, že je-li žaloba podána z důvodu porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení jiným jednáním, než rozhodnutím služebního funkcionáře vydaným podle § 181 zákona o služebním poměru, je dána soudní pravomoc. Má-li ovšem porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení základ v konkrétním rozhodnutí služebního funkcionáře, rozhodují o právech nebo povinnostech příslušníků služební funkcionáři podle části dvanácté zákona o služebním poměru.

Ze žalobních tvrzení má navrhovatel za to, že se žalobkyně domáhá náhrady majetkové újmy a poskytnutí přiměřeného zadostiučinění, to vše za nerovné zacházení, k němuž mělo dojít jiným jednáním, než rozhodnutím služebního funkcionáře, což zakládá soudní pravomoc podle § 7 odst. 3 o. s. ř.

K návrhu navrhovatele na rozhodnutí kompetenčního sporu se vyjádřili i další účastníci řízení.

Žalobkyně uvedla, že návrh považuje za důvodný a že by mu mělo být vyhověno. V reakci na níže uvedená vyjádření ostatních účastníků řízení pak žalobkyně dále uvedla, že svojí předžalobní výzvou podle § 142a o. s. ř. rozhodně nemínila zahájit žádné řízení u ředitele Útvaru policejního vzdělávání a služební přípravy, ani u policejního prezidenta. Tyto instituce věc samy jaksi uchopily v režimu zákona o služebním poměru. Žalobu k okresnímu soudu pak podala především z preventivních důvodů a v zájmu své procesní opatrnosti a obezřetnosti, aby stranu žalovanou např. nenapadlo přijít s námitkou promlčení. Rozhodně také nemínila čekat, jak ony dvě instituce s jejími požadavky nakonec naloží. Nastalou situaci navrhovatel správně vyhodnotil, pakliže se rozhodl návrh na vyřešení pozitivního kompetenčního sporu podat. Podle žalobkyně na předmětnou záležitost jednoznačně míří § 7 odst. 3 o. s. ř. a neměla být projednávána v režimu zákona o služebním poměru. Rovněž podotkla, že nijak nemohla procesně účinně zabránit tomu, aby uvedené policejní instituce tuto věc pojaly právě v režimu zákona o služebním poměru. Je pak na ní, jaké procesní prostředky pro uplatnění svých nároků zvolí, a pakliže usoudila, že není důvodu taktéž žalovat na upuštění od porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení či odstranění jeho následků, vycházela z věcného a střízlivého vyhodnocení předmětné skutkové situace. Nechápala rovněž, proč by v předžalobní výzvě měla uvádět citaci příslušných ustanovení zákona o služebním poměru, když se evidentně v rovině tohoto právního předpisu pohybovat nemínila. Zcela mylná byla také úvaha ředitele Útvaru policejního vzdělávání a služební přípravy o tom, že by rezignovala na další postup ve smyslu soudního řádu správního. Takovouto možnost soudního přezkumu by měla mít dle jejího názoru zachovanou, pakliže by rozhodnutí okresního soudu bylo jako věcně správné potvrzeno, což se zatím nestalo. K vyjádření žalované uvedla, že není pravda, že rezignovala na příslušný soudní přezkum policejních rozhodnutí. Žalovaná podle žalobkyně patrně vůbec nepochopila, že nebrojí proti nějakému konkrétnímu rozhodnutí svého někdejšího zaměstnavatele, a to z toho prostého důvodu, že žádné takové konkrétní rozhodnutí příslušného služebního funkcionáře nebylo vydáno. Podle žalobkyně bylo zcela evidentní, že její žalobní žádání vycházejí z tvrzení o nerovném zacházení, k němuž docházelo jiným jednáním, nežli rozhodnutím služebního funkcionáře. Žalobkyně odkázala na čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, přičemž pokud by o jejích nárocích prakticky rozhodoval její někdejší zaměstnavatel, lze s úspěchem pochybovat, že by důsledně zachovával nestrannost.

