Vydání 3/2022

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2022, čj. 2 As 250/2020-81)

Žalovaný (dále jen „Úřad“) v reakci na anonymní podnět provedl 22. 11. 2018 místní šetření v sídle žalobkyně. Poté zahájil dvě správní řízení. Předmětem prvního z nich bylo šetření podezření na uzavírání a plnění kartelových dohod v souvislosti se zadávacím řízením pro veřejnou zakázku na elektromontážní práce (řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0515/2018/KD). Předmětem druhého správního řízení bylo podezření z možného porušení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“); jde o řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0011/2019/KD. Možné porušení těchto ustanovení Úřad spatřoval „ “. Úřad následně obdržel další anonymní podnět, na jehož základě přistoupil k provedení druhého místního šetření 4. 9. 2019 s následným došetřením 17. 9. 2019.

Žalobkyně podle Úřadu porušila povinnost poskytnout při místním šetření součinnost. Při místním šetření nejprve přislíbila, že se jeden z jejích jednatelů, J. N. (dále jen „jednatel“), osobně dostaví v průběhu šetření do obchodních prostor spolu se svými elektronickými zařízeními využívanými při působení v rámci společnosti (notebook, mobilní telefon) a umožní jejich prošetření. Přítomnost jednatele ani zpřístupnění těchto zařízení však žalobkyně nezajistila, čímž ovlivnila průběh šetření a ohrozila jeho účel. Tím žalobkyně porušila povinnost poskytnout nezbytnou součinnost při provádění šetření stanovenou v § 21f odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže a dopustila se přestupku podle § 22a odst. 1 písm. h) téhož zákona. Úřad žalobkyni za přestupek uložil pokutu ve výši 2 362 000 Kč; přestupek však nebyl předmětem tohoto řízení.

Žalobkyně se u Krajského soudu v Brně bránila žalobou proti nezákonným zásahům žalovaného. Zásahy měly spočívat mj. v požadavku na zajištění přítomnosti jednatele žalobkyně a v požadavku na předložení jeho elektronických zařízení v průběhu místního šetření provedeného Úřadem v obchodních prostorách žalobkyně 4. 9. 2019. Úřad rovněž nezákonně vyžadoval zablokování a extrakci mailboxu jednatele žalobkyně a jeho dopravení do místa místního šetření, s následným došetřením provedeným Úřadem tamtéž dne 17. 9. 2019. Podle žalobkyně bylo nezákonné také zadržování veškerých kopií dokumentů označených jako A1, A2 a A3, které Úřad zajistil při došetření. Úřad proto svými požadavky a kroky překročil pravomoci, které vymezuje § 21f odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže.

Žalobkyně poté podala další žalobu, v níž tvrdila, že nezákonné bylo místní šetření a došetření jako celek. Protiprávním mělo být i zadržování veškerých kopií dokumentů označených jako A1, B1, C1, C2 a C3, které Úřad zajistil při místním šetření, a zadržování kopií dokumentů označených jako A1, A2 a A3, zajištěných při došetření. Žalobkyně nadto spatřovala nezákonný zásah rovněž ve vedení sektorového šetření formou správního řízení pod sp. zn. ÚOHS-S0011/2019/KD bez jasně vymezeného předmětu a v konání úkonů ve správním řízení, k jejichž výkonu má Úřad pravomoc pouze v sektorovém šetření.

Žalobkyně se domáhala, aby soud vyslovil nezákonnost zásahů žalovaného, resp. aby vyslovil povinnost ukončit trvající nezákonné zásahy, nebo aby soud zakázal žalovanému činit v příslušném správním řízení úkony, k jejichž výkonu má pravomoc pouze v sektorovém šetření.

S ohledem na úzkou souvislost obou žalob krajský soud rozhodl o jejich spojení ke společnému projednání a žalobu rozsudkem ze dne 30. 6. 2020, čj. 29 A 183/2019-142, zamítl.

Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. V ní předně namítala, že výčet vyšetřovacích oprávnění Úřadu uvedený v § 21f zákona o ochraně hospodářské soutěže je . Úřad může svá oprávnění uplatňovat spíše restriktivně, při šetření práv subjektů, vůči nimž veřejnou moc vykonává. Podle stěžovatelky zákon zmocňuje Úřad pouze k tomu, aby od soutěžitelů vyžadoval výlučně takovou součinnost, která je pro naplnění účelu místního šetření nezbytná. V této souvislosti poukázala na důvodovou zprávu k § 21f uvedeného zákona a rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 9. 1989, , C-46/87 a C-227/88. Úřad není oprávněn při šetření na místě vyžadovat, aby mu šetřený soutěžitel „servíroval“ jakékoli požadované informace ze zdrojů, které se v místě probíhajícího šetření fyzicky nenachází ani z nich nejsou přístupné, nebo se dokonce nacházejí mimo dispozici šetřeného soutěžitele. V případě takto širokého výkladu § 21f zákona o ochraně hospodářské soutěže by zcela ztratil na významu požadavek na identifikaci šetřených obchodních prostor soutěžitele v pověření k provedení místního šetření podle § 21f odst. 5 téhož zákona, neboť Úřad by si mohl zvát příslušné osoby prakticky kamkoli.

Na podporu shora uvedené argumentace stěžovatelka odkázala na stanovisko veřejného ochránce práv, které se týká požadavku na přítomnost kontrolované osoby na místě kontroly. Stěžovatelka se neztotožnila ani se způsobem, jakým krajský soud rozhodl o nemožnosti využití institutu předvolání nebo předvedení podle správního řádu. Stěžovatelka odkázala na směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1 o posílení postavení orgánů pro hospodářskou soutěž v členských státech tak, aby mohly účinněji prosazovat pravidla, a o zajištění řádného fungování vnitřního trhu (dále jen „směrnice 2019/1“). Ani tato směrnice soutěžním orgánům neuděluje pravomoc vyžadovat přítomnost jakýchkoli osob při místním šetření nebo pravomoc žádat doručení jakýchkoli dokumentů či podkladů přímo do dispozice Úřadu. Úřad nesmí zneužít institut místního šetření za účelem vyžadování informací, které šetřený soutěžitel nemá k dispozici a ani mu nejsou přístupné. K těm přitom logicky patří také e-mailový účet (mailbox) vedený na IT infrastruktuře jiného soutěžitele, než u kterého je vedeno místní šetření, byť by se jednalo o osobu propojenou v rámci skupinových vztahů. Podotkla, že její jednatel působí primárně jako předseda představenstva společnosti Energetické montáže , a.s., která je mateřskou společností stěžovatelky. Je proto logické, že má svůj e-mailový účet veden u mateřské společnosti. S ohledem na vymezení pověření k provedení druhého místního šetření pouze na stěžovatelku a její konkrétní prostory neměl Úřad právo domáhat se přístupu k tomuto mailboxu. Z veřejně dostupných zdrojů je navíc zřejmé, že situace ohledně pracovního zařazení jednatele stěžovatelky se v mezidobí relevantním způsobem nezměnila. Možnost, že by došlo ke změně ve vedení uživatelského účtu na jiné infrastruktuře, proto není .

Druhý okruh kasačních námitek se týkal přímého zkrácení stěžovatelčiných práv v důsledku nezákonných požadavků Úřadu. Stěžovatelka nesouhlasila s krajským soudem, podle něhož by ani v případě, že by Úřad svými požadavky v průběhu druhého místního šetření překročil meze svých oprávnění, nebyla splněna podmínka důvodnosti zásahové žaloby v podobě přímého zkrácení stěžovatelky na jejích právech. Podle krajského soudu by přímé zkrácení na právech bylo dáno až případným pravomocným rozhodnutím, kterým by Úřad uložil stěžovatelce za neposkytnutí součinnosti sankci, s čímž stěžovatelka nesouhlasila. Úřad je povinen místní šetření provádět výhradně v souladu s oprávněními, která stanoví zejména § 21f zákona o ochraně hospodářské soutěže. Pokud tak nečiní a jedná v rozporu s nimi nebo nad jejich rámec, jde o porušení zákona a o zkrácení šetřeného soutěžitele v jeho právu na výkon místního šetření v souladu se zákonem. K přímému zkrácení na právech subjektu, vůči němuž Úřad tímto způsobem uplatnil veřejnou moc, přitom dojde již v okamžiku, kdy se způsob provádění místního šetření stane nezákonným. Šetřený soutěžitel je totiž v daný moment nucen strpět místní šetření, byť by bylo nezákonně prováděné. V některých případech proto ke zkrácení práv dojde již zahájením místního šetření, jindy se tak stane až v okamžiku vznesení požadavku, který překračuje zákonné meze oprávnění Úřadu.

