Vydání 4/2015

Žalovaný vydal dne 16. 10. 2013 rozhodnutí, kterým bylo žalobkyni podle § 35 odst. 3 písm. d) a f) zákona o komoditních burzách odňato státní povolení k provozování komoditní burzy udělené rozhodnutím žalovaného ze dne 13. 8. 2002, a podle § 38 odst. 1 zákona o komoditních burzách byl jmenován likvidátor burzy (dále jen „rozhodnutí I. stupně“). Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad. Rozhodnutím ministra zemědělství ze dne 27. 1. 2014 byl rozklad zamítnut a bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, kterou městský soud rozsudkem ze dne 25. 6. 2014, čj. 10 A 37/2014-116, zamítl.

Žalobkyně v podané žalobě namítala, že rozhodnutí I. stupně bylo částečně vydáno mimo působnost žalovaného, a to v části, kterou bylo odňato povolení k provozování komoditní burzy se zbožím spadajícím do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Městský soud dospěl k závěru, že žalobkyně byla držitelkou jediného nedělitelného státního povolení k provozování komoditní burzy, a to povolení uděleného žalovaným dne 13. 8. 2002. Rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 22. 3. 2012 bylo žalobkyni uděleno povolení ke změně statutu, nikoli nové státní povolení k provozování komoditní burzy. Žalobkyně tak byla i nadále držitelkou jednoho státního povolení k provozování komoditní burzy a k odnětí tohoto povolení byl i nadále příslušný orgán, který toto povolení vydal, tedy žalovaný. Právní konstrukce, podle níž měl být žalobkyni nejprve odňat souhlas ke změně statutu, čímž by mohla obchodovat jen s komoditami náležejícími do působnosti žalovaného, a teprve poté jí mělo být odňato státní povolení k provozování burzy jako takové, nemá dle soudu žádnou oporu v zákoně.

Další žalobní námitka směřovala proti důvodům odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. d) zákona o komoditních burzách, podle kterého „[p] [odnětí] “. Dle žalobkyně k porušení tohoto ustanovení nedošlo. Městský soud dospěl k závěru, že v době rozhodování o rozkladu skutečně důvod pro odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. d) zákona o komoditních burzách dán nebyl. Toto pochybení žalovaného však nebylo samo o sobě dostatečným důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Žalobkyni bylo povolení k provozování burzy odňato z několika na sobě víceméně nezávislých důvodů. Pro odnětí povolení postačuje existence kteréhokoli jednoho z nich. Aby mohla být žaloba úspěšná, musela by žalobkyně úspěšně zpochybnit všechny důvody, jejichž existenci žalovaný shledal. Soud proto i po zjištění, že důvod podle § 35 odst. 3 písm. d) zákona o komoditních burzách nebyl dán, pokračoval v posuzování dalších žalobních námitek.

Dle žalobkyně nebyl dán ani důvod pro odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. Toto ustanovení se vztahuje na situace, kdy by burza neorganizovala žádné burzovní obchody v období 12 měsíců před zahájením správního řízení. Dle městského soudu gramatický i systematický výklad uvedeného ustanovení ve spojení s § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách svědčí ve prospěch správnosti závěrů žalovaného. Burza je podle § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách povinna organizovat obchody a musí tak činit řádně, průběžně a jen v rozsahu uděleného povolení. Uvedenou povinnost lze tedy porušit nejen tím, že burza nebude organizovat vůbec žádné obchody, ale i tím, že bude obchody organizovat nikoli řádně, nikoli průběžně nebo v rozporu s vydaným povolením. Podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách je odnětí státního povolení vázáno na časovou podmínku „“. Skutečnosti zakládající „“ organizovaných obchodů tedy nemohou mít jednorázový charakter, ale musí se jednat o nedostatky trvající nejméně po zákonem stanovenou dobu.

Žalobkyně rovněž namítala, že odnětí povolení je překvapivé a nepřiměřené. Žalovaný přistoupil k odnětí povolení, aniž by předtím dal žalobkyni jakkoliv najevo, že dle jeho názoru dochází k porušování zákona o komoditních burzách, a to zejména způsobem předpokládaným v § 34 odst. 2 a § 35 odst. 1 zákona o komoditních burzách. Odnětí povolení bez jakéhokoliv předchozího upozornění nerespektuje strukturu zákona o komoditních burzách. Městský soud konstatoval, že v případě naplnění podmínek podle § 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách nedává zákon správnímu orgánu žádnou možnost správního uvážení, zda bude či nebude podle tohoto ustanovení postupovat; formulace „“ pro takové úvahy nedává žádný prostor. Jsou-li splněny zákonem stanovené předpoklady, lze o odnětí státního povolení rozhodnout „“. Zaujatý výklad neznamená, že by zákon správnímu orgánu přikazoval „“ a zcela neodvratitelné odnětí státního povolení tam, kde bude možno rychle a efektivně zjednat nápravu. Je totiž třeba vidět, že řízení o odnětí státního povolení k provozování komoditní burzy musí nutně správnímu orgánu zabrat určitý čas, během něhož má burza prostor k reakci na vytýkané nedostatky. Pokud burza po zahájení řízení urychleně podnikne účinné kroky k nápravě, není důvodu, proč by taková skutečnost nemohla být při rozhodování zohledněna a na jejím základě eventuálně řízení o odnětí státního povolení zastaveno. Neřádnost burzovních obchodů nemůže být výsledkem jen určitých drobných formálních nedostatků, které lze snadno odstranit. Musí se jednat o zásadní vady, jejichž existence zpochybňuje možnost fungování burzy jako důvěryhodného, materiálně a personálně dostatečně vybaveného subjektu. Takový závěr je možno učinit i v případě, pokud se jedná sice o vady menšího stupně závažnosti, jichž je však nakumulováno takové množství, že to svědčí o systémových obtížích ve fungování burzy.

