Vydání 3/2005

Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi Ministerstvem zemědělství - Pozemkovým úřadem Cheb a Okresním soudem v Chebu se zvláštní senát řídil následující úvahou:

Pravomoci pozemkových úřadů, resp. okresních pozemkových úřadů, při rozhodování podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, byly podle názoru okresního soudu v době jeho rozhodování obecně stanoveny v § 12 písm. a) zákona č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, podle nějž okresní pozemkové úřady vykonávají činnost podle zákona o půdě, popřípadě podle dalších zvláštních předpisů. Obdobná formulace je obsažena i v § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, jímž byl s účinností k 1. 1. 2003 zrušen zákon právě citovaný.

Okresní soud popírá svou pravomoc ve věci rozhodovat proto, že v ustanovení § 12 písm. a) zákona č. 284/1991 Sb. spatřuje obecně založenou pravomoc pozemkových úřadů k rozhodování podle zákona o půdě. Tak tomu však není. Pozemkový úřad je sice orgánem, který postupuje podle zákona o půdě nejčastěji; tento zákon nicméně vždy výslovně přiřazuje konkrétní pravomoci k rozhodování - resp. stanoví povinnosti - při jednotlivých úkonech podle zákona o půdě jak pozemkovým úřadům, tak i jiným subjektům (příslušnému orgánu státní správy republiky - § 6 odst. 6; příslušnému ústřednímu orgánu státní správy republiky - § 17 odst. 6; pozemkovému fondu - § 11 odst. 2, § 17 odst. 3, § 18a; soudu, jak bude pojednáno níže), a neobsahuje žádnou obecnou klauzuli, která by pozemkovým úřadům přikazovala rozhodovat ve sporech a jiných právních věcech plynoucích ze zákona o půdě všude tam, kde zákon nesvěřuje tuto pravomoc jinému subjektu. Ustanovení § 12 písm. a) zákona č. 284/1991 Sb. takovou klauzulí není. Zákon č. 284/1991 Sb., jak vyplývá z jeho § 1, vymezujícího účel tohoto zákona, jednak upravoval řízení o pozemkových úpravách a dále zřízení a funkci pozemkových úřadů; v části druhé (označené nadpisem Pozemkové úřady) pak v § 11 stanovil soustavu pozemkových úřadů (tvořenou okresními pozemkovými úřady a ústředním pozemkovým úřadem), v následných § 12 a § 13 vymezoval působnost okresních pozemkových úřadů a ústředního pozemkového úřadu. Ustanovení § 12 tedy jako celek vymezuje působnost, k níž je pozemkový úřad povolán; jeho písmeno a) pak obecně odkazuje na působnost pozemkového úřadu podle zákona o půdě, normativního významu však nabývá pouze ve spojení s ustanoveními zákona o půdě, která konkrétní pravomoc pozemkového úřadu zakládají (§ 4a, § 9 odst. 2 a 5, § 19 odst. 2). Jinak řečeno, pozemkovým úřadům náleží pravomoc k rozhodování, popř. k dalším činnostem podle zákona o půdě, pouze v rozsahu, v jakém ji zakládá zákon o půdě. Ustanovení § 12 písm. a) zákona č. 284/1991 Sb. tuto skutečnost pouze deklaruje, aniž by jakkoliv tuto působnost rozšiřovalo či naopak zužovalo. Okresní soud se tedy mýlil, dovozoval-li pravomoc pozemkového úřadu k rozhodování o právní věci žalobkyně z § 12 písm. a) zákona č. 284/1991 Sb.; nezakládá ji však ani § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 139/2002 Sb.

Okresní soud se rovněž mýlí, má-li za to, že postup podle § 11 odst. 2 zákona o půdě není věcí vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných, družstevních nebo obchodních vztahů a že pravomoc soudu by byla dána pouze tehdy, pokud by byla příslušným zákonem výslovně založena. Toto ustanovení je součástí zákona o půdě, který upravuje mj. i četné vztahy vznikající mezi pozemkovým úřadem a oprávněnou osobou ve správním řízení; z toho však neplyne, že postup podle § 11 odst. 2 zákona o půdě se děje ve správním řízení. Citované ustanovení upravuje postup pozemkového fondu, tedy subjektu od pozemkového úřadu odlišného. Zatímco pozemkový úřad jako správní orgán schvaluje dohody o vydání nemovitosti, resp. rozhoduje o vlastnictví oprávněné osoby k nemovitosti (§ 9 odst. 2, 4 zákona o půdě), a činí tak ve správním řízení, pozemkový fond - který je právnickou osobou zřízenou zákonem za účelem správy majetku státu a jeho převodu na jiné osoby - převádí bezúplatně náhradní pozemky do vlastnictví oprávněných osob v případě, že pozemky, na něž tyto osoby uplatnily nárok podle zákona o půdě, nelze vydat. Převod náhradních pozemků přitom není rozhodováním ve správním řízení [k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 5. 2000, sp. zn. 24 Cdo 212/2000^*)]. Je tu tedy dána nejen různost subjektů (pozemkový úřad - pozemkový fond), nýbrž též kvalitativní odlišnost postupů, kterými tyto subjekty vykonávají pravomoci či naplňují povinnosti stanovené jim zákonem. Zakládá-li toto ustanovení povinnost pozemkového fondu vůči oprávněné osobě, je třeba hodnotit skutečnou povahu právního vztahu mezi těmito dvěma subjekty bez ohledu na to, že zákon, který takovému vztahu dává vzniknout, upravuje i vztahy mezi správním orgánem a oprávněnou osobou.