Stěžovatelka poukázala na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014, , stížnost č. 97/11. Skutečnost, že k přímému zkrácení práv šetřeného soutěžitele dochází již nezákonně provedeným místním šetřením, lze dovodit i z rozhodovací praxe krajského soudu (rozsudek ze dne 3. 10. 2019, čj. 62 A 77/2019-202, týkající se místního šetření v obchodních prostorách společnosti FORTUNA GAME a. s.). Z judikatury vyplývá, že zásahová žaloba proti místnímu šetření je přípustná a v případě osvědčení nezákonnosti místního šetření či jeho průběhu dochází k přímému zkrácení na právech dotčeného soutěžitele již nezákonným prováděním místního šetření. Závěr krajského soudu se proto zakládal na nesprávném právním hodnocení.

Další okruh kasačních námitek se týkal vad napadeného rozsudku v rozsahu závěrů o zákonnosti místního šetření jako takového. Podle stěžovatelky nebyla splněna podmínka vhodnosti v rámci testu vhodnosti, délky a rozsahu, jak byl formulován v rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci . Úřad přistoupil k nařízení a provedení druhého místního šetření v návaznosti na druhý anonymní podnět. Při tom měl zohlednit další informace, které získal analýzou obou anonymních podnětů a které vyplývají ze závěrů správního řízení. Stěžovatelka trvala na tom, že druhý anonymní podnět obsahoval pouze veřejně dostupné informace či spekulace. Podnět sám ani ve spojení s poznatky zjištěnými Úřadem ve správním řízení nepřinášel pro Úřad informace, které by zakládaly dostatečně intenzivní podezření na porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže. Úřad nadto skutečnosti uvedené v druhém anonymním podnětu nad rámec veřejně dostupných informací neověřil. Za těchto okolností nebyl podnět způsobilý založit podezření, které by odůvodňovalo provedení místního šetření.

Z napadeného rozsudku nebylo podle stěžovatelky patrné, co vedlo krajský soud k závěru, že se podstatné skutkové okolnosti uvedené v jednotlivých anonymních podnětech ukázaly být pravdivými. Ze správního spisu i ze zastavení správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-S0515/2018/KD měl krajský soud dospět spíše k závěru, že činnost Úřadu do uskutečnění druhého místního šetření k ověření skutečností předložených v původním anonymním podnětu nevedla. Za tohoto stavu měl naopak Úřad o důvěryhodnosti autora původního anonymního podnětu pochybovat a o to důkladněji ověřit skutečnosti obsažené v druhém anonymním podnětu, předpokládal-li, že jeho autorem je tatáž osoba. Krajský soud vycházel ze skutečností, které nemají oporu v dokazování ani ve správním spisu, což mělo za následek nesprávné posouzení podmínky vhodnosti coby předpokladu zákonnosti druhého místního šetření. Proto jsou závěry soudu v tomto ohledu nesrozumitelné a nepřezkoumatelné, neboť přehlíží podstatnou část stěžovatelčiny žalobní argumentace a současně postrádají patřičné odůvodnění. Z dosavadní spisové dokumentace správního řízení navíc není zřejmé, proč Úřad v září 2019 provedl místní šetření pouze u stěžovatelky a u společnosti ELEKTROTRANS a. s., což vzbuzuje důvodné obavy z porušení zásady rovnosti. Krajský soud se touto skutečností v rozsudku zabýval jen povrchně.