Žalovaná uvedla, že se se závěrem krajského soudu o soudní pravomoci k rozhodnutí o požadovaném nároku neztotožňuje, pravomoc soudů není dána a postup služebních funkcionářů byl správný, a tudíž předmětná rozhodnutí nelze považovat za nicotná. Poukázala, že žalobkyně dovozovala oprávněnost svého nároku od tvrzeného šikanózního postupu nadřízených, jež jí vytkli nedostatky ve výkonu služby, přičemž podle žalované tvrzenou šikanu nelze bez dalšího považovat za nerovné zacházení definované zákonem o služebním poměru Žalobkyně přitom netvrdila, že by vůči ní byla porušena povinnost rovného zacházení ve smyslu § 77 odst. 8 zákona o služebním poměru. Namísto toho jednoznačně tvrdila, že jí vznikla škoda a imateriální újma v souvislosti s její neschopností ke službě, která měla vzniknout v reakci na údajné nevhodné podmínky při výkonu služby, které vnímala jako útoky na sebe. Na uvedené situace, je podle žalované přiléhavá aplikace § 98 odst. 2 zákona o služebním poměru. V této souvislosti žalobkyně rovněž požadovala nároky subsumovatelné pod nároky upravené v § 102 a § 103 citovaného zákona, a pakliže zákon jisté situace speciálně upravuje (zde jinou škodu na zdraví a možnosti jejího odškodnění) nesdílela žalovaná názor krajského soudu, že na tyto nároky je třeba nahlížet jako na následky nerovného zacházení, které navíc nebylo žalobkyní tvrzeno, o nichž přísluší rozhodovat civilnímu soudu. Neztotožnila se rovněž s právním názorem krajského soudu, že ustanovení § 77 odst. 9 zákona o služebním poměru je speciální vůči § 98 odst. 2 zákona, které přímo dopadá na řešení jiné škody na zdraví. V této souvislosti žalovaná odkázala na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 6. 2018, čj. 22 Ad 10/2017-28, z něhož vyplývá, že újmu způsobenou neschopností ke službě z důvodu dočasně zhoršeného psychického stavu v reakci na nevhodné, dehonestující chování nadřízeného vůči příslušníkovi bezpečnostního sboru, je namístě odškodňovat postupem podle § 98 odst. 1 a 2 zákona o služebním poměru, tedy v řízení ve věcech služebního poměru. Proto má žalovaná za to, že o požadavku na náhradu újmy, která měla základ v jiné škodě na zdraví, bylo správně meritorně rozhodnuto podle § 98 odst. 1 a 2 zákona o služebním poměru, a to při zohlednění § 102 a § 103 tohoto zákona. Co se týče náhrady imateriální újmy, odkázala žalovaná na usnesení zvláštního senátu ze dne 15. 1. 2019, čj. Konf 11/2018-16, a ze dne 19. 6. 2019, čj. Konf 13/2018-19, s tím, že odpovědnost bezpečnostního sboru za škodu vzniklou porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ní nebo pro výkon služby je v § 98 a násl. zákona o služebním poměru upravena komplexně, což znamená, že nelze uvažovat o aplikaci jiných zákonů upravujících odškodňování týchž škod. Pro povahu zákona o služebním poměru je značně omezena i možnost aplikace jiných právních úprav. Z předestřené judikatury rovněž plyne, že soudy jsou si vědomy i takového výkladu citovaného zákona, podle kterého nároky poškozených příslušníků bezpečnostních sborů nemusí být v důsledku absence právního základu v zákoně o služebním poměru odškodněny, a to pro specifika služebního poměru. Z toho důvodu se žalovaná domnívala, že o nároku žalobkyně jsou příslušní rozhodnout služební funkcionáři v řízení ve věcech služebního poměru, ovšem jednalo se o žádost v režimu zákona o služebním poměru zjevně právně nepřípustnou. Konečně za neméně významnou skutečnost považuje žalovaná to, že žalobkyně vznik újmy, kterou požaduje nahradit, spojuje s rozhodnutím ve věcech služebního poměru, jímž byla propuštěna ze služebního poměru na vlastní žádost podle § 42 odst. 1 písm. m) zákona o služebním poměru. Jedná se tak o tvrzenou újmu, která měla vzniknout v souvislosti s rozhodnutím služebního funkcionáře, o které jsou v intencích usnesení zvláštního senátu ze dne 15. 1. 2019, čj. Konf 11/2018-16, a ze dne 19. 6. 2019, čj. Konf 13/2018-19, příslušní rozhodovat služební funkcionáři v řízení ve věcech služebního poměru podle § 98 a násl. zákona o služebním poměru. Žalovaná přitom zdůraznila, že ačkoliv žalobkyně opakovaně prohlašovala, že od rozhodnutí o jejím propuštění ze služebního poměru by se mělo odhlédnout, neboť žádost o propuštění byla podána v reakci na údajné šikanózní jednání ze strany jejích nadřízených, které ovšem nebylo prokázáno, žalobkyně – ač zastoupená advokátem – žádným zákonem aprobovaným způsobem neučinila jakýkoli podnět k přezkumu či prohlášení nezákonnosti takového rozhodnutí (nebrojila proti němu řádným ani mimořádným opravným prostředkem). Podle žalované závěry služebních funkcionářů, jakož i jejich odůvodnění, mohla žalobkyně podrobit přezkoumání správním soudem, na což rezignovala, ani nevyužila žádných možností daných zákonem o služebním poměru k přezkoumání dotčených pravomocných rozhodnutí.

