Lze-li z právních předpisů dovodit postupný a nepřerušený zákonný přechod působnosti ke
zrušení zavedené národní správy (§ 11 dekretu presidenta republiky č. 5/1945 Sb., o neplatnosti
některých majetkově-právních jednání z doby nesvobody a o národní správě majetkových hdnot Němců,
Maďarů, zrádců a kolaborantů a některých organisací a ústavů), neužije se závěrečného ustanovení
článku CXIX bodu 3 zákona č. 320/2002 Sb., o
změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Toto ustanovení
má místo jen tehdy, kdy určitý orgán zanikl bez kompetenčního nástupce a po jeho zániku příslušnost
k výkonu veřejné správy na jiný správní orgán nepřešla.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, čj. Komp 2/2008 - 159)
Odůvodnění:
[1] Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 12. 2. 2008 se žalobci proti
žalovaným Úřadu městské části Praha - Zbraslav, Magistrátu hl. města Prahy, Ministerstvu financí a
Ministerstvu pro místní rozvoj domáhají rozhodnutí tvrzeného kompetenčního sporu vzniklého ve smyslu
§ 97 s. ř. s. mezi uvedenými správními
orgány ve věci zrušení národní správy zavedené podle dekretu presidenta republiky č. 5/1945 Sb.
Skutkové okolnosti případu
[2] Z obsahu žaloby, jejího doplnění, k ní připojených a na žádost soudu dále
doplňovaných příloh a dokladů, a podle obsahu správních spisů žalovaných správních orgánů, které si
soud vyžádal, vyplynuly tyto - pro rozhodnutí podstatné - skutečnosti:
[3] Žalobci jsou (spolu s dalšími osobami) podílovými spoluvlastníky domu č. p. 698
na pozemku parc. č. 1547, pozemků parc. č. 1548, 1547, zapsaných na listu vlastnictví č. 1300 a dále
pozemku parc. č. 1551 zapsaného na listu vlastnictví č. 1301, vše v katastrálním území Zbraslav.
[4] Z výpisů z katastru nemovitostí a pozemkových knih plyne, že u nemovitostí je
poznamenána národní správa, zavedená výměrem bývalého MNV ve Zbraslavi ze dne 28. dubna 1948 podle
dekretu presidenta republiky č. 5/1945 Sb. Výměr sám nemají žalobci k dispozici, není k dosažení ani
ve sbírce listin v katastru nemovitostí a nemá jej ani žalovaný úřad městské části; nepodařilo se
jej dohledat ani v archivních fondech (Praha - západ a Archiv hl. m. Prahy). Uvedené skutečnosti
nejsou mezi účastníky sporné.
[5] Pro úplnost, neboť nebylo zcela zřejmé, kdy a k jakému účelu byl dům vystavěn a
jakým účelům slouží nyní, soud vyžádal také spis příslušného stavebního úřadu. Vyplývá z něj (a z
dokumentace, kterou předložil advokát navrhovatelů) především, že dům byl vystavěn, resp. dokončen,
v roce 1911, kdy bylo tehdejšímu vlastníku dáno povolení k užívání. Podle technické stavební
dokumentace i ostatních dokladů ve spise šlo o obytný dům, rodinnou vilu. V období II. světové války
v důsledku arizačních opatření (pravděpodobně jejich druhé vlny po nařízení říšského protektora o
péči o Židy a židovské organizace z 5. 3. 1940) majetek přešel na Německou říši a v roce 1942 byla v
domě zřízena německá lidová škola. Ke školským účelům (jako mateřská škola) slouží dům dodnes a byly
v něm za tím účelem prováděny i stavební úpravy již od let čtyřicátých. Krátce po válce (19. 11.
1945) byla zavedena národní správa (bez uvedení právního předpisu, podle kterého se tak stalo,
pravděpodobně proto, že šlo o majetek, kterého se vlastník neujal nebo ujmout nemohl); ta byla
zrušena 9. 4. 1947. Národní správa, o niž jde v tomto sporu, byla zavedena, jak uvedeno, 28. 4.
1949.
[6] Žalobci podali dne 10. 3. 2005 u Úřadu městské části Praha -Zbraslav návrh na
zrušení této národní správy. Jelikož úřad městské části na návrh nereagoval, podali dne 6. 10. 2005
obsahově stejný návrh na zrušení národní správy a podnět k postupu podle
§ 50 správního řádu u Magistrátu hlavního
města Prahy.
[7] Magistrát (jeho bytový odbor) postoupil věc dne 2. 3. 2006 Ministerstvu pro
místní rozvoj s tím, že národní správu zavedl místní národní výbor, a vzhledem k čl. CXIX zákona č.
320/2002 Sb. je k řízení příslušný ústřední
správní úřad.
[8] Dne 22. 8. 2006 vydalo Ministerstvo pro místní rozvoj (odbor bytové politiky)
rozhodnutí čj. 5616/06-71, kterým návrhu na zrušení národní správy nevyhovělo. Rozhodnutí je
zdůvodněno tím, že fyzická neexistence výměru neumožňuje ministerstvu posoudit důvody, pro které
byla národní správa zavedena, a tedy ani usoudit na to, zda takové důvody již pominuly. Žalobci
proti rozhodnutí brojili rozkladem, o němž ministr rozhodl 29. 1. 2007 tak, že rozhodnutí
ministerstva zrušil a řízení zastavil [§ 152
odst. 4 a § 90 odst. 1 písm. a)
správního řádu]. V odůvodnění uvedl, že ministerstvo v řízení nezkoumalo svou vlastní příslušnost
rozhodovat; přitom ve věci vůbec nebylo příslušné. Současně dovodil, že příslušným orgánem ve věci
národní správy je Ministerstvo financí. Tomuto ministerstvu věc následně (5. 3. 2007) postoupil.