Další žalobní námitky směřovaly proti důvodům, které dle žalovaného zapříčiňovaly neřádnost obchodů organizovaných žalobkyní. Dle žalovaného burza nedisponuje náležitými materiálními a organizačními předpoklady pro její provoz, neboť v jejím sídle nelze zajistit bezpečné uložení příslušné dokumentace. Dle žalobkyně jsou nebytové prostory jí využívané stavebně odděleny od ostatních prostor a jsou uzamykatelné. Zákonem požadovaná dokumentace je uložena v sídle žalobkyně v uzamčené skříni. Další dokumentace vztahující se k fungování burzy je bezpečně uložena na místě od sídla odlišném. Městský soud po odkazu na § 5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách konstatoval, že komoditní burza má být důvěryhodnou institucí, jejíž činnost bude adekvátním způsobem zabezpečena jak po stránce personální, tak i po stránce materiální. Skutečnost, že žalobkyně musí část své dokumentace ukládat mimo své sídlo v prostorách jiného subjektu, dokládá, že nemá dostatečné materiální předpoklady k provozování burzy. Není rozhodný sám fakt, že část dokumentace je uložena mimo sídlo žalobkyně, ale fakt, že je uložena v prostorách jiného subjektu (ve vztahu k těmto prostorám nebyl doložen žádný užívací titul jako v případě sídla burzy). Jinými slovy řečeno, pokud žalobkyně nedisponuje ani prostory dostatečnými k tomu, aby mohla bezpečně uchovávat svoji účetní či jinou dokumentaci, sotva lze tvrdit, že má dostatečné materiální předpoklady pro provozování burzy.

Žalovaný za další důvody pro odebrání povolení považoval neexistenci burzovního aparátu, neobsazení funkce generálního sekretáře a s tím související nezajištění kontrolní činnosti a narušení čestnosti burzovních obchodů. Žalobkyně namítala, že není povinna mít zaměstnance. Souladné se zákonem je i dočasné neobsazení funkce generálního sekretáře (veškeré činnosti související s provozem burzy vykonává předseda burzovní komory). Kontrolní činnost vykonávají orgány žalobkyně, což je v souladu s § 8a odst. 1 písm. c) a § 15 odst. 1 písm. d) zákona o komoditních burzách. Rovněž čestnost burzovních obchodů nebyla narušena. Povinnost mlčenlivosti dle § 25 odst. 3 a 4 zákona o komoditních burzách dopadá jak na členy burzovní komory (včetně předsedy), tak na zaměstnance burzy. Nelze tedy dovozovat rozdíl dopadů na čestnost burzovních obchodů z toho, zda danou činnost vykonává předseda burzovní komory nebo zaměstnanec burzy.

Městský soud dospěl k závěru, že funkce generálního sekretáře je funkcí pro každou komoditní burzu. Podle § 16 odst. 2 zákona o komoditních burzách je generální sekretář burzy jejím zaměstnancem. Již z tohoto ustanovení lze zřetelně dovodit fakt, že v souladu se smyslem a účelem zákona nebude stav, kdy funkci generálního sekretáře burzy vykonává osoba, která zaměstnancem burzy není. Také z § 5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách vyplývá, že úplná neexistence burzovního aparátu není se zákonem souladná. Má-li mít burza dostatečné „“ pro své fungování, těžko lze připustit stav, kdy tyto personální předpoklady budou zajištěny nulovým počtem zaměstnanců. Obtížně lze považovat za dostatečně efektivní kontrolu případ, kdy kontrolující osoba splývá v jedno s kontrolovanou osobou. Žalobkyně se vší vážností tvrdí, že pan Milan N. jako zaměstnanec a člen statutárního orgánu společnosti ENERGOWOOD CZ, a.s. (a zároveň předseda burzovní komory), sám na tuto společnost jako na člena burzy a dohodce dohlíží a důsledně ji kontroluje. Jinými slovy předkládá tvrzení, podle něhož pan Milan N. důsledně a přísně kontroluje sám sebe a tuto „“ považuje za dostatečnou. Soud takový výklad shledává jako zcela a naprosto nepřijatelný. Stav, kdy činnost členů burzy a dohodců v podstatě není kontrolována, nepochybně znamená porušení principu čestnosti burzovních obchodů.

Neřádnost burzovních obchodů je dále dovozována z používání obchodního systému provozovaného společností eCENTRE, která je zároveň členem a soukromým dohodcem na komoditní burze. Tato společnost má do systému přístup a informace v něm obsažené může používat k ovlivňování trhu. Dle žalobkyně společnost eCENTRE nemá uživatelský přístup k subsystému burzy a nemůže z něj z pozice provozovatele získávat jakékoliv informace. Během využívání tohoto systému nebyly zaznamenány žádné úniky dat či informací. Všechny obchody s průmyslovými komoditami byly dosud na Komoditní burze Praha realizovány prostřednictvím jediného dohodce, společnosti eCENTRE. Nemohlo tak fakticky dojít k jakékoliv diskriminaci mezi dohodci ani mezi zákazníky. Pokud by byl jmenován další dohodce pro obchodování s průmyslovými komoditami, přijala by žalobkyně příslušná opatření, aby bylo zamezeno teoretické možnosti zvýhodnění dohodce eCENTRE.