Ředitel Útvaru policejního vzdělávání a služební přípravy uvedl, že se neztotožňuje s hmotněprávním základem výkladu ustanovení § 77 odst. 9 zákona o služebním poměru ze strany navrhovatele. S poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013, čj. 4 As 141/2013-28, uvedl, že na rozdíl od krajského soudu nemohl dovodit, že se žalobkyně domáhá náhrady majetkové a nemajetkové újmy právě na základě § 77 odst. 9 zákona o služebním poměru, a proto se žádostí zabýval v rámci odpovědnosti bezpečnostního sboru za škodu v režimu zákona o služebním poměru. Přitom poukázal na časovou prodlevu mezi podáním kvalifikované předžalobní výzvy podle § 142a odst. 1 o. s. ř. dne 31. 8. 2017 a podáním žaloby k soudu dne 19. 12. 2018, uvedení požadavku pouze náhrady majetkové a nemajetkové újmy v předžalobní výzvě a nikoliv také požadavku na upuštění od porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení či odstranění jeho následků, neuvedení ustanovení § 77 odst. 9 zákona o služebním poměru jako základu předžalobní výzvy, a to přes výzvu k doplnění podání tak, aby bylo zřejmé, čeho se týká a čeho se žalobkyně domáhala, zejména na základě jakého ustanovení právního předpisu tyto nároky uplatňovala, k čemuž žalobkyně uvedla, že „“, a konečně na souhlas žalobkyně s vyčkáním na vydání rozhodnutí policejního prezidenta v rámci její žaloby u okresního soudu a její rezignaci na podání žaloby podle s. ř. s., jež by vedla k přezkumu a případnému zrušení rozhodnutí služebních funkcionářů. V souvislosti s předmětem žaloby, jež souvisí se služebním poměrem žalobkyně, odkázal na názor Nejvyššího soudu (např. rozhodnutí NS ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012), z něhož vyplývá, že nemůže být dána pravomoc soudu pro projednání a rozhodnutí věci, která souvisí s existencí služebního poměru ve smyslu § 7 odst. 1 o. s. ř., přičemž k povaze služebního poměru policisty odkázal i na rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, jež vychází z jeho rozsudku ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-102, a ve vztahu k řešení náhrady škody v řízení ve věcech služebního poměru i na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 6. 2018, čj. 22 Ad 10/2017-28. Současně s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, čj. 1 As 90/2015-37, uvedl, že řešení předmětné záležitosti v režimu zákona o služebním poměru (jež je na rozdíl od občanského soudního řízení ovládáno zásadou materiální pravdy a zásadou vyšetřovací) považuje i pro žalobkyni za vhodnější.

Zvláštní senát rozhodl, že k vydání rozhodnutí ve věci vedené u Okresního soudu v Pardubicích pod sp. zn. 8 C 167/2018, o náhradu majetkové a nemajetkové újmy, je příslušný soud, a že rozhodnutí ředitele Útvaru policejního vzdělávání a služební přípravy a rozhodnutí policejního prezidenta ve věcech služebního poměru jsou nicotná.