[9] Ministerstvo financí svou příslušnost popřelo. Usnesením ze dne 4. 10. 2007
poznamenaným do spisu věc proto postoupilo Magistrátu hl. města Prahy. Odvolalo se přitom na
společné stanovisko Ministerstva vnitra a Ministerstva financí z roku 2003 (o němž viz dále) a
doplnění těchto stanovisek v roce 2007.
[10] V dalším řízení před Magistrátem hl. m. Prahy jeho bytový odbor požádal o
právní názor magistrátní odbor legislativní a právní; z vyjádření odboru posléze uvedeného
vyplynulo, že ani magistrát není ke zrušení národní správy příslušný. Magistrát pak žalobcům dopisem
ze dne 12. 12. 2007 doporučil, aby podali kompetenční žalobu Nejvyššímu správnímu soudu (§ 133 odst.
4 spr. ř.).
[11] Žalobci tuto žalobu podali, jak shora uvedeno.
Právní argumentace účastníků řízení
[12] Žalobci v původním návrhu podaném Úřadu městské části Praha - Zbraslav
zastávali názor, že ke zrušení národní správy je podle dekretu příslušný ten orgán, který ji zavedl,
a s ohledem na skutečnost, že MNV Zbraslav již neexistuje, je tímto orgánem Úřad městské části Praha
- Zbraslav. Týž názor vyslovili i ve svém podání Magistrátu poté, co úřad městské části na jejich
předchozí podání nereagoval.
[13] Bytový odbor magistrátu při postoupení věci Ministerstvu pro místní rozvoj (3.
2. 2006) jen velmi stručně odkázal na čl. CXIX zákona č.
320/2002 Sb. s tím, že podle tohoto ustanovení
je ke zrušení národní správy příslušný ústřední správní úřad.
[14] Rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj (22. 8. 2006) vychází, jak uvedeno,
z toho, že o věci nelze rozhodnout, neboť není k dispozici výměr, jímž byla národní správa zavedena.
Je pak věcí navrhovatelů, aby potřebné doklady předložili.
[15] V rozkladu navrhovatelé zejména poukázali na to, že to po nich nelze právem
požadovat, neboť ani jim, ani jejich právním předchůdcům nikdy žádný výměr doručen nebyl a nebyly
jim ani jinou cestou sděleny důvody takového opatření. Ministr pro místní rozvoj však rozhodl tak,
že rozhodnutí ministerstva zrušil a řízení zastavil (29. 1. 2007). Právně argumentoval tím, že
příslušnost Ministerstva pro místní rozvoj v těchto věcech není založena výslovným ustanovením
právního předpisu, ale plyne ze
subsumpce
konkrétních skutkových okolností pod dosah článku CXIX
zákona č. 320/2002 Sb. Skutkové okolnosti ale
nebyly v potřebném rozsahu v řízení zjištěny, takže již jen z tohoto důvodu rozhodnutí I. stupně
neobstojí. Rozkladové rozhodnutí dále dovozuje, že pro určení příslušnosti je rozhodující
posloupnost přechodných ustanovení právních předpisů; teprve tam, kde tuto linii nelze vysledovat,
protože při zrušení správního orgánu určitá příslušnost vůbec nepřešla, lze uvažovat o uplatnění
zbytkových klauzulí (zde tedy v zákoně č. 320/2002
Sb.). Dále pak ministr dovozuje z kompetenčního zákona (zákon č.
2/1969 Sb.), že Ministerstvo pro místní rozvoj
ve věci příslušné být nemůže, a že příslušným ministerstvem je Ministerstvo financí.
[16] Ministerstvo financí v usnesení (4. 10. 2007), jímž věc postoupenou z
Ministerstva pro místní rozvoj dále postupuje Magistrátu hl. m. Prahy, svou příslušnost rovněž
popírá: argumentuje tím, že ani dekret sám, ani jiné právní předpisy ji nikdy nezaložily a
nezakládají. V dalším pak odkazuje na již zmíněná společná stanoviska ministerstev vnitra a financí
z roku 2003 a 2007, o nichž viz dále. Na základě nich dospívá k názoru, že ve věci je dána v I.
stupni příslušnost Magistrátu hl. m. Prahy.
[17] Konečně pak Magistrát se ve svém odmítnutí ve věci rozhodovat (12. 12. 2007)
opřel o stanovisko svého odboru legislativního a právního (z 26. 11. 2007). Uvádí se v něm
především, že z hlediska použití přechodného ustanovení zákona č.
320/2002 Sb. nemá žádný právní význam, že
zákonem č. 418/1990 Sb., o hl. m. Praze, byly
působnosti ObNV a MNV přeneseny na městské části. Argumentace se opírá o text článku CXIX bodu 3[1]
s tím, že "přenesení působnosti na jiný orgán" se muselo stát platným a účinným zákonem. Zákon o hl.
m. Praze z roku 1990 však byl ještě před účinností zákona č.
320/2002 Sb. zrušen (zákonem č.
131/2000 Sb.), takže přenesení působnosti,
které se stalo v roce 1990, nebylo v roce 2002 ani platné, ani účinné. Proto má být příslušný
ústřední správní úřad.
[18] Soud si dále opatřil již zmíněná stanoviska ústředních úřadů z roku 2003.