Pokud by Úřad vedl dlouhodobě správní řízení a v jeho rámci přistupoval k opakovaným místním šetřením na základě dalších a dalších anonymních podnětů bez nových relevantních poznatků, mohlo by se podle krajského soudu jednat o nezákonný postup. V nyní posuzované věci však soud neshledal, že by této hranice bylo dosaženo. Rovněž v tomto ohledu stěžovatelka namítala nedostatečnost odůvodnění. Krajský soud nestanovil žádná kritéria, podle nichž by měla být posuzována případná excesivnost místních šetření. Stěžovatelka následně sama dovodila z napadeného rozsudku tři kritéria, přičemž ve věci shledala jejich naplnění. Rozsudek proto považovala i v této části za nepřezkoumatelný a nezákonný.

Úřad trval na tom, že své pravomoci nepřekročil. Dovolává-li se stěžovatelka úmyslu zákonodárce a cituje důvodovou zprávu k zákonu č. 155/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, je namístě uvést citaci do širšího kontextu. Text důvodové zprávy v příslušné části kogentně nenařizuje Úřadu šetřit pouze a výhradně v obchodních prostorách ohraničených čtyřmi stěnami. Naopak dává Úřadu možnost žádat od soutěžitele a osob v pracovněprávním či jiném obdobném vztahu nezbytnou součinnost. Cílem je shromáždit důkazy nacházející se přímo na místě, tedy získat další možné informace již přímo v průběhu místního šetření. Stejně tak stěžovatelkou citovaná část rozsudku Soudního dvora ve věci není striktním příkazem Komise šetřit a hledat dokumenty pouze fyzicky přítomné v přísně ohraničených obchodních prostorách šetřeného subjektu, avšak stanovuje obecně právo Komise se do šetřených prostor dostavit a zde shromažďovat důkazy.

Úřad dále nesouhlasil s tím, že podle stěžovatelky nemusí mít při provádění místního šetření možnost získat přístup k některým informacím, o kterých se domníval, že by mohly být z místa šetření přístupné, aniž by tato skutečnost byla k tíži soutěžitele. Pokud by daly soudy stěžovatelce za pravdu v tom, že Úřad musí počítat s tím, že v některých obchodních prostorách soutěžitele nic nenalezne nebo nebude mít ani možnost dokumenty prověřit, v konečném důsledku by tato logika ochromila vyšetřovací možnosti Úřadu v rámci šetření na místě. Zaměstnancům soutěžitele by totiž stačilo zřídit si úložiště elektronických dokumentů u jiné (třeba i fiktivní) společnosti a Úřad by neměl žádnou možnost je prošetřit.

Stěžovatelka se podle Úřadu snažila zastřít skutečnost, že Úřad netrval na tom, aby se její jednatel do obchodních prostor dostavil. Jednatel stěžovatelky příjezd do šetřených prostor přislíbil sám, avšak neučinil tak. Inspektoři Úřadu proto dále netrvali na jeho přítomnosti, pouze žádali přístup do jeho mailboxu. Požadavek na dostavení se jednatele do šetřených prostor spadá do definice součinnosti ve smyslu § 21f odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže.

Úřad nesouhlasil s tvrzením, že po jednateli stěžovatelky požadoval obchodní záznamy jiné společnosti. To, na jaké infrastruktuře má jednatel společnosti vedený emailový účet, není věcí Úřadu. Po Úřadu nelze spravedlivě požadovat, aby tyto informace zjišťoval dopředu. Úřad by stěží mohl provést místní šetření šetřeného subjektu (s ohledem na důvodné podezření a pověření) v obchodních prostorách zcela jiného soutěžitele jen proto, že je možné se z těchto prostor připojit k emailovému účtu jednatele šetřeného subjektu. Stejně tak skutečnost, že jednatel stěžovatelky v postavení jednatele vícero společností užívá pro veškeré svoje pracovní aktivity pouze jeden emailový účet, nelze vykládat tak, že se jedná o obchodní záznamy jiné společnosti. Je zcela legitimní, aby Úřad požadoval zpřístupnění obchodní komunikace jednatele šetřeného soutěžitele z šetřených prostor. Ostatně pokud by se jednatel stěžovatelky do šetřených prostor skutečně dostavil, mohla být jeho obchodní komunikace v těchto prostorách prověřena. Pokud se z objektivních důvodů dostavit nemohl (ať již byli inspektoři Úřadu uvedeni v omyl ohledně jeho příjezdu do šetřených prostor úmyslně, nebo nikoli), pak byl požadavek Úřadu na zpřístupnění těchto záznamů a jejich extrahování a zaslání do šetřených prostor v souladu se zákonem. Úřad se neztotožnil ani s námitkou ohledně využití institutu předvolání nebo předvedení. Stěžovatelka přehlížela smysl místního šetření i skutečný skutkový stav. Inspektoři Úřadu netrvali na příjezdu jednatele, nýbrž požádali o extrahování jeho mailboxu.

