Vydání 1/2019

[23] Podstatou věci je posouzení, zda žádosti stěžovatele, jimiž se s odkazem na § 101 písm. b) správního řádu domáhal vydání nového rozhodnutí ve věci zamítnutých návrhů na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí s účinky vkladu ke dni podání těchto návrhů, jsou žádostmi zjevně právně nepřípustnými, či nikoli. Právě s odkazem na zjevnou právní nepřípustnost žádostí stěžovatele totiž správní orgán I. stupně řízení o těchto žádostech zastavil podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu.

[24] Případy, kdy se jedná o tzv. zjevně právně nepřípustnou žádost, správní řád nijak explicitně nestanoví, nicméně z povahy věci půjde o takovou žádost, u níž bude jasné, že jí není možné vyhovět; pro tyto případy správní řád předvídá zjednodušený postup, kdy správní orgán tuto žádost věcně neprojednává a řízení o ní rovnou zastaví. Uvedené potvrzuje i , např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, čj. 2 As 74/2007-55, č. 1633/2008 Sb. NSS, podle něhož představuje „“ neurčitý právní pojem, který je nutno vykládat restriktivním způsobem, a z důvodu ochrany práv účastníků je možno k naznačenému způsobu rozhodnutí přikročit jen tehdy, jestliže je skutečně již na první pohled zřejmé, že žádosti nelze vyhovět. To znamená, že tato nepřípustnost musí být patrna již ze samotné žádosti, nikoliv teprve z výsledků dalšího dokazování či zjišťování.

[25] V daném případě správní orgán I. stupně ani žalovaný žádné zjišťování či dokazování ve věci neprováděli a k žádostem stěžovatele v podstatě od samého počátku přistupovali jako k žádostem, kterým není možné právně vyhovět. Ke stejnému závěru dospěl též krajský soud, který ve svých závěrech vyšel z toho, že v případě podání žádosti o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu rozhoduje správní orgán o této nové žádosti, nikoli o žádosti, kterou bylo zahájeno řízení, v němž byla žádost zamítnuta (původní rozhodnutí). To znamená, že v souladu s § 2 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb. bylo možné žádosti stěžovatele vyhovět pouze s účinky vkladu ke dni 10. 9. 2009, nikoli ke dni 8. 12. 2005, jak žádal stěžovatel. Proto byla jeho žádost vyhodnocena jako zjevně právně nepřípustná a řízení o ní bylo bez dalšího zastaveno.

[26] Tento závěr Nejvyšší správní soud nesdílí. Skutečnost, že stěžovatel žádal o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu s účinky zpětně k uvedenému datu, sama o sobě jeho žádost nijak zjevně nediskvalifikuje, resp. neznamená, že jí není možné „“ vyhovět. A dále – a to především – argumentace obou správních orgánů i krajského soudu ve výsledku vlastně popírá smysl využití institutu nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu u pravomocných rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva do katastru nemovitostí.

[27] Návrh na vklad do katastru nemovitostí je svojí podstatou vlastně žádost o provedení zápisu práva – zde zápisu změny práva vlastnického na základě kupní smlouvy s konstitutivními účinky. Takové žádosti stěžovatel podal dne 8. 12. 2005 a byly pravomocně zamítnuty. V právní moci je rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání (§ 73 odst. 1 správního řádu). U rozhodnutí správních orgánů, která jsou v právní moci, se standardně rozlišuje: (i) formální právní moc – tzn., že rozhodnutí nelze napadnout řádným opravným prostředkem, a (ii) materiální právní moc – tzn., že rozhodnutí je nezměnitelné a nezrušitelné; projevem materiální právní moci je pak tzv. překážka věci rozhodnuté. Překážka věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení () je formulována vcelku úzce a v souladu s § 48 odst. 2 správního řádu se vztahuje pouze na případy, kdy v totožné věci bylo přiznáno právo, nebo uložena povinnost.