Ministerstvo vnitra jím sdělovalo (10. 9. 2003) tajemníkům obecních úřadů obcí s rozšířenou
působností společný právní názor Ministerstva vnitra a majetkoprávního odboru Ministerstva financí,
podle něhož: pokud byla národní správa zavedena okresním národním výborem, je ke zrušení věcně
příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností, a pokud byla zavedena jiným stupněm národního
výboru, je věcně příslušný ústřední správní úřad, jehož obor působnosti je rozhodované věci
nejbližší. Vlastní společné stanovisko s podrobnější argumentací je obsaženo v dopise
majetkoprávního odboru Ministerstva financí ze dne 29. 7. 2003, který byl zaslán Úřadu pro
zastupování státu ve věcech majetkových. Dovozuje se tu, že pokud byla národní správa zavedena
místním (resp. jiným než okresním) národním výborem, posoudí se příslušnost podle čl. CXIX bodu 3
zákona č. 320/2002 Sb.; ústředním správním
úřadem bude to ministerstvo, do jehož věcné
kompetence
(zákon č.
2/1969 Sb.) náleží činnosti či využití majetku,
na který byla národní správa zavedena.
[19] Ministerstvo vnitra dále zaujalo stanovisko ke speciální problematice řízení o
zrušení národní správy zavedené do domovního majetku na území hl. m. Prahy (stanovisko adresované
Ministerstvu financí 16. 7. 2007): jestliže národní správu zavedl obvodní nebo místní národní výbor
na území hl. m. Prahy, nelze čl. CXIX bod 3 zákona č.
320/2002 Sb. použít. Argumentuje se tím, že
působnosti ObNV a MNV na území hl. m. Prahy byly přeneseny na městské části zákonem o hl. m. Praze z
r. 1990. Příslušnost tedy byla přenesena z MNV (ObNV) na úřady městských částí. Stanovisko dále -
bez bližší argumentace a dosti nejasně - uvádí, že "
V praktickém měřítku je dosti možné, že z
důvodu toho, že orgány městské části vykonávající přenesenou působnost v rozsahu stanoveném zákonem
a v mezích zákona Statutem ve smyslu § 32 odst.
2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním
městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (v případě
kompetence
zavádění a zrušení národní správy
není přímo výslovně zvláštním právním předpisem ani Statutem stanovena příslušnost úřadu městských
částí), tak věcně příslušným orgánem pro řízení o zrušení národní správy na území hl. m. Prahy je
přímo Magistrát hlavního města Prahy
".
[20] K věci se vyjádřily tři strany kompetenčního sporu:
[21] Ministr pro místní rozvoj ve svém vyjádření pouze odkázal na rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2008, sp. zn. Komp 3/2008, z něhož citoval část odstavce
[28][2]. Spor považoval za "obdobný".
[22] Rovněž Ministerstvo financí odkázalo na odstavce [28], [29] a [33] z
rozhodnutí právě zmíněného. Dovozuje z nich, že v žádném případě nemůže být příslušné ono samo, ale
je příslušný Magistrát hl. m. Prahy. Současně byly připojeny další písemnosti, jejichž obsah byl již
zmíněn, a některé další dokumenty (např. kopie znaleckého posudku o ocenění nemovitosti z r. 2004,
výpisy z katastru nemovitostí apod.).
[23] Magistrát hl. m. Prahy v procesním vyjádření svou pravomoc ve věci rozhodovat
rovněž popřel. Setrval na dřívějším stanovisku svého legislativního a právního odboru ze dne 26. 11.
2007, podle něhož nebyla působnost místních národních výborů k rozhodování podle dekretu č. 5/1945
Sb. přenesena na jiný orgán; proto se užije ustanovení čl. CXIX bod 3 zákona č.
320/2002 Sb. Pro úplnost - nicméně bez vlivu
na posouzení otázky kompetencí - je vhodné poznamenat, že z připojeného spisu magistrátu dále
vyplývá, že Městská část Praha - Zbraslav v listopadu 2005 upozornila magistrát na nejasné majetkové
vztahy týkající se nemovitosti: na ideální podíl druhého navrhovatele by se mohla vztahovat Dohoda
mezi vládou České socialistické republiky a vládou Spojených států amerických o vypořádání určitých
otevřených nároků a finančních otázek. Stanovisko k této otázce vyžádané od Úřadu pro zastupování
státu ve věcech majetkových (protože zástupci spoluvlastníků sdělili, že přijali náhradu podle této
smlouvy), v té době nebylo k dispozici. A dále, podle sdělení magistrátu ze dne 28. 11. 2005,
adresovaného advokátovi navrhovatelů,
"hodláme národní správu zrušit, ovšem pouze na
id.
podíly
Dr.
R. K. de S. a G. R. B."
. Současně magistrát vyžadoval dodání rozhodnutí, kterým byla národní
správa zavedena.
Existence kompetenčního sporu
[24] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda se jedná o kompetenční
spor ve smyslu § 97 a násl. s. ř. s. Pojem
"ústřední správní úřady", užitý v § 97 odst. 1
písm. c) s. ř. s., je nutno vykládat totožně s pojmem "ústřední orgány státní správy"
užívaným zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (viz usnesení NSS ze dne 23.
7. 2004, čj. Komp 1/2004-70, publikováno pod č. 339/2004 Sb. NSS). Ve smyslu tohoto zákona jsou
třetí a čtvrtý žalovaný ústředním orgánem státní správy. Zároveň i tito dva žalovaní (stejně jako
prvý i druhý žalovaný) popírají svoji příslušnost vydat rozhodnutí ve věci. Proto tu jde o negativní
kompetenční spor ve smyslu § 97 s. ř. s., a
Nejvyšší správní soud o něm může rozhodnout.