Ve vztahu k námitce týkající se přímého zkrácení na právech Úřad uvedl, že stěžovatelka vytrhla z kontextu dílčí závěr krajského soudu. Krajský soud tento závěr učinil čistě pro tu část odůvodnění, v níž se věnoval možnému nezákonnému zásahu kvůli požadavku na extrakci emailového účtu jednatele stěžovatelky, nikoli co do provedení celého místního šetření, jak dovodila stěžovatelka. Úřad trval na tom, že místní šetření nebylo provedeno nezákonně. Blíže pak popsal podmínky, za nichž může být místní šetření provedeno a které v této věci považoval za splněné.

Úřad se vyjádřil také k podmínce vhodnosti. Po bližším prozkoumání obou anonymních podnětů je patrné, že jsou co do formy velmi podobné. První anonymní podnět Úřad podrobně prošetřil a vyhotovil tabulku s přehledem „podezřelých“ výběrových řízení. Druhý anonymní podnět prošetřil obdobným způsobem rovněž z veřejně dostupných zdrojů a písemných zpráv zadavatele, avšak již nezhotovil podrobnou tabulku. V případě předchozího anonymního podnětu bylo nutné provést obšírnější prověření, neboť Úřad neměl žádné znalosti týkající se předmětných společností a zakázek. Ve vztahu k druhému anonymnímu podnětu však již Úřad takto postupovat nemusel, neboť s ohledem na dlouhodobě probíhající předběžné šetření a navazující správní řízení nakládal s podnětem v kontextu celého šetření s určitou zkušeností.

Úřad připomněl, že na základě prověření předchozího anonymního podnětu a provedených předchozích místních šetření zahájil správní řízení sp. zn. S0011/2019/KD a sp. zn. S0515/2018/KD. Správní řízení sp. zn. S0515/2018/KD bylo v průběhu času skutečně zastaveno, správní řízení sp. zn. S0011/2019/KD však ke dni jeho vyjádření stále probíhalo. Stěžovatelka směšovala obě řízení dohromady a dovozovala, že Úřad nemá a neměl k dispozici důkazy, což není pravda.

Závěrem svého vyjádření Úřad podotkl, že je zcela na jeho odborném uvážení, jakým způsobem má využívat svých vyšetřovacích nástrojů a kdy a u kterého soutěžitele provádět místní šetření. Nemůže se tedy jednat o porušení zásady rovnosti a rovného přístupu k jednotlivým účastníkům správního řízení.

Stěžovatelka v replice upozornila především na skutečnost, že Úřad usnesením ze dne 25. 11. 2020 zastavil správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0011/2019/KD. I přes zastavení správního řízení má však řízení o kasační stížnosti pro stěžovatelku i další subjekty význam. Usnesení o zastavení řízení podle stěžovatelky dokládalo, že odůvodnění napadeného rozsudku nemělo oporu ve správním spisu. Stěžovatelka zopakovala, že Úřad nemohl pojmout podezření na její jednání popsané v anonymním podnětu v míře, která by legitimizovala provedení místního šetření. Dodala, že Úřad rozsah svých oprávnění podle zákona o ochraně hospodářské soutěže dezinterpretuje. Následně se opět podrobně vyjádřila k rozsahu oprávnění provádět místní šetření podle § 21f odst. 2 písm. c) a f) zákona o ochraně hospodářské soutěže.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.