[28] Podle citovaného ustanovení platí: „“ Tato obecná překážka řízení před správním orgánem vychází ze zásady právní jistoty a ochrany práv nabytých v dobré víře (§ 2 odst. 3 správního řádu) a jejím cílem je zabránit opakovanému rozhodování v případě, že „“, nebo „“ (v totožné věci). Ani o jeden z těchto případů v nyní projednávané věci nejde. Jedná se o rozhodnutí o zamítnutí návrhu na vklad, tj. o „“ rozhodnutí [nevyhovění žádosti (návrhu) na přiznání práva], na které se překážka věci rozhodnutí nevztahuje, jak vyplývá nejen ze zákona (§ 48 odst. 2 správního řádu), ale i z judikatury; srov. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 6. 2008, čj. 22 Ca 402/2007-24, ve věci zamítnutí žádosti o dodatečné povolení stavby, dle kterého materiální právní moci mohou pojmově nabýt jen rozhodnutí pozitivní, a nikoli rozhodnutí negativní. „ .“ Obdobně judikoval i Nejvyšší správní soud ve stěžovatelem odkazovaném rozsudku ze dne 30. 10. 2008, čj. 6 As 12/2008-73, ve věci zamítnutí návrhu na opravu chyby v katastrálním operátu a naznačený pohled potvrzuje také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2013, čj. 2 As 72/2013-65, ve věci vydání nemovitosti dle § 9 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, či usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 7. 2008, sp. zn. II. ÚS 1500/08, ve věci vyměření dlužného pojistného a penále – v obou posledně zmíněných případech se naopak jednalo o přiznání práva, resp. uložení povinnosti, o němž lze v téže věci rozhodnout pouze jednou.

[29] Ke stejnému závěru dospívá setrvale i právní teorie a odborná literatura, srov. např. Vedral, J. . Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 502 a násl.: „[…].“ Obdobně viz Hendrych, D. a kol. . 8. vydání. Praha, C. H. Beck, 2012, s. 220 či Hoetzel, J. . Praha, Melantrich, 1937, s. 365 a násl.

[30] Z uvedeného je zjevné, že správní akt v podobě rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na vklad do katastru nemovitostí nabývá pouze formální právní moci, nikoli materiální právní moci – tudíž nezakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení (). Lze proto konstatovat, že původní žádosti (návrhy) stěžovatele byly pravomocně zamítnuty, aniž by tím byla založena překážka věci rozhodnuté a vyloučena možnost aplikace § 101 písm. b) správního řádu, podle kterého platí: „.“

[31] Jednoduše řečeno, původní negativní rozhodnutí ve věci návrhu na vklad do katastru nemovitostí nijak nebrání provedení nového řízení a vydání nového, tentokrát pozitivního rozhodnutí ve věci. Není přitom podstatné, zda se stěžovatel proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu bránil a uplatnil opravné prostředky v souladu s § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2011; podle tohoto ustanovení totiž byl (do uvedeného data) proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu opravný prostředek přípustný s tím, že „“ Na základě výkladu tohoto ustanovení podaného v usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 14. 8. 2006, čj. Konf 64/2005-33, č. 967/2006 Sb. NSS, připadalo po 1. 1. 2003 v úvahu – v důsledku nepřímé novelizace – pouze podání žaloby ve smyslu páté části občanského soudního řádu. Stěžovatel tuto žalobu nepodal, nicméně správní řád pro aplikaci § 101 písm. b) nestanoví podmínku v podobě vyčerpání opravných prostředků, resp. žaloby podle páté části o. s. ř. Stejně tak k novému posouzení pravomocně rozhodnuté věci a vydání nového rozhodnutí dle citovaného ustanovení není třeba ani změny skutkových či právních okolností věci. V tomto ohledu není správní řád rovněž nijak limitující. Je však potřeba připustit, že podstata toho, proč je možné původně zamítnuté žádosti vyhovět, zpravidla bude spočívat právě ve změně výchozích skutkových či právních okolností věci (někdy se v tomto případě ve zvláštních zákonech hovoří o rozhodování či institutu zásadní změny okolností).

[32] Z pohledu souzené věci je důležité, že byla splněna základní podmínka pro aplikaci § 101 písm. b) správního řádu, tj. pravomocné zamítnutí původních žádostí (návrhů) stěžovatele. V dalším bylo již na správních orgánech, aby věcně posoudily, zda je možné těmto žádostem (návrhům) vyhovět – tedy provést zápis vlastnického práva stěžovatele do katastru nemovitostí, a to vkladem s účinky ke dni 8. 12. 2005. V případě jiných účinků vkladu než zpětně k tomuto dni, kdy stěžovatel doručil původní žádosti (návrhy), by totiž jeho žádosti o provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu postrádaly smyslu. Bylo by možné podat rovnou nové návrhy na vklad s právními účinky ke dni doručení těchto návrhů. O to ovšem stěžovateli v dané věci zjevně nešlo. Jeho projev vůle byl jasný a směřoval k tomu, aby původně zamítnutým žádostem, resp. návrhům na vklad bylo nyní vyhověno ve smyslu § 101 písm. b) správního řádu – tedy aby bylo vydáno nové rozhodnutí, kterým se vklad povoluje, a to logicky zpětně s právními účinky ke dni doručení původních návrhů (8. 12. 2005). Toto bylo nutné respektovat a povinností správních orgánů bylo věcně posoudit, zda je možné původním návrhům nyní vyhovět, a to ve světle stěžovatelem uváděných nových (změněných) skutečností a právní úpravy.