Dle městského soudu bylo tvrzení žalobkyně, že společnost eCENTRE nemá z titulu provozovatele systému přístup k datům v tomto systému, v rozporu s tím, co uváděla v rozkladu. Soud nadto považoval za zásadní fakt, že provozovatel určitého systému má přístup k datům obsaženým v tomto systému. Bez alespoň pasivního přístupu k datům by provozovatel systému nemohl zajišťovat jeho servis a údržbu. Společnost eCENTRE měla dříve než ostatní účastníci obchodování na burze přístup ke všem datům a podle § 25 odst. 3 zákona o komoditních burzách by neměla sama uzavírat obchody ani jejich uzavírání zprostředkovávat. Žalobkyně sama přiznala, že tento stav je nežádoucí a že usiluje o to, aby si pořídila vlastní obchodní systém, avšak nemá na to v současnosti dostatek finančních prostředků, z čehož vyplývá, že žalobkyně sama přiznává nedostatečné materiální předpoklady pro provozování burzy. Za nerozhodné městský soud označil tvrzení, že nebyl zaznamenán únik dat. Burza musí být zcela transparentní a důvěryhodnou institucí a její fungování musí být organizováno tak, aby již preventivně bylo zabráněno takovým situacím, jako je např. únik dat.

Neřádnost burzovních obchodů žalovaný dále dovozoval z nelogičnosti, nejednoznačnosti a nesrozumitelnosti pravidel obchodování s elektřinou a plynem. Jako příklad takové nelogičnosti uvedl souhlas garanta komodit se jmenováním dalších dohodců. Dle žalobkyně se jednalo o nevhodnou formulaci jednoho ustanovení, které v pravidlech zůstalo z fáze jejich přípravy. Městský soud dospěl ve shodě s žalobkyní k závěru, že z užití jedné chybné formulace nelze činit závěr, že burzovní předpisy jako celek jsou nelogické, vnitřně rozporné či nesrozumitelné. Existence jednoho vadného ustanovení nemůže způsobovat neřádnost organizace burzovních obchodů.

Posledním důvodem pro závěr o neřádnosti burzovních obchodů bylo nahrazování závěrkového listu bilaterálními kupními smlouvami, tedy změna obsahu obchodu sjednaného na burze. Dle žalovaného šlo o postup rozporný se zákonem o komoditních burzách. Žalobkyně v žalobě namítala, že tyto výtky směřují vůči subjektům, které na burze obchodují či obchody zprostředkovávají. Pokud jsou porušována pravidla burzovních obchodů, nejedná se o pochybení žalobkyně, ale o pochybení konkrétního obchodníka nebo dohodce. Zákon o komoditních burzách ani burzovní pravidla navíc nezakazují, aby smluvní strany smlouvu uzavřenou na burze změnily dodatkem či nahradily. V takovém případě se již nejedná o burzovní obchod.

Městský soud dospěl s odkazem na § 24 písm. b) a § 8a odst. 1 písm. c) zákona o komoditních burzách k závěru, že žalobkyně je povinna kontrolovat i způsob zúčtování burzovního obchodu. Obchodování na burze se musí dít transparentním způsobem a musí existovat záruka, že obchody zde uzavírané se budou odehrávat za ceny odpovídající nabídce a poptávce na trhu. Následná burzovních obchodů je v naprostém rozporu s těmito principy. Žalobkyně je povinna nastavit v souladu s § 24 písm. b) zákona o komoditních burzách pravidla zúčtování tak, aby osoby obchodující na burze nemohly tímto způsobem postupovat a aby uzavřené obchody byly realizovány podle podmínek dosažených na burze. Plnění této povinnosti je žalobkyně povinna kontrolovat.

Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Namítala, že městský soud nesprávně posoudil nedostatek pravomoci žalovaného, který rozhodoval mimo svoji působnost. Věcná působnost v rámci udělování i odnímání státního povolení je stanovena komplementárně pro žalovaného a Ministerstvo průmyslu a obchodu (srov. § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách). Dle § 15 odst. 2 zákona o zřízení ministerstev je Ministerstvo zemědělství „“. Dle § 13 odst. 2 tohoto zákona je Ministerstvo průmyslu a obchodu „“. Každé z ministerstev je oprávněno odejmout povolení pouze v rozsahu, v jakém jím bylo uděleno. Žalovaný ve vyjádření k žalobě tvrdil, že odnětí povolení bylo údajně schváleno Ministerstvem průmyslu a obchodu. Tento souhlas však nebyl stěžovatelce doručen a žalovaný ani nevysvětlil, v jakém správním řízení byl tento souhlas vydán, což stěžovatelka uváděla již v replice. Městský soud na tuto námitku nereagoval, napadený rozsudek je v této části nepřezkoumatelný.

Ustanovení § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách se podle stěžovatelky vztahuje pouze na situace, kdy by burza vůbec neorganizovala burzovní obchody v období 12 měsíců před zahájením správního řízení. Tomuto závěru svědčí výklad gramatický, systematický, teleologický a . K teleologickému a komparativnímu výkladu stěžovatelka odkázala na důvodovou zprávu k zákonu č. 247/2011 Sb., kterým byl novelizován zákon o komoditních burzách.