Vztah mezi pozemkovým fondem a oprávněnou osobou není vztahem mocenským: pozemkový fond v něm není oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech oprávněné osoby bez ohledu na její vůli. Náhradní pozemek se převádí na oprávněnou osobu na základě dohody mezi ní a pozemkovým fondem; převod je tak podmíněn souhlasem oprávněné osoby, která nemůže být k uskutečnění převodu nucena. To, jaký pozemek bude převeden, však záleží na možnostech pozemkového fondu, nikoli na přání oprávněné osoby: pozemkový fond je totiž v tomto vztahu dlužníkem a v případě, že existuje více způsobů splnění závazku, má právo volby dlužník (§ 561 odst. 1 občanského zákoníku). Oprávněná osoba se tak nemůže domáhat vydání konkrétního pozemku, který si sama vybrala (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 1997, sp. zn. 2 Cdon 522/96, či rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 2. 2000, sp. zn. 35 Co 4/2000).^*) Nemá-li oprávněná osoba zájem o žádný z pozemků nabízených jí pozemkovým fondem, náleží jí finanční náhrada dle § 16 odst. 1 zákona o půdě.

Vztah mezi pozemkovým fondem a oprávněnou osobou je charakterizován rovností obou subjektů. Žádná ze stran tohoto vztahu nemůže druhé straně jednostranně vnutit svou vůli; zákon naopak předpokládá, že strany budou formovat podobu vzájemného vztahu dohodou. Vztah, na jehož utváření se obě strany podílejí stejnou měrou, je vztahem soukromoprávním, v daném případě občanskoprávním; k projednávání a rozhodování sporů a jiných právních věcí plynoucích z takového vztahu jsou příslušné soudy, pokud jejich rozhodování zvláštní zákon výslovně nesvěřuje jiným orgánům (§ 7 odst. 1 občanského soudního řádu). Jestliže proto zákon o půdě ve vztahu k vydání náhradních pozemků podle § 11 odst. 2 uvedeného zákona rozhodovací pravomoc pozemkových úřadů ani jiných orgánů nezakládá, náleží rozhodnout o věci do pravomoci soudu v občanském soudním řízení. Proto zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o věci přísluší soudu.

Samotný zákon o půdě výslovně svěřuje řešení četných sporných situací soudu. Soudy v občanském soudním řízení tak rozhodují například o vlastnickém právu k nemovitosti ve vlastnictví fyzické osoby (§ 8 odst. 1), o nárocích vůči jiným oprávněným osobám, jimž byla vydána nemovitost (§ 13 odst. 2), o náhradě za takovou nemovitost, případně o zrušení smlouvy, jíž byla nemovitost zcizena (§ 8 odst. 4), o způsobu náhrady za majetek dle § 14 a § 15 zákona o půdě (§ 16 odst. 6), o náhradě živého a mrtvého inventáře (§ 20 odst. 3), o převodu stavby vlastníkovi pozemku (§ 22 odst. 7). Skutečnost, že tyto případy rozhodovací pravomoci soudů jsou v zákoně o půdě výslovně uvedeny, však neznamená, že v jiných situacích vzniklých při výkonu práv a povinností podle zákona o půdě soudy rozhodovat nemají. Pravomoc soudů k rozhodování v občanském soudním řízení se odvíjí od povahy právního vztahu: je-li tento vztah vztahem občanskoprávním, pracovním, rodinným či obchodním, postačí k založení pravomoci soudu - nejedná-li se o věci, v nichž lze řízení zahájit i bez návrhu - aby jedna ze stran vztahu vyjádřila vůli k řešení sporu ze vztahu vzniklého. Pravomoc soudu k řešení takového sporu není třeba výslovně uvádět v zákoně: tak je tomu jen u "jiných věcí" ve smyslu § 7 odst. 3 občanského soudního řádu; takovou věcí však věc žalobkyně není.

Zvláštní senát zruší v souladu s § 5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí, kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usnesení okresního soudu, který výroku, jímž byla určena, odporuje.