[33] Naznačenému věcnému projednání žádostí stěžovatele nijak nebrání ani krajským soudem a především oběma správními orgány opakovaně zmiňovaný § 2 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb., který stanovil: „.“ Prakticky totožná je i současná právní úprava – tedy zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), kterým byl zrušen mj. zákon č. 265/1992 Sb.; podle § 10 katastrálního zákona: „“ Minulá i současná právní úprava zápisu práv do katastru nemovitostí tedy shodně vychází z principu zpětných právních účinků, přičemž podle katastrálního zákona se tento princip vztahuje nejen na zápisy prováděné vkladem, jako tomu bylo podle zákona č. 265/1992 Sb., ale je společný pro všechny typy zápisů, tj. i záznam a poznámku.

[34] Na zmíněném principu zpětných účinků zápisu do katastru nemovitostí stojí i žádosti stěžovatele o vydání nového rozhodnutí a v tomto směru rozhodně nejde ani nemůže jít o žádosti zjevně právně nepřípustné. Naopak žádosti stěžovatele – pokud se jimi domáhal vydání nového rozhodnutí o původním návrhu – plně konvenovaly a vycházely z tehdy platné právní úpravy v § 2 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb., na kterou s účinností od 1. 1. 2014 navázal i katastrální zákon (byť s určitými odchylkami v podobě rozšíření principu zpětných účinků na všechny zápisy, jak již bylo zmíněno, nebo v tom, že právní účinky neváže zpětně „“, ale „“, kdy návrh na zápis došel příslušnému katastrálnímu úřadu).

[35] Na základě uvedeného je nutno odmítnout jako lichý argument, že § 2 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb. brání tomu, aby bylo vyhověno žádostem stěžovatele o vydání nového rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu. Vedle odkazu na § 2 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb. argumentoval žalovaný, a zejména pak krajský soud také tím, že institut tzv. nového rozhodnutí nemá charakter opravného prostředku a že se v novém řízení nerozhoduje o původní žádosti, která byla pravomocně zamítnuta, ale vede se zcela samostatné řízení.

[36] Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu není možné původní žádosti (návrhy) stěžovatele podané dne 8. 12. 2005 oddělovat od jeho žádostí podaných dne 10. 9. 2009 a tvrdit, že se o nich vede samostatné řízení. Krajský soud i správní orgány se v tomto směru mýlí a popírají vzájemnou vnitřní vazbu obou žádostí, jejichž předmět je stále stejný. Jedná se o stále tutéž žádost (návrh) podanou dne 8. 12. 2005. Následně dne 10. 9. 2009 podaná žádost je pouze procesním návrhem na provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí na základě původní žádosti, pro jehož podání správní řád nestanoví žádnou lhůtu a jenž nemá žádné hmotněprávní důsledky. Ostatně řízení o vydání nového rozhodnutí mohl podle § 102 odst. 3 správního řádu zahájit i bez žádosti stěžovatele sám správní orgán I. stupně z úřední povinnosti (); k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2016, čj. 3 As 261/2015-38, v němž se sice řešila otázka vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu ve vztahu k jednorázovému příspěvku (dávce) ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem, nicméně jeho závěry týkající se toho, že […]“, jsou nepochybně použitelné též v této věci.

[37] Předmět řízení je stále stejný a je jím v každém jednotlivém řízení vždy původní žádost, resp. návrh na vklad podaný dne 8. 12. 2005; ten je jakýmsi pomyslným „“ a podstatou celé věci, kterou nelze ignorovat a na kterou nové řízení zcela jednoznačně navazuje, což podporuje nejen citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu, ale i mnohá ustanovení § 102 správního řádu, která jsou společná jak pro obnovené řízení povolené nebo nařízené podle § 100 správního řádu, tak pro nové řízení podle § 101 správního řádu. Jedním z nich je § 102 odst. 6 správního řádu, který stanoví: „.“

[38] Krajský soud citované ustanovení využil pro podporu svých závěrů, když ho interpretoval tak, že, pokud by bylo nové řízení pokračováním řízení původního, možnost využití dříve shromážděných podkladů pro vydání nového rozhodnutí by byla automatická a nebyl by důvod ji výslovně upravovat. Podle názoru Nejvyššího správního soudu takto nelze uvažovat a v podstatě domýšlet text zákona, který umožňuje využít podkladů původního rozhodnutí. Z toho je totiž naopak patrné, že nové řízení je koncipováno jako pokračování původního řízení, a proto také dává možnost využít původních podkladů. Nové řízení s řízením původním v podstatě tvoří jeden celek, což potvrzuje též druhá věta § 102 odst. 6 správního řádu, která – s výhradou skutkových či právních změn – konstatuje vázanost právním názorem odvolacího orgánu v původním řízení. Tuto tezi potvrzuje i komentářová literatura – blíže viz Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: . 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 567–573, či Vedral, J. . 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 891, který sice hovoří o (relativní) samostatnosti nového řízení ve vztahu k původnímu řízení, avšak současně konstatuje, že „“. A právě onou styčnou plochou je zde podle názoru zdejšího soudu to, že předmětem řízení je stále stejná žádost, resp. návrh na vklad a že nové řízení je vedeno a nové rozhodnutí ve věci vydáváno na základě tohoto původního návrhu na vklad. Ostatně žádný jiný (nový) návrh na vklad ani stěžovatel nepodal, jak již bylo vysvětleno výše.

[39] Taktéž skutečnost, že podle § 102 odst. 9 správního řádu se původní rozhodnutí ve věci novým rozhodnutím neruší, nijak nepopírá naznačenou provázanost původního a nového řízení. V případě nových rozhodnutí vydávaných na základě § 101 písm. b) až e) správního řádu sice původní rozhodnutí formálně existuje, nové rozhodnutí ovšem brání jeho vykonatelnosti nebo jiným právním účinkům. Je tu tedy opět jasná vazba a vzájemná propojenost obou řízení, která od sebe nelze striktně separovat a činit z nich dvě samostatná řízení.

[40] Ve světle shora uvedeného Nejvyšší správní soud uzavírá, že argumentace krajského soudu nemůže obstát. Nic na tom nemění ani skutečnost, že v obecné rovině krajský soud správně vyšel z toho, že institut tzv. nového rozhodnutí podle § 101 správního řádu nepatří svým charakterem mezi opravné prostředky. V této dílčí otázce nelze dát za pravdu stěžovateli, neboť smyslem opravných prostředků je zjednání nápravy vydaných rozhodnutí. Podstatou vydání tzv. nového rozhodnutí je nové posouzení již pravomocně rozhodnuté věci – a to buď za stejných, anebo zpravidla změněných výchozích skutkových či právních podmínek.

[41] K tomu je třeba dodat, že stěžovatel byl k podání žádosti o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu zjevně veden zjištěním, že zásadní skutková okolnost, na níž správní orgán I. stupně vystavěl svá rozhodnutí o zamítnutí jeho návrhů na vklad, neobstojí; konkrétně se jednalo o to, že právní účinky nařízení vůči jedné z prodávajících osob – spočívající v omezení jejích dispozičních práv s nemovitostmi – nenastaly v době před podpisem kupní smlouvy, nýbrž až poté. Otázkou, zda toto zjištění stěžovatele týkající se skutkového stavu věci by bylo dostatečným důvodem pro povolení obnovy řízení ve smyslu § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu, se správní orgány nezabývaly. Stěžovatel žádost o obnovu řízení z důvodu uplynutí tříleté objektivní lhůty nepodal. V dané situaci zvolil prakticky jediný možný postup a využil institut tzv. nového rozhodnutí upravený v § 101 správního řádu, který z taxativně vymezených důvodů pod písm. a) až e) připouští zásah do věci pravomocně rozhodnuté. Jedním z těchto důvodů upraveným pod písm. b) citovaného ustanovení je i skutečnost, že novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta. Na základě žádostí stěžovatele podaných dne 10. 9. 2009 tedy bylo povinností správního orgánu I. stupně posoudit podstatu věci a zvážit, zda těmto žádostem vyhoví, tj. rozhodne o povolení návrhů stěžovatele na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí s účinky ke dni 8. 12. 2005, nebo zda řízení zastaví ve smyslu § 102 odst. 4 věty první správního řádu; podle tohoto ustanovení totiž: „.“ Jakkoli hlavní myšlenka není legislativně vyjádřena příliš zdařile, neboť samotné řízení o vydání nového rozhodnutí je zahájeno již podáním žádosti, zákonodárce tímto mířil zjevně na situaci, kdy žádost neodůvodňuje vydání nového rozhodnutí ve věci (v takovém případě je tedy třeba řízení zastavit).

[42] S ohledem na obavy žalovaného, že v případě vyhovění žádostem stěžovatele by byl zpochybněn princip materiální publicity a důvěra v dosud evidované údaje v katastru nemovitostí, neboť v mezidobí mohlo dojít k několika převodům vlastnického práva, nutno poznamenat ještě následující.

[43] Skutečnost, že rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na vklad nezakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté, je podmínkou nutnou, nikoli však dostačující pro to, aby bylo vydáno nové rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu. Návětí § 101 správního řádu stanoví, že provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí „“ z důvodů dále stanovených [pod písm. a) až e)]. Vydání nového rozhodnutí není tedy koncipováno jako nárokové a správní řád zde připouští uvážení správního orgánu, které je limitováno zejména základními zásadami činnosti správních orgánů. Výsledek správního uvážení musí odpovídat zejména tomu, že správní orgány jsou povinny šetřit práva nabytá v dobré víře, což vyplývá nejen z § 2 odst. 3 správního řádu. Tato základní zásada činnosti správních orgánů je zdůrazněna znovu v § 102 odst. 7 správního řádu, a to právě pro případ nového řízení směřujícího k vydání nového rozhodnutí. Ochrana práv nabytých v dobré víře jakožto jeden ze základních projevů principu právní jistoty se projevuje celou řadou požadavků jak na tvorbu práva, tak na jeho aplikaci. V projednávaném případě se pojí především s absencí lhůty, v níž lze vydat nové rozhodnutí podle § 101 správního řádu. Prakticky je tedy možné nové rozhodnutí vydat kdykoli, přičemž významným korektivem je zde právě předchozí individuální posouzení souladnosti takového postupu s požadavkem přiměřenosti a ochrany práv, jichž bylo nabyto v dobré víře (§ 102 odst. 7 správního řádu). V případě, že by ochrana práv nabytých v dobré víře v návaznosti na původní zamítnutí návrhů na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí – typicky právě proto, že v mezidobí došlo k dalším převodům vlastnického práva k předmětným nemovitostem – převážila nad zájmem žadatele (stěžovatele) na vydání nového rozhodnutí ve věci, bylo by nepochybně namístě řízení zastavit v souladu s § 102 odst. 4 správního řádu.

[44] Tento závěr nijak nezpochybňuje uplatnění zásady materiální publicity stanovené občanským zákoníkem (§ 984 odst. 1), jejímž prostřednictvím je ostatně chráněna právě dobrá víra; reflektuje pouze to, že v případě pravomocného rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na vklad do katastru nemovitostí není vyloučeno vydání nového rozhodnutí ve smyslu § 101 písm. b) správního řádu – a to s právními účinky zpětně ke dni doručení (původního) návrhu na vklad. Vyjde-li zdejší soud z konstrukce regulativně racionálního zákonodárce, pak nelze jinak než konstatovat, že pokud zákonodárce chtěl možnost použití nového rozhodnutí zcela , mohl a měl tak výslovně učinit v § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., kterým s účinností od 1. 1. 2012 vyloučil v případě rozhodnutí o zamítnutí návrhu na vklad možnost využití opravných prostředků podle správního řádu. Jak již bylo uvedeno, podstatou nového rozhodnutí není zjednání nápravy, nýbrž nové posouzení věci; nepatří tedy v obecné rovině mezi opravné prostředky, a daná výluka se zde neuplatní (podobně to platí i pro aktuální právní úpravu, tj. katastrální zákon, který v § 18 odst. 5 rovněž nevylučuje jako nepřípustné nové rozhodnutí dle § 101 správního řádu).

[45] Přeneseno na nyní posuzovanou věc to znamená, že pokud v případě pozemků, které stěžovatel v roce 2005 koupil, došlo k dalším převodům vlastnického práva, na což lze u většiny pozemků usuzovat z obsahu odůvodnění jednotlivých usnesení správního orgánu I. stupně ze dne 25. 3. 2014, nelze se shora naznačenému posouzení (přiměřenosti a ochrany práv nabytých v dobré víře) vyhnout a bez dalšího řízení zastavit s odkazem na § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu, jako to učinil správní orgán I. stupně, jehož postup potvrdil žalovaný a posléze akceptoval též krajský soud.