Pokud by se Nejvyšší správní soud neztotožnil s výše uvedeným výkladem, namítala stěžovatelka, že k odebrání povolení lze přistoupit pouze tehdy, pokud činnost burzy obsahuje zásadní dlouhodobá selhání. Nemělo by jít o bagatelní pochybení, která je možné postihnout jiným způsobem (např. správní delikt). Odnětí povolení by mělo být až poslední řešení. Burza by měla být na nedostatky nejprve upozorněna burzovním komisařem [§ 34 odst. 2 písm. a) zákona o komoditních burzách], následně může být činnost burzy pozastavena nebo uložena pokuta za správní delikt. Důvodová zpráva uvádí, že zrušení komoditní burzy je založeno na principech obchodního zákoníku. Z § 68 odst. 7 obchodního zákoníku^*) plyne, že i v případech, kdy jsou splněny všechny podmínky pro zrušení společnosti, nelze společnost bez stanovení přiměřené lhůty k odstranění porušení zrušit. Tento princip zůstal zachován také v úpravě zrušení komoditních burz. Stěžovatelka dále argumentovala úpravou výkonu státního dozoru obsaženou v zákoně č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, kterým se dle důvodové zprávy k zákonu č. 247/2011 Sb. zákonodárce inspiroval a který je povahou regulované činnosti zákonu o komoditních burzách nejbližší.

Výklad žalovaného vede dle názoru stěžovatelky k absurdnímu závěru, že příslušný orgán odejme povolení k provozování burzy vždy, tj. i v případě, kdy by burza bez jakéhokoli upozornění dozorujícího orgánu porušovala sebemenší povinnost v rámci řádného a průběžného provozování burzy v rozsahu uděleného povolení ve lhůtě 12 měsíců před zahájením správního řízení. Žalovaný by mohl zrušit komoditní burzu i za situace, kdy by sám rezignoval na státní dozor, resp. i když by si byl vědom určitého pochybení, avšak v průběhu 12 měsíců by na ně neupozornil. Takový výklad by byl nejen v rozporu se zásadami správního trestání a správního řízení obecně, ale i v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Pokud by podle názoru Nejvyššího správního soudu zákon o komoditních burzách neumožňoval jiný výklad, než ten zastávaný žalovaným a městským soudem, navrhla stěžovatelka, aby Nejvyšší správní soud předložil věc k posouzení Ústavnímu soudu z důvodu rozporu § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách s ústavním pořádkem.

Další kasační námitka směřovala proti překvapivosti uložené sankce. Burzovní komisaři stěžovatelce žádný z nedostatků uvedených v rozhodnutí I. stupně dříve nevytkli. V souladu se zásadou dobré správy to však bylo jejich povinností [§ 34 odst. 2 písm. a) zákona o komoditních burzách]. Tvrzení žalovaného, že došlo 2x k využití oprávnění burzovního komisaře dle § 34 odst. 2 písm. a) zákona o komoditních burzách, je tvrzení prokazatelně nepravdivé. Od října 2012 žalovaný prakticky rezignoval na svou průběžnou dohledovou činnost. Nově jmenovaný burzovní komisař se zúčastnil valné hromady a burzovní komory pouze jednou. V období od dubna 2013 si pouze vyžádal řadu dokumentů, ke kterým neměl žádné připomínky. Stěžovatelka uvedla, že se nemůže zbavit dojmu, že se burzovní komisař více než výkonem dozoru a ukládáním nápravných opatření věnoval přípravě rozhodnutí směřujícího k její likvidaci.

S argumentem městského soudu, že „“ bylo zahájení správního řízení o odnětí povolení, stěžovatelka nesouhlasila. Závěr, že pokud by stěžovatelka všechny nedostatky odstranila, řízení by mělo být zastaveno, je čistě spekulativní a navíc v rozporu se soudem provedeným výkladem § 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách. V oznámení o zahájení správního řízení ostatně nebyla žádná lhůta k nápravě stanovena.

Odnětí povolení stěžovatelka dále považovala za rozporné se zásadami správního trestání. K závěru městského soudu, že se nejedná o správní trestání, odkázala na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 9. 1998, , stížnost č. 68/1997/852/1059, Reports 1998-VII, kde bylo konstatováno, že odebrání bodů a odnětí řidičského průkazu je trestem. Na toto rozhodnutí výslovně odkazuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2012, čj. 3 As 66/2012-32. Rozhodnutí žalovaného je konkrétně v rozporu se zásadou subsidiarity trestního postihu. V této souvislosti stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007-135, č. 1338/2007 Sb. NSS, nález Ústavního soudu ze dne 10. 12. 2009 (bez uvedení sp. zn.) a publikaci Hendrych, D. a kol. . 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. K této zásadě je nutné přihlédnout zejména s ohledem na fakt, že burzovní komisař věděl, jak vypadá sídlo stěžovatelky a jak je zabezpečeno, věděl, že pozice generálního sekretáře nebude obsazena, věděl, jak funguje elektronický obchodní systém burzy a jak vypadá závěrkový list. Namísto toho, aby stěžovatelku na pochybení upozornil, připravoval podmínky k odnětí povolení a její následné likvidaci.

Uvedené bylo dle názoru stěžovatelky rovněž v rozporu se zásadou proporcionality, zásadou ochrany práv nabytých v dobré víře a zásadou zákazu zneužití pravomoci. K zásadě proporcionality stěžovatelka odkázala na nálezy pléna Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 405/2002 Sb., ze dne 20. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 38/04, č. 409/2006 Sb., ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/2001, č. 410/2001 Sb., a na komentář ke správnímu řádu (Jemelka, L.; Pondělíčková, K., Bohadlo, D. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013). Stěžovatelka měla za to, že odnětí povolení je v rozporu s druhým a třetím krokem testu proporcionality, podle kterého je povolen pouze nejšetrnější z možných prostředků. Bylo rovněž porušeno stěžovatelčino právo na ochranu vlastnictví. Evropský soud pro lidská práva v řadě případů judikoval, že odebrání povolení (licence) k určité ekonomické činnosti je zásahem do práva na ochranu vlastnictví (např. rozsudek ze dne 24. 11. 2005, stížnost č. 49429/99, Reports 2005-XII, rozsudek velkého senátu ze dne 7. 6. 2012, , stížnost č. 38433/09, Reports 2012).

K zásadě ochrany práv osob nabytých v dobré víře odkázala stěžovatelka na již zmíněnou publikaci Hendrych, D. a kol. . 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. Měla za to, že závěr žalovaného a městského soudu, že jakékoliv i nevytčené porušení § 8a zákona o komoditních burzách trvající po dobu delší než 12 měsíců znamená nutnost odejmout povolení, je v rozporu se zásadou ochrany práv osob nabytých v dobré víře. Bylo také pochybením městského soudu, že se nezabýval námitkou, že stěžovatelka nebyla nikdy žalovaným upozorněna na jakékoli pochybení, ani námitkou, že žalovaný porušuje povinnosti při své dohledové činnosti. Oznámení o zahájení správního řízení samo o sobě naplňuje podmínky překvapivosti (nikdy dříve nebyly stěžovatelce žádné nedostatky vytknuty) a jako takové je nezákonné (v této souvislosti odkázala stěžovatelka na nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2003, sp. zn. IV. ÚS 690/01, č. 45/2003 Sb. ÚS, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2007, čj. 8 Afs 59/2005-83, č. 1440/2008 Sb. NSS).

Zásada zákazu zneužití pravomoci byla dle názoru stěžovatelky porušena tím, že žalovaný, přestože měl neustálý přístup k informacím o fungování burzy, nikdy stěžovatelku na žádné porušení povinnosti neupozornil a využil účelového výkladu zákona, že jedinou možnou sankcí je odnětí povolení. Pokud by žalovaný řádně prováděl dozor, nemuselo k tomuto sporu dojít.

K závěrům městského soudu ohledně sídla stěžovatelka namítla, že v žalobním řízení zpochybňovala argument o nedostatečném zabezpečení prostor, a to jak v žalobě, tak v replice. Kancelář, kterou stěžovatelka využívá, tvoří samostatný a stavebně oddělený uzamykatelný prostor. Stěžovatelka byla vždy připravena žalovanému nebo městskému soudu demonstrovat, že prostory uzamykatelné jsou, což oba odmítli. Jediným důkazem o nesplnění materiálních předpokladů má být vyjádření předsedy burzovní komory, které je však zcela dezinterpretované. Předseda burzovní komory konstatoval, že v jednací místnosti nemohou být uloženy dokumenty stěžovatelky, neboť tato jednací místnost je sdílena s jinými společnostmi. To však neplatí pro samotné kancelářské prostory, ty jsou využívány výlučně stěžovatelkou a veškeré zákonem požadované dokumenty jsou a vždy byly uloženy a zamčeny v těchto prostorách. V sídle společnosti Hradecká lesní a dřevařská společnost a.s. nebyly uloženy žádné dokumenty, u kterých by bylo dle zákona požadováno jejich umístění v sídle. Dokumenty byly uloženy v sídle uvedené společnosti pouze přechodně, nyní jsou již uloženy v sídle stěžovatelky. Stěžovatelka dále zdůraznila, že v daných prostorách sídlí více než 4 roky, burzovní komisař do těchto prostor pravidelně docházel a nikdy nezpochybnil jejich náležitou povahu. Stejně tak Ministerstvo průmyslu a obchodu při udělení povolení k rozšíření burzovních obchodů nemělo k sídlu stěžovatelky žádné připomínky (shledalo, že bylo vyhověno podmínkám dle § 5 a násl. zákona o komoditních burzách). I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že došlo k porušení zákona o komoditních burzách, jednalo by se o porušení bagatelní a jednorázové, které nedosahuje takové intenzity, aby bylo možné konstatovat, že obchodování na burze v období 12 měsíců předcházejících zahájení správního řízení nebylo řádné.

Městský soud dále dle názoru stěžovatelky nesprávně posoudil otázku nedostatečného burzovního aparátu a otázku neobsazení funkce generálního sekretáře. Stěžovatelka plánovala obsazení funkce generálního sekretáře po zvýšení počtu burzovních obchodů, prozatím bylo obsazení této funkce zbytečné (pro stěžovatelku bylo výhodnější některé administrativní činnosti zajišťovat externě na bázi outsourcingu). Dočasné neobsazení funkce generálního sekretáře bylo projednáno na zasedání burzovní komory dne 18. 1. 2011, burzovní komisař proti tomuto postupu nevznesl žádné výtky. Žádné výtky nebyly vzneseny ani v následujících 2,5 letech do zahájení správního řízení.

