Vydání 8/2017

(...) Vzhledem k tomu, že jsou podmínky řízení splněny, přistoupil soud k věcnému posouzení žaloby. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že úspěšný žalobce v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu správního orgánu musí být 1) přímo 2) zkrácen na svých právech 3) nezákonným 4) zásahem, který není rozhodnutím a 5) byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2012, čj. 1 Aps 5/2012-38, bod [13], a ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS).

Nejprve se soud zabýval otázkou, zda je úkon, který žalovaný provedl, vůbec způsobilý být zásahem, kterým může být někdo zkrácen na svých právech. Žalovaný zapsal do katastru nemovitostí duplicitní údaj o vlastnictví k pozemku žalobkyně postupem dle § 28 katastrálního zákona. Jednalo se tedy o zápis údaje, který spadá do zbytkové kategorie, o níž katastrální zákon nestanoví, že se zapisuje vkladem, záznamem nebo poznámkou. Takový zásah je srovnatelný se situací, kdy katastrální úřad provede zápis záznamem, ostatně i samotný § 28 katastrálního zákona stanoví, že ustanovení o zápisu záznamem se použijí přiměřeně. Jak plyne z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, proti zápisu do katastru nemovitostí záznamem se lze bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Zásahová žaloba je totiž prostředkem ochrany před jakýmkoli aktem či úkonem veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, který je způsobilý zasáhnout sféru jeho práv a povinností a který není pouhým procesním úkonem technicky zajišťujícím průběh řízení, s výjimkou správních rozhodnutí (bod [20] citovaného usnesení). V kontextu těchto závěrů rozšířeného senátu má městský soud za zřejmé, že úkon, kterým katastr nemovitostí zapíše k pozemku vlastněnému žalobkyní duplicitní údaj o vlastnictví, je zásahem, který není rozhodnutím, a zároveň byl zaměřen přímo proti ní. Čtvrtá i pátá podmínka úspěšnosti žaloby je tedy splněna.

Posouzení prvních tří podmínek důvodnosti žaloby, tedy zda byl zásah správního orgánu nezákonný a zda jím byla žalobkyně zkrácena na svých právech, splývá za daných okolností v jedno. Nejprve bylo nutné zkoumat, zda je důvodná námitka žalobkyně, že žalovaný neměl pravomoc duplicitní údaj o vlastnictví zapsat. Mezi žalobkyní a žalovaným není sporu o tom, že od 1. 1. 2012 právní úprava neumožňuje vytváření nových duplicitních zápisů o vlastnictví, neboť je vyžadováno, aby byl návrh na vklad vlastnického práva činěn na základě právního titulu, který navazuje na dosavadní zápisy v katastru [srov. § 8 odst. 1 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem ve znění účinném od 1. 1. 2012; resp. § 17 odst. 1 písm. g) katastrálního zákona]. To však nic nemění na skutečnosti, že duplicitní záznam o vlastnictví může být v katastru nemovitostí přítomen z doby předchozí. Zákon č. 349/2011 Sb., kterým byla ze zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem odstraněna možnost zapisování duplicit, vyvolával účinky tzv. nepravé retroaktivity, tedy nemohl zasáhnout do právních vztahů, které vznikly před jeho účinností. Pokud tedy v katastrálním operátu existoval před účinností této novely duplicitní údaj o vlastnictví, nemohl být automaticky odstraněn.

V případě žalobkyně se jedná o specifickou situaci, kdy byly duplicitní údaje v katastrálním operátu přítomny skrytě, a to i před zásahem, proti němuž nyní žalobkyně brojí. Katastrální zákon v § 62 odst. 1 a 2 stanoví, že "[p]." Zjednodušená evidence tedy je rovnocennou součástí katastrálního operátu, a to včetně údajů o vlastnictví, které jsou v ní zapsány, ačkoliv pozemky v ní zanesené nejsou zaznamenané v katastrální mapě a může se fakticky jednat o části pozemků, které mají v katastrální mapě přiděleno jiné parcelní číslo a k nimž v katastru nemovitostí existuje zápis o vlastnictví odlišný od údajů ve zjednodušené evidenci.

Uvedený stav je bezpochyby nežádoucí a pro vlastníky pozemků zatěžující. Zároveň se však jedná o nevyhnutelný důsledek nejednotného způsobu evidence nemovitostí, který na našem území existoval před zřízením katastru nemovitostí a kvůli němuž vznikaly faktické duplicity, či dokonce triplicity v zapsaných údajích o vlastníkovi téže části zemského povrchu, jíž odpovídalo více parcel v různých složkách katastrálního operátu. Je nesporné, že zájmem státu i všech dotčených osob je co nejrychlejší eliminace těchto jevů. K ní přispívají katastrální úřady prostřednictvím procesu obnovy katastrálního operátu, v rámci něhož mimo jiné sjednocují údaje zapsané ve zjednodušené evidenci a v katastru nemovitostí. To výslovně plyne z § 40 odst. 4 katastrálního zákona, který stanoví, že "[p]". S žalovaným se lze ztotožnit, že též z výše citovaného § 62 odst. 1 a 2 katastrálního zákona plyne, že zákonodárce předpokládá postupné doplňování údajů ze zjednodušené evidence do katastru nemovitostí, avšak pravomoc katastrálního úřadu je založena primárně v § 40 odst. 4 katastrálního zákona.

Za situace, kdy pozemek evidovaný zjednodušeně odpovídá jen části většího celku evidovaného v katastru nemovitostí, z povahy věci vyplývá, že katastrální úřad musí v katastrální mapě zobrazit nové hranice pozemku, které odpovídají oběma evidencím. Lze souhlasit s žalovaným, že v takovém případě se nejedná o rozdělení pozemku ve smyslu § 82 stavebního zákona z roku 2006, neboť jde pouze o zobrazení již existujícího pozemku v katastrální mapě. Z povahy věci pak vyplývá, že je-li v katastru nemovitostí zobrazen pozemek, který byl doposud evidován zjednodušeným způsobem, přičemž se ukáže, že k témuž pozemku nebo jeho části je v katastru nemovitostí evidován jiný vlastník než ve zjednodušené evidenci, nezbývá katastrálnímu úřadu nic jiného než zapsat do katastru nemovitostí duplicitní údaj o vlastnictví. Je však třeba zdůraznit, že i v tomto ohledu se jedná pouze o zobrazení pozemku evidovaného zjednodušeným způsobem v katastru nemovitostí, tedy o sjednocení dvou evidencí, které jsou rovnocennými součástmi katastrálního operátu. Duplicitní údaje o vlastnictví pozemků nemohou být odstraňovány katastrálními úřady prostřednictvím upřednostnění jednoho zapsaného vlastníka před jiným. Jak uvedl Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/97, "[k]."

Z výše uvedeného tedy plyne, že zákonodárce učinil součástí katastrálního operátu jak pozemky zapsané přímo do katastru nemovitostí, tak ty, které jsou evidovány zjednodušeným způsobem. Zároveň zákonodárce předpokládá, že katastrální úřady budou vyvíjet úsilí směřující k obnově katastrálního operátu, v rámci níž dojde ke sjednocení údajů v něm evidovaných. Pravomoc žalovaného k tomuto postupu tedy vyplývá přímo ze zákona, a proto není porušena zásada plynoucí z čl. 2 odst. 3 Ústavy, totiž že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.

Podrobnosti o postupu katastrálních úřadů při doplňování údajů o pozemcích evidovaných zjednodušeným způsobem stanoví § 93 katastrální vyhlášky. Ta je vydána na základě výslovného zákonného zmocnění v § 66 odst. 1 písm. c) katastrálního zákona, dle něhož se vyhláškou stanoví mimo jiné "". Jak bylo uvedeno výše, postup podle § 93 katastrální vyhlášky je součástí obnovy katastrálního operátu. Tvrzení žalobkyně, že § 93 katastrální vyhlášky překračuje meze zákonného zmocnění, tedy neobstojí.

