Vydání 11/2010

Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaný (dále i "stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného rozsudku, kterým krajský soud zrušil jeho v záhlaví uvedené rozhodnutí; jím předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "předseda Úřadu“) rozhodl podle § 64 odst. 6 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, o přiznání částky ve výši 41 025 Kč, představující úrok ze zaviněného přeplatku na pokutě, a to za období od 8. 12. do 18. 12. 2006. Po tuto dobu byl žalovaný v prodlení s vrácením dříve uhrazené pokuty; rozhodnutí o ní totiž zrušil Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 29. 9. 2006, č. j. 31 Ca 84/2004 - 236.

Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že předmětem sporu v dané věci je správnost určení délky prodlení s vrácením dříve uhrazené pokuty (po jejím zrušení krajským soudem) a vlivu délky prodlení na úhradu výše úroků s prodlením spojených. Zdůraznil, že žalovaný má oprávnění ukládat pokuty za porušení hospodářské soutěže, které jsou platební povinností plynoucí do státního rozpočtu; podle § 1 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků je příslušný ke správě placení platební povinnosti a je považován za správce daně i přesto, že pokuta není dle tohoto zákona daní. Nadto i § 22 odst. 6 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ukládá žalobci při vybírání a vymáhání pokut povinnost postupovat podle zvláštního zákona, jímž je výslovně označen zákon o správě daní a poplatků.

Má-li žalovaný zákonem uloženou povinnost takto postupovat při vybírání (i vymáhání) jím uložené platební povinnosti, pak se na něho vztahuje mj. celá část šestá zákona, upravující placení daní. Podle § 64 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků, zavinil-li vznik přeplatku správce daně (zde ten, kdo povinnost uložil), je povinen daňovému dlužníku uhradit úrok z přeplatku; běh zákonné lhůty počne běžet dnem následujícím po původní lhůtě splatnosti.

Rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2004, č. j. R 23-28/2004, o uložení pokuty žalobci, Krajský soud v Brně zrušil rozsudkem ze dne 29. 9. 2006, č. j. 31 Ca 84/2004 - 236, podle § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále s. ř. s.). Zrušením rozhodnutí žalovaného tak došlo k situaci, kdy uhrazená pokuta se stala přeplatkem. Pro náhled na existenci zaviněného přeplatku není podstatné, zda rozhodnutí o uložení pokuty bylo soudem zrušeno z důvodů procesních a nebo věcných. Vždy se v tomto ohledu jedná o zavinění vzniku přeplatku. Pravomoc žalovaného uložit pokutu narušiteli hospodářské soutěže nedílně souvisí i s jeho odpovědností za výsledek vlastní rozhodovací činnosti. Žalovaný nesprávně vyložil § 64 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků, neboť úrok z přeplatku sice postupem podle § 64 odst. 6 vrátil, ale pouze za dobu odvíjející se od uplynutí 16. dne po právní moci zrušujícího rozsudku. Počátek lhůty pro tento žalobcův nárok je nutno odvíjet od 16. dne následujícího po původní lhůtě splatnosti a úhrady pokuty. Podstatné pro určení okamžiku přeplatku je stav, kdy žalobce přestal mít možnost s těmito finančními prostředky disponovat, tedy kdy pokutu uhradil, popř. kdy byly finanční prostředky odepsány z jeho účtu. Z těchto důvodů krajský soud napadené rozhodnutí předsedy Úřadu zrušil.

Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody obsažené v § 103 odst. 1 písm. a) a písm. d) s. ř. s.; tvrdí, že napadený rozsudek je nezákonný, neboť soud nesprávně zodpověděl právní otázku týkající se okamžiku vzniku zaviněného přeplatku a rozsudek je nepřezkoumatelný pro svoji nesrozumitelnost.