Stěžovatelka dále nesouhlasila se závěrem městského soudu, že je funkce generálního sekretáře a že souladná se zákonem není situace, kdy jsou personální předpoklady zajištěny nulovým počtem zaměstnanců. Zákon o komoditních burzách existenci zaměstnanců burzy předpokládá, nikoliv nařizuje. Pokud by burza zaměstnance mít musela, stanovil by tak zákon o komoditních burzách výslovně. Ustanovení § 5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách výslovně uvádí, že personální a organizační parametry burzy musí odpovídat rozsahu a činnosti zaměření burzy. V případě, že je burza schopna efektivně vykonávat svou činnost bez jediného zaměstnance prostřednictvím členů burzovní komory a v souvislosti s absencí zaměstnanců nepociťuje žádný personální , lze mít za to, že personální předpoklady jsou splněny.

Městský soud dovodil, že existence zaměstnanců je nezbytná pro mechanismus kontroly z důvodu jejich nezávislosti. I pokud by burza měla zaměstnance, byli by tito podřízeni generálnímu sekretáři (§ 16 odst. 3 zákona o komoditních burzách), který je sám podřízen předsedovi burzovní komory [§ 15 odst. 1 písm. c) zákona o komoditních burzách]. Zákon o komoditních burzách rovněž nikde nestanoví požadavek na nezávislost generálního sekretáře. Lze si tedy jen obtížně představit, že generální sekretář jako osoba, která má plnit úkoly, kterými jej pověří burzovní komora a předseda burzovní komory, může být jejich nezávislou protiváhou a účinně jejich činnost kontrolovat.

Z § 16 odst. 3 zákona o komoditních burzách vyplývá, že funkce generálního sekretáře je v menší komoditní burze nahraditelná a v některých případech zbytečná. V případě, že statut nepověří generálního sekretáře dalšími úkoly a úkoly mu nezadá ani burzovní komora, ani její předseda, jsou činnosti jím vykonávané spíše administrativní povahy [§ 16 odst. 3 písm. a) až d) zákona o komoditních burzách]. Tyto činnosti je schopen vykonat sám předseda burzovní komory. Generální sekretář nemá dle zákona o komoditních burzách žádné kontrolní pravomoci. Kontrolní pravomoci jsou v zákoně o komoditních burzách upraveny v § 12 odst. 2 písm. f), h), k) a m), § 15 odst. 1 písm. d), § 32 odst. 1, § 33 odst. 1 a § 34. Z těchto ustanovení vyplývá, že kontrolní pravomoci má burzovní komora, její předseda a burzovní komisař. V této souvislosti stěžovatelka poukázala na to, že zákon o komoditních burzách nařizuje, aby předseda burzovní komory byl členem statutárního orgánu člena burzy (tj. aby jako zástupce člena burzy prováděl kontrolu činnosti burzy). Nezávislou osobou nespojenou s členy burzy s kontrolní pravomocí je burzovní komisař, resp. dva burzovní komisaři jmenovaní žalovaným a Ministerstvem průmyslu a obchodu.

I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelka nejmenováním generálního sekretáře porušila zákon o komoditních burzách, nejednalo by se o natolik zásadní pochybení, aby způsobilo neřádnost burzovních obchodů. Stěžovatelka dále poukázala na to, že jí Ministerstvo průmyslu a obchodu schválilo povolení k rozšíření organizování burzovních obchodů v době, kdy již byl generální sekretář 14 měsíců odvolán.

V souvislosti s obchodním systémem provozovaným společností eCENTRE stěžovatelka uvedla, že se městský soud nevypořádal s její námitkou, že k porušení § 27 odst. 4 zákona o komoditních burzách nemohlo dojít, neboť subsystém používaný stěžovatelkou je oddělen od subsystému používaného společností eCENTRE. Důkazem opaku nemůže být pouhá skutečnost, že si soud dokáže jinou možnost jen obtížně představit. Argumentace soudu, že provozovatel systému má přístup ke všem datům v tomto systému, svědčí o jeho neznalosti této oblasti. Porušení zákona o komoditních burzách musí být prokázáno, nikoli pouze „“. Soud ani žalovaný se otázkou, jak obchodní systém funguje, vůbec nezabývali.

Společnost eCENTRE je jediným dohodcem v rámci obchodování s plynem a elektřinou, a tudíž ani nemůže být zvýhodněna oproti jinému dohodci. Soud a žalovaný navíc pominuli skutečnost, že společnost eCENTRE zprostředkovává burzovní obchody prostřednictvím svých makléřů (fyzické osoby se samostatným oprávněním). Výhradně tito makléři, kteří nemají k datům jiný přístup, zadávají jménem klientů údaje do systému (jeden za kupujícího, druhý za prodávajícího). Možnost privilegovaného přístupu a jeho zneužití je vyloučena. Soud i žalovaný pracovali s teoretickým případem, kdy by o přijetí na komoditní burzu pro oblast obchodů s plynem a elektřinou požádal i jiný dohodce.

Data o probíhajících obchodech byla zpřístupňována všem účastníkům obchodování. Obchodování probíhá v reálném čase a v reálném čase jsou zveřejňovány zadávané hodnoty. Neexistují tedy žádné kategorie privilegovaných dat o probíhajícím burzovním obchodu, ke kterým by měl přístup jeden účastník obchodování, a mohly by jej jakkoliv zvýhodnit.

Městský soud dezinterpretoval žalobu, dovodil-li, že se stěžovatelka přiznala, že nedisponuje-li vlastním obchodním systémem, jedná v rozporu se zákonem o komoditních burzách. Stěžovatelka v žalobě i replice výslovně uvedla, že zákon o komoditních burzách nepožaduje, aby komoditní burza vlastnila daný obchodní systém. Dále deklarovala obchodní vůli do budoucna přejít z outsourcingu na pořízení vlastního systému proto, že k tomu dostatek vlastních prostředků bude mít.

Záměr využívat systém společnosti eCENTRE byl předem konzultován na zasedání burzovní komory dne 26. 6. 2012, kterého se zúčastnili burzovní komisaři za Ministerstvo zemědělství i Ministerstvo průmyslu a obchodu. Ani jeden z komisařů nic nenamítal. V této souvislosti stěžovatelka uvedla, že obchodní systém používaný společností eCENTRE je používán jen pro obchodování s plynem a elektřinou. Výtky žalovaného týkající se obchodního systému spadají do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Tato případná pochybení navíc neodůvodňují odnětí povolení se zemědělskými komoditami, neboť obchody s těmito komoditami jsou provozovány na vlastním obchodním systému stěžovatelky.

I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že došlo k porušení zákona o komoditních burzách, nebylo prokázáno porušení takové intenzity, aby způsobilo neřádnost burzovních obchodů. Nejedná se o pochybení trvající 12 měsíců před zahájením správního řízení, smlouva se společností eCENTRE byla uzavřena až 19. 9. 2012 (méně než 12 měsíců před zahájením správního řízení).

Ohledně nahrazování závěrkových listů bilaterálními smlouvami stěžovatelka namítla, že tyto výtky nesměřují vůči ní, ale vůči osobám oprávněným k burzovním obchodům. Existují jasně stanovená pravidla burzovních obchodů, která upravují celý proces sjednávání, uzavírání i vypořádání obchodů. Pokud by byla v některých případech pravidla porušena, nejedná se o pochybení stěžovatelky, ale konkrétního obchodníka. Stěžovatelka nemá pravomoc zabránit smluvním stranám, aby po uzavření burzovního obchodu a vyhotovení závěrkového listu tento závěrkový list dodatkovaly nebo nahradily smlouvou. Zákon o komoditních burzách ani pravidla burzovních obchodů nikde nezakazují dodatkování či nahrazování závěrkových listů. Nejedná se již o burzovní obchody a taková smlouva je uzavřena mimo režim komoditní burzy a zákona o komoditních burzách.

Závěry městského soudu se dle názoru stěžovatelky nezakládají na podkladech založených ve spise. Není zřejmé, z čeho soud čerpal poznatek, že smluvní strany měly měnit cenu či kvalitu komodit oproti závěrkovému listu. Tato spekulace není podložena žádným důkazem. Je totiž nezbytné jinak hodnotit případy, kdy si smluvní strany závěrkový list nahradí pro vnitřní potřeby dokumentem se stejným obsahem, který má formu kupní smlouvy, a jinak případy, kdy strany provádějí pouze formální úpravy, popř. upravují dílčí technické podmínky dodávek komodit.

Rozhodnutí správních orgánů ani rozsudek městského soudu neuvádí, kdy a k jakým konkrétním porušením a ve kterých konkrétních případech mělo dojít. I kdyby k porušením došlo, nebylo prokázáno, že se jedná o tak intenzivní porušení, že měla způsobit neřádnost organizace obchodů ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení.

Stěžovatelka byla rovněž přesvědčena, že je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, neboť se městský soud nevypořádal s argumenty uvedenými v replice. Následně konkrétně uvedla jednotlivé argumenty, se kterými se dle jejího názoru městský soud v napadeném rozsudku nevypořádal. Odkázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS, a ze dne 21. 8. 2008, čj. 7 As 28/2008-76.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že plně souhlasí s napadeným rozsudkem. Uvedl, že v kasační stížnosti je zaměňováno státní povolení k provozování komoditní burzy a povolení ke změně jejího statutu spočívající v rozšíření o další komodity. Získá-li burza státní povolení k provozování činnosti a má-li v úmyslu provádět činnost i s dalšími komoditami, nepotřebuje získat další povolení k provozování burzy. Oprávnění k rozšíření činnosti o další komodity získá toliko povolením změny statutu. Rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu byla pouze povolena změna statutu, nebylo vydáno nové povolení k provozování burzy. Stěžovatelka je držitelkou jednoho nedělitelného státního povolení, k jehož odnětí je příslušný ten, kdo toto povolení vydal. Tento výklad byl konzultován s Ministerstvem průmyslu a obchodu, což je ze správního spisu zřejmé, a není proto namístě hovořit o jeho „“.

Ustanovení § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách se uplatní i na situace, kdy nejsou obchody organizovány řádně. V případě naplnění podmínek podle § 35 odst. 3 uvedeného zákona správní orgán nemá možnost správního uvážení, zda povolení odejme (formulace „“). Uvedené zákonné ustanovení nemá charakter sankce, ale ochranného opatření. citovaná stěžovatelkou není . Jako nelze považovat za správní trestání situaci, kdy žadatel nezíská určité povolení, nelze považovat za správní trestání ani situaci, kdy je mu takové povolení odejmuto. Vládou přijatá koncepce reformy správního trestání (návrh věcného záměru zákona o správním trestání) ani koncepční materiál Ministerstva vnitra „“ nezahrnují odebírání udělených povolení pod správní trestání.

