Vydání 7/2017

Žalovaný zahájil dne 1. 11. 2016 správní řízení ve věci možného porušení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, a článku 101 Smlouvy o fungování Evropské unie. Jako účastníky správního řízení označil žalobkyni a další čtyři obchodní společnosti. Možné porušení citovaných právních předpisů spatřoval „Italia Express‘“.

Téhož dne provedl žalovaný šetření na místě v obchodních prostorách žalobkyně podle § 21f zákona o ochraně hospodářské soutěže. Účel místního šetření žalovaný v pověření ze dne 20. 10. 2016 vymezil jako „Italia Express“. Během šetření pořídili pracovníci žalovaného kopie dokumentů vytištěných z počítačů zaměstnanců žalobkyně. Obchodní záznamy v elektronické podobě zajistil žalovaný po předcházející dohodě se žalobkyní vypálením na CD, které bylo následně vloženo do obálky. Tato obálka byla zapečetěna pro účely pozdějšího došetření záznamů; do té doby měla být uložena v trezoru žalobkyně. Již během šetření namítala žalobkyně nesprávné a nezákonné vymezení předmětu správního řízení a rozsahu pověření k místnímu šetření, které považovala za příliš obecné. Žalobkyně dále namítala, že v pověření nebyl uveden nejzazší den ukončení šetření.

Dne 10. 11. 2016 provedl žalovaný v obchodních prostorách žalobkyně další místní šetření. Jeho účel vymezil shodně jako v předcházejícím případě, s tím, že je omezil na „“. V rámci tohoto šetření pracovníci žalovaného vytiskli dokumenty zajištěné na CD nosiči a pořídili jejich kopie. Samotné CD zůstalo žalobkyni.

Krajskému soudu v Brně byla dne 23. 12. 2016 doručena žaloba, kterou se žalobkyně domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v místních šetření provedených ve dnech 1. a 10. 11. 2016. Žalobkyně navrhovala, aby krajský soud vyslovil nezákonnost zásahu, zakázal žalovanému v rámci správního řízení opakovat místní šetření na základě pověření ze dne 20. 10. 2016 či ze dne 9. 11. 2016 či obsahově obdobného pověření a uložil žalovanému povinnost vydat žalobkyni kopie obchodních záznamů zajištěné v průběhu místních šetření a zdržet se použití jejich obsahu v rámci nyní vedeného i jakéhokoli jiného správního řízení.

Krajský soud žalobu rozsudkem ze dne 23. 3. 2017, čj. 62 A 236/2016–91, zamítl, neboť dospěl k závěru, že žalovaný měl zřetelné, konkrétní a dostatečné vstupní o narušení hospodářské soutěže, které místnímu šetření daly jasný a legitimní rámec. Šetření lze proto pokládat za přiměřené a odůvodněné konkrétními předchozími zjištěními žalovaného. Krajský soud žalovanému vytkl užití slova „“ ve vymezení předmětu místního šetření, které jej mohlo opravňovat k předem neomezenému šetření ve vztahu k širším oblastem činnosti žalobkyně, než kterou pokrývalo původní podezření žalovaného. Toto pochybení se však v rozsahu samotného šetření nikterak neprojevilo (veškeré zajištěné dokumenty se vztahují k ucelenému nákladnímu vlaku „“). Ačkoli tedy rozsah šetření vymezený v pověřeních žalovaného překračoval rozsah jeho podezření, skutečně provedené šetření tento rámec nepřesáhlo. Žalovaný po žalobkyni nepožadoval ani součinnost nad rámec původního podezření. Krajský soud dále konstatoval, že postačí, pokud poznatky žalovaného o protisoutěžním jednání žalobkyně plynou ze správního spisu, nemusí být vyjádřeny v pověření k šetření. Konkrétní způsob, jakým měl být delikt spáchán, nemohlo pověření obsahovat, neboť právě ten je zpravidla předmětem správního řízení a žalovaný jej proto nemůže na počátku řízení specifikovat. Co se délky šetření týče, nelze ji považovat za excesivní, neboť obě šetření proběhla v rámci jednoho dne.

Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost spojenou s návrhem na vydání předběžného opatření, který odůvodnila hrozícím zásahem do jejího práva na informační sebeurčení a osobnostní újmou spojenou s možnými úniky informací, které mohou poškodit její dobré jméno. Návrh stěžovatelky na vydání předběžného opatření Nejvyšší správní soud zamítl usnesením ze dne 26. 4. 2017, čj. 6 As 113/2017-61.

V samotné kasační stížnosti stěžovatelka namítla, že krajský soud nesprávně vyložil § 21f odst. 5 zákona o ochraně hospodářské soutěže, jenž vymezuje náležitosti písemného pověření k provedení místního šetření. Měl-li žalovaný k dispozici konkrétní poznatky o protisoutěžním jednání stěžovatelky, byl povinen vymezit předmět šetření tak, aby odpovídal rozsahu jeho podezření. Užitím slova „“ však žalovaný z rámce tohoto podezření zcela vybočil, respektive učinil předmět šetření neomezeným. Za nesprávný označila stěžovatelka názor krajského soudu, že příliš široce vymezený předmět šetření nemůže sám o sobě představovat nezákonný zásah do jejích práv. Samotné pověření by v takovém případě ztratilo opodstatnění. Stačilo by totiž až následně posoudit, zda se žalovaný rozsahem šetření neodchýlil od původního podezření (jehož rozsah stěžovatelka v době konání šetření nemůže znát), ale nikoli zda se odchýlil od předmětu šetření, jak byl vymezen v pověření, což je důležité i pro vymezení její povinnosti poskytnout žalovanému potřebnou součinnost. Možnost stěžovatelky případně součinnost odmítnout, překročil-li by žalovaný rámec svého podezření, přitom limituje též poměrně tvrdá sankce, která jí v případě nespolupráce hrozí. Zároveň není vyloučeno, aby si pracovníci žalovaného dokumenty, které však s podezřením žalovaného nesouvisejí, pouze prohlíželi, aniž by pořídili jejich kopie. To by se však v protokolu o průběhu šetření neodrazilo, čímž by byl soud při přezkumu zákonnosti šetření značně omezen. Na podporu svých závěrů odkázala stěžovatelka na rozsudek Tribunálu ze dne 14. listopadu 2012, , T-135/09.

Vymezování předmětu šetření pomocí slova „“ navíc představuje ustálenou praxi žalovaného, hrozí tedy její opakování. Proto je dle názoru stěžovatelky třeba, aby k ní Nejvyšší správní soud zaujal negativní stanovisko. Žalovaný nevysvětlil, proč by měl takový postup být nezbytný v demokratické společnosti ve smyslu čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“).

Stěžovatelka rovněž označila rozsudek krajského soudu za vnitřně rozporný a nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. S jejími námitkami, že ani jedno pověření k šetření nestanovilo alespoň nejzazší datum ukončení šetření, nespecifikovalo konkrétní poznatky žalovaného o protisoutěžním jednání stěžovatelky a neohraničovalo šetření časově ani geograficky, se krajský soud buď vůbec nevypořádal, nebo je vypořádal pouze povrchně, a tudíž nedostatečně. Krajský soud opomenul též povinnost eurokonformního výkladu norem soutěžního práva. Vnitřní rozpornost jeho rozhodnutí spatřuje stěžovatelka v tom, že krajský soud na jednu stranu připustil, že v důsledku užití slova „“ bylo vymezení předmětu šetření příliš široké, na stranu druhou však konstatoval, že absence geografického a časového omezení rozsahu šetření nezpůsobuje jeho nezákonnost, neboť vyplývalo ze zaměření šetření na ucelený nákladní vlak „“. Stěžovatelce dále není zřejmé, proč krajský soud nepovažoval jí odkazovanou judikaturu Tribunálu za . Za označila stěžovatelka závěr krajského soudu, že mohla předmět místního šetření zjistit zpětně nahlédnutím do správního spisu.

Naříkaná místní šetření tedy podle stěžovatelky představují nezákonný zásah do jejích veřejných subjektivních práv, zejména do práva na ochranu soukromí, včetně práva na informační sebeurčení, ve smyslu článku 10 Listiny o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Listina“) a článku 8 Úmluvy a práva na soudní ochranu ve smyslu článku 36 Listiny. Ze všech uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou a navrhl ji zamítnout. Odkázal na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 2. 10 2014, , stížnost č. 97/11, z něhož dovozuje, že stručně vymezený předmět šetření může vyvážit účinná soudní kontrola – těžiště procesních záruk soutěžitelů tedy leží v řízení před soudem. Z tohoto pohledu vycházel i krajský soud ve svém rozsudku ze dne 14. 10. 2016, čj. 62 Af 39/2016-115. Stěžovatelčina práva tedy nemohla být neurčitou formulací předmětu místního šetření automaticky porušena, neboť důkaz nespadající do rozsahu místního šetření by správní soudy označily za nepoužitelný. Stěžovatelka dále není v pozici, v níž by mohla přezkoumávat , jež žalovaného k provedení šetření vedly, neboť k takové úvaze nebude mít – na rozdíl od správního soudu – dostatečné informace. Stejně jako stěžovatelka odkázal žalovaný na rozsudek , z něhož dovozuje, že je třeba odlišovat situaci, kdy je vymezení předmětu šetření neurčité a soutěžitel nemá možnost přesně určit, v jakém rozsahu je povinen poskytovat součinnost, od situace, kdy je toto vymezení chybné, což však určí až následný soudní přezkum. V této věci postupoval žalovaný v souladu se zákonem a přiměřeně ve vztahu ke sledovanému cíli, neboť předmět šetření vymezil, jak mu zákon ukládá, a při samotném šetření z rámce svých podezření nevybočil, přičemž práva stěžovatelky jsou dostatečně chráněna následným soudním přezkumem. Žalovaný dále upozorňuje, že jeho zaměstnanci mají obecně právo nahlížet do veškerých dokumentů stěžovatelky, neboť jinak nemohou rozpoznat, které z nich se vztahují k předmětu správního řízení, přičemž výtky stěžovatelky vůči takovému postupu mohou být zaznamenány v protokolu o průběhu šetření. Žalovaný nesouhlasí ani s tím, že by mohl šetření zopakovat „“, jak namítá stěžovatelka, neboť o předpokládané délce šetření s ní celou dobu komunikoval a obě šetření (z nichž každé provedl na základě samostatného pověření) ukončil téhož dne, jako je zahájil. Povinnost uvést konkrétní poznatky, které má k dispozici, žalovaný nemá, což opět vyplývá i z rozsudku . Při jeho interpretaci je však třeba zohlednit nezanedbatelné odlišnosti unijní úpravy místního šetření od té české.

V replice k vyjádření žalovaného stěžovatelka zopakovala své přesvědčení o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, jež žalovaný nijak nevyvracel. Dále namítla, že samotná možnost bránit se proti místnímu šetření zásahovou žalobou nemůže být bez dalšího zárukou zákonnosti šetření, neboť tato zákonnost je v řízení o žalobě teprve zjišťována. Samotná možnost soudního přezkumu šetření tedy neznamená, že neurčitě formulovaný rozsah šetření je v souladu s právem. Žalovaný dle názoru stěžovatelky dezinterpretuje unijní judikaturu. Sice formálně splnil povinnost vymezit rozsah místního šetření, toto vymezení však bylo ve vztahu k jeho skutečnému podezření formulované neúměrně široce, což je stejné pochybení, jaké vytýkal Tribunál Komisi v rozsudku . Pověření žalovaného opravňovalo k provedení šetření ve vztahu k prakticky veškeré činnosti stěžovatelky, což však představuje zásah do jejích veřejných subjektivních práv. Skutečný rozsah šetření nelze ověřit ani z protokolu o jeho průběhu, neboť ten neobsahuje klíčová slova, která žalovaný použil při prohledávání počítačů zaměstnanců stěžovatelky. Stěžovatelka také zdůraznila, že žalovaný ji měl seznámit alespoň se základními indiciemi a domněnkami, jež hodlá šetřením ověřit, a se skutečnostmi zakládajícími jeho podezření o možném protisoutěžním jednání stěžovatelky, neboť jde o garanci jejího práva na obhajobu, uznanou též unijní judikaturou. Kontroly prováděné Komisí považuje stěžovatelka na rozdíl od žalovaného za podobné těm, jež provádí žalovaný. Ve spojení s povinností eurokonformní norem soutěžního práva z toho vyplývá povinnost žalovaného dostát minimálním standardům vyplývajícím právě z judikatury unijních soudů. Na závěr stěžovatelka uvedla, že možnost žalovaného nahlédnout do jakéhokoli dokumentu za účelem zjištění, zda neobsahuje informace, by měla být vyvážena vymezením rozsahu místního šetření způsobem přiměřeným k podezření žalovaného.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.