Stěžovatel zdůraznil, že aplikace zákona o správě daní a poplatků není vhodná na postup žalovaného při vracení pokut; svědčí o tom i skutečnost, že novelou zákona o ochraně hospodářské soutěže byl § 22 odst. 6 zrušen. I přes tyto problémy však žalovaný podle zákona o správě daní a poplatků postupoval a úrok z přeplatku postupem podle jeho § 64 odst. 6 žalobci řádně vrátil. Soud však nesprávně stanovil den, od kterého měla být počítána patnácti denní lhůta na den, kdy žalobce pokutu zaplatil. Pokuta měla totiž až do právní moci zrušujícího rozsudku charakter řádně vybrané pokuty. Daňovým přeplatkem se stala až dnem nabytí právní moci rozsudku krajského soudu, tedy dnem 26. 11. 2006. Již dne 13. 12. 2006 rozhodl žalovaný o vrácení pokuty a žalobci přiznal úrok z přeplatku za období od 8. 12. do 18. 12. 2006. Jeho postup byl správný a naopak nesprávný byl závěr soudu, který počítal úrok za celou dobu, od okamžiku odepsání pokuty z účtu žalobce.

Kdyby se skutečně běh lhůty, za kterou se počítá úrok z přeplatku, odvíjel od původní splatnosti pokuty, mohlo by to působit kontraproduktivně; stěžovatel by mohl být nucen ukládat nižší pokuty, aby případně nemusel vracet velkou částku na úrocích. Takovým postupem by byly popřeny základní funkce ukládání pokut, jak funkce preventivní, tak i represivní.

Je skutečností, že Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 1 As 32/2006 konstatoval, že důsledky zrušujícího rozsudku působí a na rozhodnutí se hledí, jako by nebylo vydáno. Z tohoto závěru však není možno vyvodit postup pro vracení pokuty. Z uvedeného rozhodnutí pouze vyplývá závěr, že neexistenci zrušeného rozhodnutí lze vzít v úvahu až po konstatování této skutečnosti soudem, tedy od právní moci zrušujícího rozsudku.

Rovněž tak rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 61/2005 nelze na danou věc užít; ten se týká výhradně daňového řízení a neoprávněné . Soud v něm zmínil, že úrok má daňovému subjektu nahradit to, co by mohl získat v případě, kdy by peněžní prostředky měl uloženy u peněžního ústavu. Podle stěžovatele to znamená, že by měl být úrok vypočítán tak, aby odpovídal úroku, který by mu vlivem úhrady pokuty unikl.

K odkazu krajského soudu na rozhodnutí Evropského soudního dvora týkající se vracení pokut Evropskou komisí stěžovatel uvedl, že Komise byla povinna vracet pouze částku, která odpovídala výši skutečné škody, jež mohla pokutovanému subjektu vzniknout a kterou mohla sama získat ze svého úročeného účtu.

Stěžovatel odmítá závěr soudu, že by přeplatek na pokutě vznikl jeho zaviněním. Ve svém legitimním postupu při uložení pokuty žalobci neshledává své pochybení, za které by měl být nepřiměřeně sankcionován. Jediným jeho pochybením bylo, že nevrátil přeplatek na pokutě žalobci včas, ve lhůtě do 15 dnů od právní moci rozsudku; za dobu prodlení mu však úrok z přeplatku přiznal.

Krajský soud zrušil rozhodnutí o pokutě z důvodu procesních pochybení stěžovatele, nevyvrátil však, že se žalobce tvrzeného deliktu dopustil. Stěžovatel v novém řízení nerozhodl ve prospěch žalobce, ale obrátil se s kasační stížností na Nejvyšší správní soud; ten však dosud nerozhodl. Rozhodnutí o pokutě nebylo věcně změněno, není možno považovat přeplatek na pokutě za zaviněný od okamžiku, kdy byla pokuta žalobcem uhrazena.

Stěžovatel souhlasí, že by takovému účastníku řízení měla být přiznána náhrada škody, ale jen v odpovídající výši.

Vzhledem ke všem uvedeným důvodům stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Žalobce vyjádření ke kasační stížnosti nepodal.

Kasační stížnost není důvodná.

Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně uvedl jako důvod pro její podání i § 103 odst. 1 písm. d) s tím, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný pro jeho nesrozumitelnost, neupřesnil však, v čem by namítaná nesrozumitelnost rozsudku měla spočívat. Protože k případné vadě rozsudku, spočívající v nesrozumitelnosti by Nejvyšší správní soud musel přihlédnout , přezkoumal rozsudek z tohoto pohledu a dospěl k závěru, že rozsudek, ani jeho dílčí části touto vadou netrpí.

K zodpovězení tak zůstává předestřená kasační námitka mířící do nesprávně zodpovězené právní otázky soudem, konkrétně jím provedený výklad § 64 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků a jeho aplikace na danou věc.

Pro posouzení věci je tak nutné vyložit nejprve celé ustanovení § 1 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků. To normuje, že

Citované ustanovení tak reaguje na skutečnost, že vedle peněžitých plnění do veřejných rozpočtů jako jsou daně, cla, správní, soudní a místní poplatky atd. (tedy peněžitá plnění "daňového charakteru“), u nichž je dán komplexní procesní režim podle zákona o správě daní a poplatků, se vyskytuje i řada peněžitých plnění směřujících rovněž do veřejných rozpočtů ukládaných podle jiných než daňových zákonů, tj. ukládaných zejména v obecném režimu správního řádu. Jedná se o celou širokou škálu zejména sankčních plateb; takovým nedaňovým zákonem, podle něhož je příslušný správní orgán zmocněn k uložení sankce, peněžitého plnění plynoucího do státního rozpočtu, je i zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném v roce 2008).

Je-li Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže uložena pokuta za porušení povinností v tomto zákoně uložených,pak § 22 odst. 6 tohoto zákona (ve znění účinném v rozhodné době) ukládal tomu, kdo pokutu uložil, povinnost při pokut postupovat podle zvláštního právního předpisu a jednoznačně odkazoval na zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů.

Na tomto místě je nutno ještě zdůraznit, že pokuta, uložená stěžovatelem není daní (ve smyslu legislativní zkratky pojmu "daň“), upravené v § 1 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků, ale jinou platební povinností, při jejímž vybírání či vymáhání se uplatní ty části zákona o správě daní a poplatků, které na správu této platební povinnosti dopadají.

Vybírání, jakož i vymáhání daně (zde platební povinnosti), je zahrnuto v části šesté zákona o správě daní a poplatků a je nazváno souhrnně "placením daní“. Zmíněná část zákona o správě daní a poplatků se tedy uplatní přesto, že (formálně vzato) zákon pracuje s pojmy "daň“, "daňový nedoplatek“, "daňový přeplatek“ apod., a to právě proto, že § 1 odst. 4 je speciálním ustanovením vůči § 1 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků; jeho příslušné části se proto aplikují i na jiné "platební povinnosti“.

Ve věci tak není sporu o tom, podle jakého právního předpisu měl stěžovatel postupovat při vracení přeplatku (uhrazené pokuty) žalobci. Žalobce se domáhal vrácení vzniklého přeplatku včetně úroku podle § 64 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků a stěžovatel také při jeho vracení podle tohoto ustanovení postupoval a výslovně jeho užití v žalobou napadeném rozhodnutí uvedl.

Stěžovatelova argumentace nevhodné právní úpravy obsažené v zákoně o správě daní a poplatků a její obtížná aplikace v řízení o placení či vymáhání pokut uložených v řízení o ochraně hospodářské soutěže, je již z tohoto pohledu nerelevantní. Sám stěžovatel si byl vědom toho, že má při postupu, který se týká placení uložené platební povinnosti postavení správce daně (alespoň v tomto rozsahu) a při jejím vracení žalobci správně aplikoval § 64 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků.

Ocitá-li se příslušný správní orgán v postavení správce daně, alespoň z toho pohledu, že je povinen pro vybírání a vymáhání platební povinnosti (pokuty) postupovat podle zákona o správě daní a poplatků, pak je jeho povinností aplikovat shodným způsobem užitá zákonná ustanovení, jako jiný správní orgán, který příslušná ustanovení aplikuje rovněž v postavení správce daně.