Činnost orgánu dohledu byla nepřetržitá a komplexní a nelze ji hodnotit pouze hlediskem účasti burzovního komisaře na zasedání burzovních orgánů. Státní dozor probíhá průběžně prostřednictvím monitoringu (např. sledování obchodů prostřednictvím kurzů), analýzou dokumentů, či prověřováním v sídle burzy a konzultacemi s představiteli burzy. Burzovní komisař věděl o všech porušeních zákona až po provedení systematické a zevrubné analýzy. Po zjištění závažnosti pochybení nebylo možné využít jiné prostředky než odnětí povolení.

K plnění úkolů generálního sekretáře předsedou burzovní komory žalovaný odkázal na čl. 1 odst. 7, čl. 1 odst. 5 a čl. 1 odst. 9 písm. a) Pravidel burzovních obchodů, ze kterých dovodil, že je vyloučeno spojení funkce předsedy burzovní komory a generálního sekretáře. Stěžovatelka se snaží devalvovat roli generálního sekretáře a zaměstnanců při kontrole.

K tvrzení, že burzovní komisaři byli seznámeni se záměrem využívat obchodní systém společnosti eCENTRE, žalovaný uvedl, že ze zápisu ze zasedání burzovní komory jsou stěží odvoditelné důsledky, které byly ve vztahu k obchodnímu systému plně identifikovány až po systematické analýze. Žalovaný dále k obchodnímu systému podotkl, že obchody byly prostřednictvím tohoto systému uzavírány již před datem uzavření smlouvy (19. 9. 2012).

Stěžovatelka v replice kromě jiného poukázala na to, že v případě udělení povolení k rozšíření obchodování s průmyslovými komoditami bylo posuzováno splnění podmínek pro udělení povolení dle § 5 a násl. zákona o komoditních burzách. Pokud by rozhodnutí o rozšíření obchodování bylo pouhým rozhodnutím o změně statutu, nebylo by Ministerstvo průmyslu a obchodu nuceno znovu detailně přezkoumávat splnění všech podmínek pro udělení povolení k provozování komoditní burzy, včetně podmínek prokázání finančních, materiálních, personálních a organizačních předpokladů pro provoz burzy. Nejednalo se o „“ schválení změny statutu.

Dopisy Ministerstva průmyslu a obchodu nejsou správními rozhodnutími a nepředcházelo jim dokazování. V dopisech ministerstvo navíc souhlasilo pouze se zahájením správního řízení, resp. s hodnocením některých skutečností. Žádný dopis však nevyjadřuje souhlas s odebráním povolení k provozování burzy. Z korespondence je navíc patrné, že již v květnu 2013 měl žalovaný výtky k činnosti stěžovatelky, stěžovatelce je však nesdělil a namísto toho rovnou zahájil v září 2013 správní řízení.

K argumentu žalovaného, že burzovní komisař věděl o porušeních až po zevrubné analýze, stěžovatelka uvedla, že skutečnosti ohledně zabezpečení kanceláře a nejmenování generálního sekretáře musely být burzovnímu komisaři známy, neboť je sama stěžovatelka komisaři notifikovala a komisař do jejího sídla docházel. Ohledně sídla a obsazení funkce generálního sekretáře nedošlo od udělení povolení k rozšíření obchodování s průmyslovými komoditami k žádné změně. Zatímco tedy Ministerstvo průmyslu a obchodu odsouhlasilo, že burza splňuje předpoklady pro rozšíření činností, žalovaný považoval pochybení ohledně sídla a generálního sekretáře za natolik závažná, že kvůli nim rovnou stěžovatelce odebral povolení k provozování burzy.

Získání povolení a jeho odnětí jsou zcela odlišné právní instituty. Stěžovatelka odkázala na úpravu trestu zrušení právnické osoby dle § 16 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, a na zásady stanovené tímto zákonem, které jsou na věc přímo aplikovatelné. S ohledem na zásadu ochrany nabytých práv musí být postup vůči uchazeči o povolení a jeho držiteli zcela odlišný.

K úkolům generálního sekretáře stěžovatelka uvedla, že z ustanovení Pravidel burzovních obchodů, jež uvedl žalovaný, nevyplývá, že by existoval jakýkoliv střet či neslučitelnost pozic mezi funkcemi generálního sekretáře a předsedy burzovní komory.

Žalovaný ve svém vyjádření k replice kromě jiného poukázal na to, jak se v průběhu času mění argumentace stěžovatelky k jednotlivým zjištěným pochybením. Dále uvedl, že se v případě žalobkyně nejedná o dílčí pochybení týkající se jedné nebo dvou obchodovaných komodit, ale jsou dotčeny samotné principy fungování burzy. Mezi základní komponenty burzy mimo jiné spadá její obchodní systém. Není rozhodující, jaká je právě obchodována.

Souhlas Ministerstva průmyslu a obchodu není zákonem předpokládán ani vyžadován, v rámci nutné spolupráce obou ústředních správních orgánů na úseku komoditního burzovnictví však bylo vhodné jejich činnost koordinovat. Samo Ministerstvo průmyslu a obchodu zaslalo v souvislosti se zjištěnými pochybeními stěžovatelce návrh na odvolání soukromého dohodce, společnosti eCENTRE.

Stěžovatelka na vyjádření žalovaného reagovala přípisem, ve kterém podrobně popsala, že její argumentace byla od počátku konzistentní. Dále poukázala na to, že žalovaný konečně přiznává, že souhlas s dalším postupem mu byl ze strany Ministerstva průmyslu a obchodu udělen pouze neformálně.

Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze, rozhodnutí ministra zemědělství i rozhodnutí I. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.