Z uvedeného výkladu plyne, že postup obnovy katastrálního operátu, respektive doplňování údajů evidovaných zjednodušeným způsobem do katastru nemovitostí není ani v rozporu s principy přednosti práva zapsaného ve veřejném seznamu a dobré víry v zapsaný stav, které plynou z § 981 a § 984 občanského zákoníku z roku 2012. Veřejným seznamem ve smyslu těchto ustanovení se totiž rozumí jak katastr nemovitostí v užším smyslu, tak i zjednodušená evidence, která je součástí katastrálního operátu. Pokud je stav zapsaný v katastru odlišný od stavu zapsaného ve zjednodušené evidenci, nelze sloučení obou souborů údajů, které jsou si rovnocenné, považovat za prolomení soukromoprávní úpravy, která se na zapsaný stav odvolává. Jakkoliv je třeba opětovně zdůraznit, že duplicita zapsaného stavu je mimořádně nevhodná a pro dotčené osoby zatěžující, veřejnoprávní úprava ji v nutné míře dočasně připouští a občanský zákoník z roku 2012 jako civilního práva na tom nemůže ničeho změnit.

Bylo tedy vyjasněno, že žalovaný měl pravomoc nové hranice pozemku a duplicitní údaj o jeho vlastnictví do katastru nemovitostí zapsat, pokud byly podkladem k takovému postupu údaje již předtím evidované zjednodušeným způsobem. Dále bylo třeba posoudit, jaká je vlastně povaha úkonu, který žalovaný provedl z hlediska hmotněprávních vztahů k dotčenému pozemku. Jak plyne z výše uvedeného, zásahem žalovaného došlo pouze ke sjednocení obou rovnoprávných zápisů o vlastnictví, které ve zjednodušené evidenci katastru nemovitostí byly skrytě přítomny i předtím, a proto se nejedná o nový duplicitní zápis vlastnického práva (shodně komentářová literatura, zejména Baudyš, M. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 182-186; Barešová, E. Praha: Wolters Kluwer, 2015, komentář k § 11, bod 28).

Pokud katastrální úřad duplicitním zápisem o vlastnictví pouze vyjeví stav, který byl v katastru zapsán i dříve, z povahy věci tím nemůže změnit vlastnické vztahy. Z tohoto důvodu také žalovaný postupoval správně, pokud neprovedl zápis vkladem. S žalobkyní tedy nelze souhlasit, že zápisem duplicitního údaje o vlastnictví mohlo být omezeno její vlastnické právo k pozemku, neboť duplicita byla v katastru nemovitostí zapsána před i po zásahu žalovaného, ačkoliv tento stav předtím nebyl na první pohled zřejmý. Přesto byl zápis duplicity určitým zásahem do právní sféry žalobkyně a mohl ji i přímo zkrátit na jejích právech, pokud by údajům zapsaným ve zjednodušené evidenci zjevně neodpovídal. Šlo by například o situace, kdy by byl pozemek v důsledku chybného geodetického zaměření nesprávně ztotožněn s pozemkem evidovaným zjednodušeným způsobem, případně by pozemek byl sice zaměřen správně, avšak dle údajů ve zjednodušené evidenci vlastnické právo k tomuto pozemku nesvědčilo osobě, jejíž vlastnické právo katastrální úřad duplicitně zapsal při postupu podle § 40 odst. 4 katastrálního zákona. Při sjednocování údajů zapsaných v katastru nemovitostí se tedy katastrální úřad může dopustit toliko nezákonností majících evidenční význam, vždy však bez dopadu do hmotněprávních vztahů. Katastrální úřad totiž není oprávněn sám posuzovat, zda jsou údaje o vlastníkovi zapsané ve zjednodušené evidenci správné, jeho úkolem je pouze tyto údaje promítnout do řádného zápisu v katastru nemovitostí. Již z povahy vlastnického práva plyne, že dva rovnocenní vlastníci jedné věci vedle sebe v témže čase existovat nemohou, nejedná-li se o spoluvlastnictví. Avšak posouzení, kdo ze zapsaných vlastníků je vlastníkem skutečným, náleží výhradně civilnímu soudu (kromě výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/97 srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2011, čj. 8 As 4/2011-334, bod [26]). Rozsah pravomoci správního soudu se potom přímo odvíjí od pravomoci katastrálního úřadu jako správního orgánu, a soud tedy žalobkyni v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v zapsání duplicitního údaje o vlastnickém právu, nemůže poskytnout širší ochranu než posouzení, zda katastrální úřad nepromítl údaje doposud zapsané ve zjednodušené evidenci do katastru nemovitostí chybně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008, čj. 9 As 12/2008-182). (...)