Pro ozřejmení správnosti postupu či pochybení stěžovatele při aplikaci § 64 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků je nutno nyní vyjasnit, co je zaviněným přeplatkem a co je smyslem institutu úroku z přeplatku.

K této otázce se již jednoznačně vyjádřila Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 31. 1. 2007, č. j. 7 Afs 140/2005 - 55 (publ. pod č. 1184/2007 Sb. NSS; rozhodnutí NSS jsou přístupná též na www.nssoud.cz) soud uvedl, že termín zavinění správce daně je nutno vyložit jako "pochybení“ či "zapříčinění“ správce daně, a nikoli jako zavinění v civilistickém či trestněprávním pojetí. Pochybení, které má za důsledek zrušení rozhodnutí o stanovení platební povinnosti (ať již daně nebo pokuty, jako je tomu v tomto případě) buď odvolacím orgánem (nemá-li podání odvolání odkladný účinek) anebo soudem, jak tomu bylo v tomto případě, nutně vyvolává účinky vzniku zaviněného přeplatku. Podmínkou ovšem je, že platební povinnost byla uhrazena.

Z těchto závěrů se odvíjí rovněž další úvahy Nejvyššího správního soudu, vyjádřené v rozsudku ze dne 4. 5. 2006, č. j. 2 Afs 61/2005 - 75 (publ. pod č. 1439/2008 Sb. NSS), v něm soud zdůraznil, že " Jde o to, že se finanční částka již nachází v dispozici správce daně, neboli povinný již nemá reálnou možnost s touto finanční částkou jakkoli disponovat. Od tohoto právního názoru se nemá Nejvyšší správní soud důvod jakkoli odchylovat, naopak, zdůrazňuje, že Jedná se o ekonomickou náhradu, plynoucí z peněžních prostředků, která by jinak přirůstala k mase finančních prostředků jejich vlastníku.

Na tomto místě soud považuje ještě za vhodné zdůraznit, že zásadně při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Napadené rozhodnutí bylo předsedou Úřadu vydáno dne 21. 4. 2008; krajský soud (jakož i Nejvyšší správní soud) proto přezkoumával napadené rozhodnutí ke skutkovému i právnímu stavu ke dni 21. 4. 2008 (k době před účinností zákona č. 155/2009 Sb.).

Vycházeje z těchto tezí, dospěl Nejvyšší správní soud k následujícímu závěru.

Žalobci byla uložena žalovaným povinnost uhradit peněžité plnění (pokutu) rozhodnutím ze dne 31. 5. 2004. Toto rozhodnutí však zrušil Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 29. 9. 2006, č. j. 31 Ca 84/2004 - 236. Právní moc rozsudku nastala dnem 22. 11. 2006. O těchto skutečnostech není žádného sporu a obě strany také z těchto skutečností při argumentaci a obhajobě svého názoru shodně vycházejí.

Po zrušujícím rozsudku také žalovaný vrátil žalobci celou výši uhrazené pokuty a dále i úrok, jako příslušenství pokuty. Výši úroku však odvíjel od odlišného okamžiku, nežli požadoval žalobce.

Žalobce žádal uhrazení úroku od původního okamžiku splatnosti, tedy od okamžiku, kdy pokutu odepsal ze svého účtu ve prospěch účtu označeného žalovaným v rozhodnutí a neměl již finanční částku ve své dispozici; žalovaný však setrvává na názoru, že úrok náleží žalobci až od okamžiku, kdy soud rozhodl o zrušení pokuty (resp. po uplynutí 15 dnů od tohoto okamžiku).

Jak zdůrazněno shora, úrok z přeplatku je vyjádřením ceny finančních prostředků v čase, která je daná úrokovou mírou, tedy vlastně ekonomickou náhradou za nemožnost disponovat finančními prostředky, a to z důvodu jejich úhrady ve prospěch veřejného rozpočtu, aniž by již (vlivem zavinění správce daně) současně existovalo rozhodnutí, ukládající splnit takovou platební povinnost, pak tato ekonomická náhrada náleží za celou dobu, po kterou neměl povinný možnost s touto finanční částkou disponovat.