[25] Věcnému rozhodnutí za takové situace není na překážku ani to, že v řízení se
ukáže, že ve skutečnosti není pro řízení příslušný žádný z obou ústředních správních úřadů, ale
správní orgán jiný, ať již byl žalovaným (jako v tomto případě), nebo ne; v posléze uvedeném případě
by jej Nejvyšší správní soud přibral do řízení
(§ 98 odst. 3 s. ř. s.).
[26] Před vlastním určením orgánu věcně příslušného k rozhodování o zrušení národní
správy je potřebné zabývat se v nezbytném rozsahu také právním institutem národní správy.
[27] Národní správa nalézá svůj normativní základ v dekretu presidenta republiky č.
5/1945 Sb., o neplatnosti některých majetkově-právních jednání z doby nesvobody a o národní správě
majetkových hodnot Němců, Maďarů, zrádců a kolaborantů a některých organisací a ústavů (dále jen
"dekret o národní správě"). Tento dekret předvídá zavedení národní správy ve dvou případech. Prvním
případem je zavedení národní správy dle § 2 dekretu na majetek osob státně nespolehlivých, jejichž
definice se podává v § 4 a 5 dekretu, druhým případem je zavedení národní správy dle § 3 dekretu do
všech podniků a majetkových podstat, jestliže to vyžaduje plynulý chod výroby a hospodářského
života, zejména v závodech, podnicích a majetkových podstatách opuštěných nebo takových, které jsou
v držbě, správě, nájmu nebo pachtu osob státně nespolehlivých. Národní správa se zaváděla
rozhodnutím příslušného správního orgánu (viz dále).
[28] Národní správa byla koncipována jako právní institut dočasný, přechodný.
Svědčí o tom zejména § 11 dekretu o národní správě, dle něhož měla být národní správa zrušena z
úřední povinnosti, jestliže pominuly důvody pro její zavedení. Stejně jako existovaly dvě hypotézy
pro její zavedení, přicházely v úvahu dvě situace, za nichž mohlo dojít k jejímu zrušení: jednak
skutečnost, že státně nespolehlivé osoby pozbyly státem aprobovaným způsobem (typicky konfiskace)
vlastnického práva k majetku podřízenému národní správě či případ, kdy se na osobu přestalo pohlížet
jako na státně nespolehlivou, jednak obnovení řádné správy majetku ze strany jeho vlastníka
(pominutí důvodu dle § 3 dekretu o národní správě). Třetím důvodem pro zánik národní správy bylo
znárodnění předmětného majetku. Vedle zrušení národní správy bylo možné přistoupit při splnění
předpokladů dle § 24 dekretu o národní správě k vynětí majetku z národní správy a jeho navrácení
původním vlastníkům, kteří jej pozbyli v důsledku národní, politické nebo rasové persekuce. Majetek,
který nebyl z národní správy vyňat a u něhož nebyly splněny předpoklady pro zrušení národní správy,
měl zůstat pod národní správou až do nové zákonné úpravy (§ 24 odst. 4 dekretu o národní
správě).
[29] Ačkoliv jak institut národní správy, tak i samotná dekretální normotvorba (viz
čl. 5 odst. 2 ústavního dekretu presidenta republiky ze dne 3. 8. 1944, č. 11 Úř. věst. čsl., o
obnovení právního pořádku) byly dočasné povahy, zůstaly v platnosti až do současnosti, a to v
důsledku
ratihabice
dekretu o národní správě provedené ústavním zákonem č.
57/1946 Sb., kterým se schvalují a vyhlašují za
zákon dekrety presidenta republiky. Nová právní úprava národní správy přijata nebyla a dekret sám
zrušen nebyl.
Působnost správních orgánů ve vztahu k národní správě
[30] Národní správa se zaváděla rozhodnutím orgánu příslušného dle
§ 7 dekretu o národní správě. Z hlediska
určení věcné příslušnosti byla rozhodující povaha majetku, k němuž se měla národní správa zavést. V
úvahu přicházela věcná příslušnost Zemského národního výboru, okresních národních výborů a místních
národních výborů, výjimečně také resortně příslušných ministerstev: příslušnost k vydání rozhodnutí
o zavedení národní správy k obytným domům a stavebním parcelám byla upravena v
§ 7 odst. 1 písm. e) dekretu o národní
správě tak, že zásadně byly věcně příslušné místní národní výbory, u nemovitostí, jejichž hodnota
převyšovala 5 000 000 K, pak okresní národní výbory. Ani následné novelizace
§ 7 dekretu provedené vládními nařízeními č.
116/1949 Sb. a č.
122/1951 Sb. (jimiž se přesouvaly působnosti
některých správních orgánů) nepřinesly žádné změny ve věcné příslušnosti, které by se týkaly
rozhodované věci.
[31] Ke zrušení národní správy je věcně příslušný ten orgán, který ji zavedl (§ 11
věta druhá dekretu o národní správě). Toto ustanovení je za situace, kdy takový orgán zanikl,
potřeba interpretovat dynamicky, tj. tak, že není-li tu výslovného ustanovení platného a účinného
právního předpisu, který by přenesl tuto pravomoc na jiný orgán, platí, že ke zrušení národní správy
je příslušný ten orgán, který by byl ve stejném okamžiku oprávněn národní správu zavést. Nelze totiž
přehlédnout, že § 7 dekretu o národní správě byl dvakrát novelizován, nicméně institut národní
správy zrušen nebyl, a ani pravomoc k jejímu zavedení nezanikla. Dále je nutné vzít na zřetel, že
národní správa, ač byla zřejmě zamýšlena jen jako dočasný institut, překlenující nestabilitu
poválečných právních poměrů, měla v některých případech dlouhého trvání, ve značném počtu případů
trvá dosud, ale v mezidobí došlo k četným, často zcela zásadním reformám soustavy orgánů veřejné
správy.
[32] Jak dále ukázáno, nejenže v budoucím právním vývoji téměř šedesáti let nebylo
výslovně vyřešeno založení pravomoci k rušení v minulosti zavedených národních správ, ale nebyl ani
(při zániku národních výborů) řešen přesun pravomocí k zavedení národních správ.
[33] Soud tedy musel při řešení sporné otázky vycházet z obecných přechodných
ustanovení právních předpisů, řešících přesuny působnosti mezi správními orgány, a vyhledat
ustanovení na kompetenční spor použitelná.
Působnost správních orgánů při rušení národní správy v současnosti
[34] Jak bylo uvedeno, národní správu podle § 11 dekretu o národní správě zruší
ten, kdo ji zavedl. Tímto orgánem v posuzované věci byl bývalý Místní národní výbor ve Zbraslavi, a
to v roce 1949, tedy v době, kdy Zbraslav byla samostatnou obcí (do roku 1974). Tento orgán (MNV
Zbraslav) v současné době neexistuje; při výkladu ustanovení § 11 dekretu o národní správě je proto
třeba najít správní orgán, který by dnes mohl na místě bývalého MNV Zbraslav národní správu
zavést.
[35] Bylo již naznačeno, že zavedení národní správy podle dekretu o národní správě
je za stálé platnosti a účinnosti dekretu o národní správě stále právně možné, byť zjevně jen
na rozdíl od rozvrácené doby poválečné, a v případě spíše teoretickém; za současného právního stavu
existují i další právní instituty, které umožňují účinným způsobem zajistit proti újmě majetek
vlastníka, který není znám či dosažitelný. Soud tedy musel - a to postupem chronologickým, počínaje
od roku 1949 do současnosti, hledat "zlomové body", v nichž se měnilo v dotčené oblasti právní
prostředí, a zkoumat, zda tu došlo nebo nedošlo k přesunu příslušnosti k zavedení národní správy z
Místního národního výboru ve Zbraslavi, a na který správní orgán.
[36] O tom, že tu nebylo možno využít rozhodujícího právního názoru z věci již
judikované (rozsudek z 6. 11. 2008, čj. Komp 3/2008-62), na niž ostatně poukázali někteří účastníci,
viz v další části VII.
[37] Podle přesvědčení soudu nemá právní význam spekulovat o tom, zda národní
správu měl nebo neměl v roce 1949 zavádět v konkrétní věci MNV, jinak řečeno, zda byl MNV Zbraslav k
rozhodnutí příslušný. Může být totiž sice korektně položena otázka, zda národní správa byla zavedena
na bytový dům nebo na školské zařízení, a na jakou hodnotu byl spravovaný majetek v té době oceněn,
protože tyto okolnosti byly určující pro zjištění orgánu příslušného. Z obsahu spisu plyne, že
stavba byla kolaudována jako bytový dům a jako takový až do II. světové války zřejmě užívána; jak
uvedeno, pravděpodobně od roku 1942 sloužila, a dosud také slouží, k účelům školským. Hodnota
majetku pak byla rovněž kritériem věcné příslušnosti [viz § 7 odst. 1 písm. f) dekretu v původním
znění, které bylo účinné v době zavedení národní správy]. Nicméně už pro samotnou faktickou
neexistenci výměru již nelze zjistit, podle kterého ustanovení dekretu byla národní správa zavedena,
a nejsou řešitelné ani ostatní naznačené otázky. Soud proto vyšel z nezpochybňovaného faktu, že
národní správu v roce 1949 zavedl místní národní výbor jako orgán věcně příslušný; to je koneckonců
určující. I kdyby rozhodoval Místní národní výbor jako orgán nepříslušný, a toto rozhodnutí nebylo
právní cestou zvráceno, stal se
řádně příslušným pro to, aby národní správu
zrušil.
[38] Dekret o národní správě byl dvakrát novelizován. První novelou bylo vládní
nařízení č. 116/1949 Sb., o dalších přesunech
působnosti ve veřejné správě (vydané k provedení zákona o krajském zřízení č.
280/1948 Sb.). Týkalo se přesunů působnosti z
ústředních orgánů na krajské národní výbory a z krajských národních výborů na okresní národní
výbory. Příslušnost místních národních výborů zůstala nedotčena.
[39] Dále pak zákonem č. 143/1949
Sb., o změnách v organisaci veřejné správy a v působnosti jejích orgánů, byla založena velmi
široká (na okraj poznamenáno, že z dnešního ústavního pohledu již nepřípustná) pravomoc vlády rušit
orgány veřejné správy a měnit nebo rušit jejich působnost. Tento zákon byl zrušen až zákonem o
národních výborech (č. 69/1967 Sb.) a na jeho
základě bylo vydáno několik vládních nařízení, mezi jinými také vl. nař. č.
122/1951 Sb., o dalších přesunech působnosti a
o jiných zjednodušeních veřejné správy, jímž se mimo jiné měnila příslušnost k zavádění národní
správy; toto nařízení se však nedotklo působnosti místních národních výborů a mělo podobný obsah
jako vl. nař. č. 116/1949 Sb.
[40] Další prováděcí právní předpisy k zákonu č.
143/1949 Sb. (například vl. nař. č.
34/1958 Sb.) se již o otázkách národní správy
nezmiňovaly a ostatně jimi docházelo k přesunům pravomoci na základní (či obecně nižší) stupně
orgánů veřejné správy.
[41] K dalším přímým novelizacím dekretu o národní správě až do současné doby
nedošlo. Proto až do roku 1967 není žádný důvod pochybovat o tom, že pravomoc k zavedení či zrušení
národní správy zůstala zachována Místnímu národnímu výboru ve Zbraslavi.
[42] K datu 1. 10. 1967 se blíže nespecifikovaným výnosem Středočeského krajského
národního výboru stala Zbraslav městem, v němž působil městský národní výbor.[3] S největší
pravděpodobností se tak stalo s poukazem na ustanovení
§ 13 odst. 3 tehdy platného zákona o
národních výborech (č. 65/1960 Sb.).[4] Soud se
zabýval otázkou, zda změna z místního na městský národní výbor mohla mít za následek nějaký přesun
věcné příslušnosti k zavádění národní správy nebo rušení národní správy dříve zavedené. Zodpověděl
ji negativně, protože městskými národními výbory s pravomocemi okresních národních výborů byly
výslovně pouze městské národní výbory v Bratislavě, Brně, Plzni a Ostravě, a nikoli městské národní
výbory jiné. Změna z místního na městský národní výbor měla jiné důsledky než v oboru zkoumané
státní správy; na příslušnost k zavedení nebo zrušení národní správy změna vliv neměla. Výslovně se
poznamenává, že v hl. m. Praze byla sice situace jiná, neboť Národní výbor hl. města Prahy měl
postavení krajského národního výboru, ale Zbraslav v té době součástí Prahy ještě několik let
nebyla, srov. k tomu § 13 odst. 4 a 5 zákona posledně citovaného. Pro úplnost lze poznamenat, že
pozdější novelizace zákona o národních výborech z roku 1960 se těchto ustanovení již nedotkly.
[43] Změna spočívající v tom, že obci Zbraslav byl přiznán
status
města, tak měla
vliv pouze například na počty poslanců, nikoli na věcnou příslušnost v otázkách národní správy
zavedené před touto změnou. Proto i po roce 1967 mohl národní správu i dále zavést (a tedy i zrušit)
MěstNV Zbraslav na místě dřívějšího místního národního výboru.
[44] Hledaný případný posun příslušnosti nepřinesl ani nový zákon o národních
výborech, který nabyl účinnosti o několik měsíců později (zákon č.
69/1967 Sb. s účinností od 1. 1. 1968). Jeho
ustanovení o působnosti jednotlivých stupňů národních výborů jsou přirozeně formulována značně
obecně a s demonstrativními výčty (srov. § 25 a 26 tohoto zákona); významnější pro věc je ustanovení
§ 25 odst. 2 písm. d) o tom, že místní národní výbor "vykonává státní správu na dalších vymezených
úsecích, zejména …", čímž zákonodárce zjevně přejal rozdělení působnosti ze zákonů starších a
předjímá i to, že v budoucnu bude docházet k úpravám působnosti předpisy speciálními. Městský
národní výbor (který, jak uvedeno, v obci v té době působil) pak "mimo působnost, která přísluší
místnímu národnímu výboru" (§ 26 odst. 2) má svěřeny další působnosti (ve sféře ekonomické a mimo
sféru zkoumané otázky národní správy). Proto tak ani nový zákon o národních výborech nezměnil nic na
tom, že MěstNV Zbraslav měl i po roce 1968 pravomoc zavádět národní správu a zrušovat ji, jinými
slovy podržel svou dosavadní působnost podle dekretu č. 5/1945 Sb.
[45] Dne 1. ledna 1968 nabyl účinnosti také zákon č.
111/1967 Sb., o hlavním městě Praze. Pro
posuzovanou věc má zvláštní význam, i když tehdy samostatná obec Zbraslav v té době, a ještě
následujících šest let potom do Prahy nespadala. Do území hl. města Prahy se od roku 1968 přičlenily
např. se Zbraslaví sousedící katastry obcí Lahovice, Velká Chuchle, jakož i četné obce další.
Ustanovení § 20 zákona o hl. m. Praze o těchto přičleněných obcích uvádělo, že "(1) V částech
městských obvodů vzniklých začleněním obcí uvedených v § 19 odst. 1 působí místní národní výbory
řízené obvodními národními výbory; přísluší jim působnost, kterou mají místní národní výbory podle
zákona o národních výborech". To znamenalo, že i když do okamžiku přičlenění působil v obci městský
národní výbor, od přičlenění působil znovu jako místní národní výbor, nebyl ale řízen jako do té
doby Krajským národním výborem Středočeského kraje, ale příslušným obvodním národním výborem v
Praze.
[46] Ještě významnější pro posouzení řešené věci je ustanovení § 22, mířící do
budoucna a počítající s přičleňováním dalších obcí: "Připojí-li se po 1. lednu 1968 k území hlavního
města Prahy další obce, platí pro části městských obvodů vzniklé jejich začleněním ustanovení § 20 a
21"; to, jak z dalšího výkladu plyne, dopadá také na později (1974) připojenou obec Zbraslav.
[47] S účinností od 1. 7. 1974 (účinnost zákona č.
31/1974 Sb., o změně území hlavního města České
socialistické republiky Prahy) bylo (§ 1
tohoto zákona) "území obce Zbraslav z území okresu Praha - západ začleněno do přilehlého městského
obvodu" (tedy městského obvodu Praha 5). Zákon dále řešil otázky soudních obvodů, přesun poslanců do
nových národních výborů atp., nikoli však přesun věcné příslušnosti v jednotlivých oborech veřejné
správy, tedy ani v otázkách zavádění nebo zrušení národní správy podle dekretu o národní správě.
Připomenout je vhodné i to, že (jak je zřejmé i z obsahu spisu stavebního úřadu) od připojení k
Praze užíval do té doby Městský národní výbor Zbraslav označení "Místní národní výbor Zbraslav", a
to až do zániku národních výborů (srov. k tomu citované ustanovení
§ 20 zákona č.
111/1967 Sb., o hl. městě Praze).
[48] Proto senát rozhodující o kompetenční žalobě dále dovodil, že i po přičlenění
Zbraslavi k území hlavního města Prahy v roce 1974 a v následujících letech národní správu mohl
stále zavést, a v tomto konkrétním případě ji také mohl zrušit Místní národní výbor ve Zbraslavi,
protože tato jeho působnost nezanikla ani nebyla přenesena jinam.
[49] Národní výbory zanikly v roce 1990: dne 24. listopadu 1990 nabyl účinnosti
další zákon o hl. m. Praze (zákon č. 418/1990
Sb.), současně s obecním zřízením (zákon č.
367/1990 Sb., o obcích) a dalšími zákony.
Novým zákonem o hl. m. Praze byl zrušen jak starší zákon o hl. m. Praze (č.
111/1967 Sb.), tak zákon, jímž byla obec
Zbraslav k Praze přičleněna (č. 31/1974 Sb.).
Hlavní město Praha se stalo obcí, územně definovanou katastrálními územími a administrativně se
dělící na městské části.
[50] Zákon č. 418/1990 Sb., o
hl. m. Praze, dále stanovil, že státní správu vykonává v přenesené působnosti jak hlavní město
Praha, tak jeho městské části. Ustanovení o přenesené působnosti (§ 14) rozlišilo tři typy
působnosti, totiž 1. pro hlavní město Prahu (dřívější působnost Národního výboru hl. m. Prahy a
působnost obvodních národních výborů jako orgánů odvolacích), 2. pro městské části, v nichž měl
sídlo obvodní národní výbor (dřívější působnost obvodních národních výborů v I. stupni), a 3. pro
městské části, v nichž měl sídlo místní národní výbor (dřívější působnost místních národních
výborů); právě uvedený třetí typ působnosti se tak vztahuje také na Městskou část Praha - Zbraslav
(přesněji řečeno na území, na kterém vykonával správu bývalý Místní národní výbor ve Zbraslavi).
Tomu korespondovala také struktura orgánů hlavního města Prahy a jeho městských částí (§ 22):
zejména byly pojmenováním rozlišeny orgány městských částí ("obvodní" zastupitelstvo, rada a úřad v
těch městských částech, v nichž měl sídlo obvodní národní výbor, a "místní" zastupitelstvo, rada a
úřad v těch městských částech, ve kterých měl sídlo místní národní výbor).
[51] Podstatné tak je, že ani po datu 24. 11. 1990 nedošlo ve zkoumaném případě k
žádnému přesunu působnosti zavést (nebo zrušit) národní správu. Namísto bývalého MNV Zbraslav
nastoupila do této působnosti Městská část Praha - Zbraslav.
[52] V současné době platný zákon o hl. m. Praze č.
131/2000 Sb. (účinnost 12. 11. 2000) přinesl z
pohledu zkoumané otázky toliko změny formální. Zaniklo dosavadní rozlišování městských částí podle
toho, zda na jejich území dříve působil místní nebo obvodní národní výbor, a proto se také mj. z
Místního úřadu Zbraslav stal Úřad městské části Praha - Zbraslav (§ 122 uvedeného zákona). Působnost
městských částí je vymezena ustanovením § 32 (aktuální znění):
"(1) Orgány městské části
vykonávají přenesenou působnost městské části v rozsahu stanoveném zákonem a v mezích zákona
Statutem. (2) Orgánům městských částí lze v mezích zákona svěřit Statutem přenesenou působnost,
která je zvláštním zákonem svěřena orgánům obcí, orgánům obcí s pověřeným obecním úřadem nebo
orgánům obcí s rozšířenou působností, není-li dále stanoveno jinak."
[53] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že lze doložit postupný nepřerušovaný
přechod působnosti rozhodovat ve věcech zavedení a zrušení národní správy podle dekretu č. 5/1945
Sb. z Místního národního výboru ve Zbraslavi na Městský národní výbor ve Zbraslavi (1967), dále pak
znovu na Místní národní výbor v Praze - Zbraslavi (1974), až posléze na Městskou část Praha -
Zbraslav (1990). Tato působnost přes všechny změny právních předpisů nebyla přenesena ani nepřešla
na jiný orgán státní správy ani samosprávný orgán a trvá i v současné době.
[54] Soud se pro úplnost zabýval i otázkou případné působnosti okresních úřadů po
roce 1990, resp. otázek souvisících s jejich zánikem v roce 2002. Zákon č. 425/1990, o okresních
úřadech, pro posuzovanou věc nemá význam, jednak proto, že se místních národních výborů a jejich
působnosti prakticky netýkal, a také proto, že na území hlavního města Prahy vykonávalo působnost
okresního úřadu samo město Praha. Okresní úřady přebíraly v roce 1990 - stručně řečeno - výkon
státní správy z okresních národních výborů a - podle přílohy 1 k zákonu - také část státní správy ze
zaniklých krajských národních výborů (další část působnosti bývalých KNV byla současně přenesena na
ústřední orgány, a jiná část působnosti bývalých KNV zanikla). Působnosti bývalých místních
národních výborů (a vůbec již ne v otázkách národní správy) se tento zákon netýkal. Působnosti
bývalých MNV v oboru státní správy totiž zásadně ze zákona přecházely na obce (srov. k tomu
§ 22 zákona č.
367/1990 Sb., obecní zřízení), ohledně hl. m.
Prahy viz výklad v odstavci [50].
[55] Totéž platí také o dalším zákonu o okresních úřadech (zákon č.
147/2000 Sb.); ten již jednoznačně stanovil,
že působnost okresních úřadů musí stanovit přímo zvláštní zákon (§ 8 odst. 1 zákona). Nicméně žádný
zákon, který by kdy svěřil okresním úřadům působnost bývalých místních národních výborů (tím méně
MNV na území hl. m. Prahy) v oboru národní správy podle dekretu č. 5/1945 Sb. neexistuje.
[56] Okresní úřady podle zákona č.
147/2000 Sb. zanikly ke dni 31. 12. 2002
(§ 44 zákona č.
147/2000 Sb.). Zánik okresních úřadů byl
legislativně doprovázen novelizacemi více než stovky zákonů z oboru veřejné správy (zákon č.
320/2002 Sb., o změně a zrušení některých
zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, s datem účinnosti 1. 1. 2003).
[57] Užití závěrečného ustanovení zákona č.
320/2002 Sb., článku CXIX bod 3, jehož se
dovolávají někteří účastníci, zejména Magistrát hl. m. Prahy ve svém vyjádření [17] (viz též citaci
ustanovení v poznámce k tomuto bodu), je v rozhodované věci vyloučeno. Toto ustanovení může dopadat
jen na ty případy, kdy určitý orgán zanikl bez kompetenčního nástupce, jinak řečeno po jeho zániku
nikam příslušnost k výkonu veřejné správy nepřešla. Tak tomu v posuzované věci ale není, protože -
jak ukázáno - lze z právních předpisů dovodit postupný a nepřerušený zákonný přechod působnosti ke
zrušení národní správy, zavedené Místním národním výborem Zbraslav v roce 1948, až do současnosti, a
to na Městskou část Praha - Zbraslav.
[58] Nad rámec toho je třeba vzít v úvahu také to, že dovolávaný zákon č.
320/2002 Sb. řešil kompetenční "dědictví" po
zaniklých okresních úřadech, jimž nikdy "zbraslavská" působnost ve věcech národní správy nenáležela.
Použití (legislativně nesprávně širokého) článku CXIX bodu 3 (
"Pokud zvláštní zákon stanoví
působnost orgánu, který zanikl"
) by při podobném nerespektování účelu a smyslu zákona mohlo vést
až k absurdním důsledkům, rozšiřujícím jeho dosah dokonce i za rámec působnosti orgánů správních.
Kompetenční senát má ale za to, že možnost užití zmíněného ustanovení bude fakticky velmi úzká;
přechody kompetencí mezi správními orgány je zpravidla možno vysledovat i přes desítky let právního
vývoje, byť může jít o úkol právně enormně náročný.
[59] Zbývá tedy určit, který orgán Městské části Praha - Zbraslav je nositelem
vlastní hledané působnosti; je jím úřad městské části, protože tak stanoví
§ 104 odst. 3 zákona č.
131/2000 Sb., o hlavním městě Praze,[5] a
protože současně platí, že zákon (ostatně ani Statut hlavního města Prahy, který problematiku
národní správy nezmiňuje vůbec) nesvěřil výkon přenesené působnosti některému jinému orgánu městské
části.
Vztah k rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. Komp 3/2008
[60] Někteří účastníci [21][22] poukázali na to, že Nejvyšší správní soud
rozhodoval v obdobné věci (rozsudek čj. Komp 3/2008 - 63, dostupný na www.nssoud.cz, publikováno pod
č. 1783/2009 Sb. NSS), v níž určil působnost Ministerstva pro místní rozvoj jako orgánu
rozhodujícího o odvolání proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy ve věci zrušení národní
správy.
[61] Ve skutečnosti tu ale nejde o případ obdobný, právě naopak v relevantních
rysech odlišný. V onom případě byla národní správa zavedena až v roce 1961 (za právního stavu již od
roku 1948 podstatněji změněného), a to na nemovitý majetek v pražských Holešovicích (nikoli tedy v
mimopražské obci), a národní správu zaváděl nikoli Místní národní výbor, ale Obvodní národní výbor v
Praze 7 (tedy správní orgán se zcela jinou působností, která pak také jinak právně přecházela).
[62] Navíc tu šlo o kompetenční spor o to, který ústřední orgán má rozhodnout o
odvolání, které bylo podáno do rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, zatímco ve věci právě
rozhodované je na sporu otázka příslušnosti správního orgánu I. stupně.
[63] Proto tedy Nejvyšší správní soud řešil ve věci "zbraslavské" věc jinou, a není
tu tak prejudikát, proti němuž by bylo nutno vymezovat se podrobnější argumentací.
[64] Ze všech vyložených důvodů tak dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že
pravomoc rozhodnout o zrušení národní správy v této věci náleží věcně příslušnému Úřadu městské
části Praha - Zbraslav.
[65] Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení podle výslovného znění
§ 101 s. ř. s.
V Brně dne 31. března 2010
JUDr. Michal Mazanec