Ostatně tomuto řešení odpovídá i § 64 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků, ve znění účinném do 31. 12. 2006; podle něj platí, že

Krajský soud tedy správně uzavřel, že úrok z prodlení náleží žalobci po dobu od uplynutí patnácti denní lhůty po původní splatnosti peněžitého plnění, tedy po uplynutí patnáctidenní lhůty od vlastní úhrady pokuty až do okamžiku vrácení pokuty žalovaným na účet žalobce. S hodnocením krajského soudu se Nejvyšší správní soud v této otázce zcela ztotožnil.

Nejvyšší správní soud rozhodně odmítá, jako naprosto nerelevantní, námitku žalovaného, že v případě, kdy je nucen hradit i úrok z nezákonně uložené pokuty je nucen volit mírnější způsob trestání, aby se eventuálně do budoucna nevystavoval této povinnosti a navíc, že užití § 64 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků vede k popření základních funkcí ukládání pokut, jak funkce preventivní, tak i represivní. Soud zdůrazňuje, že oprávnění žalovaného k rozhodování o ukládání pokut za narušení hospodářské soutěže je nutně spojeno s jeho odpovědností za výsledek vlastní rozhodovací činnosti.

Žalovanému lze dát za pravdu v tom, že zákonem zavedený systém nakládání s finančními prostředky po případném zrušujícím rozsudku může působit nepřehledné, i několikrát se měnící situace, to podle toho, kolikrát je pravomocné rozhodnutí o uložení peněžního plnění zrušeno a poté opět vydáno.

Odvolání proti rozhodnutí má ve správním řízení vedeném podle správního řádu (podle něhož žalovaný při uložení pokuty postupoval) odkladný účinek. V důsledku odkladného účinku odvolání nenastává právní moc, vykonatelnost, ani jiné právní účinky rozhodnutí. Znamená to, že až do právní moci rozhodnutí o uložení pokuty nemusí být pokuta uhrazena. V tomto řízení proto nevzniká (na rozdíl od klasického řízení o daních, kde je primárně odkladný účinek vyloučen) žádný problém spojený s úhradou; žalobce může s úhradou vyčkat až do vykonatelnosti rozhodnutí. Po nabytí vykonatelnosti rozhodnutí však již jeho platební povinnost nastává (a v daném případě ji žalobce také splnil). Podání žaloby a nebo kasační stížnosti však není automaticky přiznán odkladný účinek; kdyby tomu tak bylo, pak by nemusely být finanční prostředky uhrazeny a bylo by možné vyčkat s jejich úhradou až do konečného rozhodnutí ve věci po přezkumné činnosti soudů. Na tomto místě je možné pouze zmínit, že požádá-li žalobce současně s podanou žalobou o přiznání odkladného účinku, je vždy na zvážení žalovaného, zda-li takový návrh ve vyjádření k soudu podpoří a nebo nikoliv.

Nad rámec ještě zdejší soud konstatuje, že shora uvedený závěr apriori neznamená, že daňovému dlužníkovi nemůže vzniknout škoda, způsobená nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem správního orgánu (zde v postavení správce daně). Jak uvedl již krajský soud, takováto škoda by se však posuzovala v jiném řízení, a to v režimu aplikace zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Tento zákon provádí čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Zbývá dodat, že i s touto možností § 64 zákona o správě daní a poplatků výslovně počítá, neboť hovoří o tom, že "

Nejvyšší správní soud tedy shledal námitky žalovaného nedůvodnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).

O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Žalobce dosáhl v řízení o kasační stížnosti plného úspěchu, měl by proto dle § 60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Ze soudního spisu je však zřejmé,

že mu žádné náklady řízení o kasační stížnosti nevznikly. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch.